论村党组织对村委会的领导

摘要：村党组织和村委会是我国农村村级组织中最重要的两大主体组织。村党组织在村级组织中处于核心领导地位。目前与之相关的法律法规还没有形成一个整体的系统的规范体系。存在法律条文滞后，规定还不够完善等问题。造成对法律法规的解读出现随意性、理解出现片面性。由此产生村两委关系失调等各种各样的问题，从而削弱了村党组织的领导。本文从法律法规、党的文件中，解读了法律规定的村级组织之间的关系、阐述了村两委之间的关系、地位，明确村党组织在村级组织中的领导核心地位，揭示了目前村党组织对村委会的领导过程中存在的问题、问题的根源及对策。对加强和完善村党组织对村委会的领导提出了建议。

摘要

一、目前正在实施的与村级组织相关的法律法规及村级组织的设置
二、村党组织和村委会的法律地位
三、村党组织对村委会的领导存在的问题、问题根源及对问题的认识
四、解决问题的对策：明确村党组织对村委会的领导内容、程序及方式
五、加强和完善村党组织对村委会的领导的思考
参考文献

论村党组织对村委会的领导

党的十七大指出，我国正在全面建设小康社会，而建设新农村则是重中之重。坚持党的领导是我们建设新农村的基本保障。******在党的十六大报告中指出：“中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心。共产党执政就是领导和支持人民当家作主，最广泛地动员和组织人民群众依法管理国家和社会事务，管理经济和文化事业，维护和实现人民群众的根本利益。”［1］1998年11月4日九届人大常委会第五次会议通过了《中华人民共和国村民委员会组织法》（简称村民委员会组织法，下同），正式确立了村民自治制度，确定了村民委员会（简称村委会，下同）的法律地位。目前我国农村改革成果大多集中在农业经济、农民生活水平和农村基础设施方面，而处于举足轻重地位的农村基层组织建设管理方面的举措却少之又少。与村级组织有关的法律法规还没有形成体系，法律规定还比较笼统，有些条文滞后，规定过于原则化。造成对法律法规的解读出现随意性、理解出现片面性。在实践中，法律规定的具体的可操作性仍需要探索；村党组织与村委会（简称村两委，下同）的关系是否协调和规范，直接影响着村民自治能否正常工作有效地运作。村两委的关系历来是农村的焦点问题。正确处理村两委的关系，加强和改善党对农村工作的领导，加强和完善村党组织对村委会的领导，保证党的路线方针政策在农村的贯彻实施，对于解决村级组织的矛盾和冲突、协调村两委关系，具有重要的意义。

一、目前正在实施的与村级组织相关的法律法规及村级组织的设置

我国对农村基层组织的设置、管理密切相关的有如下法律、法规性文件：《中华人民共和国村民委员会组织法》、《中共中央办公厅国务院办公厅关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》(中办发［2004］7号)、《中共中央办公厅国务院办公厅关于进一步做好村民委员会换届选举工作的通知》(中办发〔2002〕14号)等；与之相关的党的重要文件有：《中国共产党章程》（简称党章，下同）、《中国共产党农村基层组织工作条例》、《中共中央组织部关于加强农村基层干部队伍建设的意见》、《中共中央关于农业和农村若干重大问题的决定》等。
这些法律法规对村级组织的设置、内容、权责关系等作出规定，但是还不够具体，只有结合党的有关重要文件，才能准确把握村两委关系的实质。各农村基层组织都应严格按照这些法律法规和党的文件依法行使职权，承担义务。
村级组织的设置。政府为了便于管理，在乡镇下设村级组织，由一个或几个自然村构成一个行政村，在行政村设一整套村级组织，负责管理本行政村的各项事务。村级组织包括：村党组织（含党委、党总支、党支部，下同）、村委会、村经济社、团组织、妇代会、民兵连等组织。在村级组织中，村党组织起着领导核心作用，领导着其它村级组织。村委会是基层群众性自治组织，办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。村党组织和村委会构成了村级组织中最重要的两大主体组织，是依法设置的农村基层组织。

二、村党组织和村委会的法律地位

（一）、村党组织的法律地位。村民委员会组织法第三条规定：中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用；依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。党章第三十二条规定：街道、乡、镇党的基层委员会和村、社区党组织，领导本地区的工作，支持和保证行政组织、经济组织和群众自治组织充分行使职权。《中国共产党农村基层组织工作条例》第二条规定：乡镇党的委员会和村党支部（含总支、党委）是党在农村的基层组织，是党在农村全部工作和战斗力的基础，是乡镇、村各种组织和各项工作的领导核心。2003年1月8日************出席中央农村工作会议作重要讲话，会议明确指出：全面建设小康社会，建设社会主义新农村，必须实现农村社会主义物质文明、政治文明和精神文明的协调发展。要继续完善村民自治，切实加强以村党组织为核心的村级组织配套建设，健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制。［2］由此可见，法律和党的政策明确确定了村党组织在村级组织中的领导核心地位。
（二）、村委会的法律地位。村委会是依法设置的基层群众性自治组织。1998年11月4日九届人大常委会第五次会议通过的村民委员会组织法第二条规定：村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。实行村民自治是党发展和完善农村基层民主政治建设的重大举措。村民自治的内容是：实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。村委会的基本任务是：办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。村民委员会组织法第四条规定：乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预属于村民自治范围内的事项。乡（镇）政府和村委会的关系是指导与被指导的关系。
（三）、村党组织和村委会的关系。村民委员会组织法规定乡（镇）政府和村委会的关系是指导与被指导的关系。那么对村委会的领导就责无旁贷地落到了村党组织的肩上。按照《中国共产党农村基层组织工作条例》第九条第三款规定：村党组织领导村委会、村集体经济组织和共青团、妇代会、民兵等群众组织，支持和保证这些组织依照国家法律法规及各自章程充分行使职权。综上所述，村党组织和村委会的关系，是领导与被领导的关系。
党的政策确定了村党组织是村级组织和各项工作的领导核心。村党组织是党在农村的战斗堡垒，是党联系广大人民群众的桥梁和纽带。党的农村方针政策要靠他们去贯彻落实，农业发展、农村稳定、农民增收要靠他们去谋划，党的威信和形象要靠他们去树立和体现。加强村党组织建设，就是巩固党在农村的领导基础和执政基础；加强和完善村党组织的领导，对于建设社会主义新农村，具有十分重要的意义。

三、村党组织对村委会的领导存在的问题、问题根源及对问题的认识

（一）、随着时代的发展、党和国家政策的调整，相关的法律条文滞后，规定过于原则化，村民自治法律体系有待完善。村党组织与村委会的职责权限范围缺乏具体的界定。相关的唯一的一部基本法律――村民委员会组织法在许多方面还存在一些问题，亟需尽快加以完善。例如村民委员会组织法第十九条规定：涉及村民利益的事项, 村委会必须提请村民会议讨论决定, 方可办理, 其中第一款是“ 乡统筹的收缴办法, 村提留的收缴及使用。”目前我国绝大多数农村都已普遍推行税费改革,取消“ 三提五统”。显然该条款在这些地区已不适用。还有立法空白较多，某些重要条款规定不明确，需新增诸多内容等等。［3］村民委员会组织法只在第三条中这样阐述了党组织的地位、作用：中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用；依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动，直接行使民主权利。这样的规定过于笼统，过于原则化。村党组织究竟是怎样对村委会领导的，领导的内容、方式都没有说明。这样就容易造成对法律法规的解读出现随意性、理解出现片面性。在实践中，法律的具体的可操作性仍需要探索。
（二）、实践中，对“村民自治”的片面理解，削弱了党的领导，弱化了党组织的执政力，产生了脱离党的领导的错误倾向。在现实生活中，表现为村委会自行其事，不接受村党组织的领导和监督。有些村委会及个人认为村民自治就是自个的事情自个做主，自己说了算，村党组织只要管好党务就行了，有关农村的一切事务都由村委会决策，其他任何组织和个人都不能干涉，否则就是对村民自治权的侵犯。其实正确理解村民自治的含义，首先要明确自治的含义。自治的本意是自主管理自已，排除他人非法干涉，与他治对称，是组织或个人自主处理自己事务的活动。自主性、排他性是自治的显着特点。“自治意味着不像他治那样，由外人制定团体的章程，而是由团体的成员按其本质制定章程（而且不管它是如何进行的）。自主意味着，领导人和团体的行政班子依照团体自己的制度任命的，而不像不自主的团体由外人任命的那样（不管任命是如何进行的）。［4］其次自治是相对的，是在一定的自主权限和一定的事务范围内的自治，应当受到法律法规的约束和国家的必要的监督。因此在社会主义国家没有绝对意义上的自治。村民委员会组织法第一条规定：村民自治是由村民群众依法办理自己的事情，是发展农村基层民主，促进农村社会主义物质文明和精神文明的建设。村民自治的前提条件是依法自治，不能脱离党的领导。脱离了党组织的领导，既不能保障也不能实现真正意义上的村民自治。
（三）、对村党组织的领导核心地位的错误解读，曲解党的领导的含义，片面强调党的领导。受到在传统党的一元化领导模式和传统政治思维的影响下，人们往往把党的领导理解为党组织包揽一切；党组织的功能被无限制地夸大；党的领导者的个****力也被无限制地强化；在现实生活中，表现为以党代政，村党组织搞一言堂；既然村党组织处于“领导核心地位”，那么就在农村的各项事务管理中，事无巨细，面面俱到。这样做既严重影响到村民自治组织的活动，又危害了农村基层民主政治建设。这样做反而损害了党的领导、组织的威信，和党的政策相背而驰。
正确理解村党组织是村级组织的领导核心，首先要了解什么是党的领导。******同志在十六大报告中指出：“党的领导主要是政治、思想和组织领导，通过制定大政方针，提出立法建议，推荐重要干部，进行思想宣传，发挥党组织和党员的作用，坚持依法行政，实施党对国家和社会的领导。”［5］这是我们党总结数十年来的领导经验所作出的科学论断，深刻揭示了党的领导的实质和内涵。党章第三十二条规定：村党组织领导本地区的工作，支持和保证行政组织、经济组织和群众自治组织充分行使职权。党的基层组织不领导本单位的业务工作。《中国共产党农村基层组织工作条例》第九条第二款规定村党支部的主要职责：讨论决定本村经济建设和社会发展中的重要问题。需由村委会、村民会议或集体经济决定的事情，由村委会、村民会议或集体经济组织依照法律和有关规定作出决定。
村党组织要严格按照法律法规和党的文件、党的农村政策依法执政。和村委会的关系上，既不能放弃对村委会的领导；又不能越权非法干预村委会的正常工作。村党组织要适应改革开放和社会主义现代化建设的要求，坚持科学执政、民主执政、依法执政，加强和改善党的领导。改变过去党领导一切的传统的旧的管理方式，努力促进基层政治民主化进程。
（四）、村党组织和村委会的关系问题。影响村两委的关系主要有下列因素：与村两委相关的法律法规不健全和不完善的问题；没有合理划分村两委的职权范围问题；村两委之间工作运行机制问题；村党组织对村委会领导内容、方式和程序在法律上不够明确的问题等。
由于受到上述因素的影响，村两委的权责关系比较模糊，不够明确，不够具体。在操作起来，双方的解读和理解角度不同，各念各的经。造成了村两委的关系成为农村的焦点问题。村党组织与村委会的关系协调仍是一个尚待解决的问题。
村两委的关系可以用以下三方面作为标准来分类：在工作上是否能互相积极配合；人际关系是否和谐，协调；事业上是否能形成凝聚力，战斗力。将村两委的关系分为三种情况：两委关系协调；两委关系一般；两委关系差。
１、两委关系协调。在这种情况下，两委职责明确，关系和谐，在工作中步调一致，能互相积极配合，互相信任，形成很强的凝聚力和战斗力。有利于工作的开展。既发挥了党组织的核心作用和领导作用，又凸现出了村委会在社会经济事务中的能力和作用。
２、两委关系一般。在这种情况下，两委工作力度一般，没有战斗力，工作上没有大的起色。
３、两委关系差。两委关系差主要表现在：一种情况是党支部干预村委会的工作，表现在日常工作及具体工作上党领导一切，独揽财产支配权，包揽村里的一切事务，不论大小，事无巨细，都由党支部说了算，以党代政，使村委会无法开展工作；而另一种情况是村委会不接受党支部的正常领导，甚至于向村党组织的领导权威发起挑战。村委会独揽财权和各项事务决策权。党的领导存在着被虚化、被排斥和被否定的现象。在后两种情况下，村两委班子都起不到应有的作用，反而产生严重的内耗，给村的建设发展造成了许多问题，使村的工作陷入混乱的状态。
在两委关系差的农村，村两委在财权、事权等重大问题的决定上极易发生冲突。冲突表现为：１、个人冲突：党支部书记和村委会主任关系紧张、各立山头、互相拆台；２、组织冲突：两委组织互不信任、两套班子各自为政；３、权力冲突：财产支配权、事务管理权成为双方争夺的焦点，有利的事争着做，无利的事都不管。这些冲突都会对农村的发展造成严重的负面影响。
村党组织与村委会之间的关系是村级各种组织之间最重要的关系，也是农村的焦点问题之一，其实质是党的领导与基层民主政治建设的关系。如果处理不好这个关系，村务工作就很难协调，村领导班子就很难形成凝聚力，并且会直接影响经济的发展和社会的稳定，党对农村建设的领导大打折扣，党的农村政策难以实现。因此，规范、协调村两委的关系，加强和完善村党组织对村委会的领导迫在眉睫。

四、解决问题的对策：明确村党组织对村委会的领导内容、程序及方式

解决上述问题的对策，就是要明确村党组织对村委会领导的内容，确立对重大问题、事务的处理程序以及建立密切两委关系的工作方式。只有规范了村两委的关系，才能为村两委工作的顺利开展打好基础。才能更好地完成党的使命。
（一）、内容。党章规定党的领导主要是政治、思想和组织的领导，党组织必须按照总揽全局、协调各方的原则，在同级各种组织中发挥领导核心作用。具体来说，村党组织除了要做好党的事务工作以外，还要做好对村委会的领导工作，其主要内容有：贯彻执行党的路线方针政策及上级党组织和本村党员大会的决议；讨论并决定本村经济建设和社会发展中的重要问题；领导和推进村级民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，支持和保障村民依法开展自治活动；支持和保证村委会依照国家法律法规充分行使职权；负责村、组干部的教育管理和监督。“村党支部要使自己真正成为村级组织的核心，应该避免行政化倾向，从大量日常事务中解脱出来，将主要精力用于对村的发展方向的把握，对其他村级组织能够处理好的事情。应尽可能让村民群众根据法律制度自己处理，以支持和帮助村民自治组织独立负责的开展活动。”［6］
（二）、议事程序。采取联席会议制度，是为了贯彻落实党的十六大提出的“健全基层自治组织和民主管理制度，完善公开办事制度，保证人民群众依法直接行使民主权利，管理基层公共事务和公益事业，对干部实行民主监督”的要求而建立的工作制度。由村两委组成联席会议讨论决定：凡是与农民群众切身利益密切相关的事项，如村集体的土地承包和租赁、集体企业改制、集体举债、集体资产处置、村干部报酬、村公益事业的经费筹集方案和建设承包方案等，都要实行民主决策，不能由个人或少数人决定，由村两委联席会议研究决定。
（三）、方式。村党组织对村委会的领导可以采取多种多样的方式，各地可采取灵活的方法。既突出村党组织的领导作用，又发挥村委会的工作积极性，更好的为建设新农村服务。1、建立定期向村党组织汇报工作制度。村委会必须在村党组织的领导下开展工作，组织实施村党组织制定的本村经济和社会发展规划，要定期向村党组织汇报工作并听取指导意见。2、村两委成员交叉兼职。既村党组织书记可以兼职村委会主任，村党组织一把手通过合法竞选的方式兼任村委会主任。这样村两委组织高度的统一，避免了村两委权力冲突。有利于消除分歧，提高办事效率，精简人员，密切了村两委的关系，促进了村两委关系的协调。
五、加强和完善村党组织对村委会的领导的思考
（一）、修改和完善村民委员会组织法，修改滞后的法律条文，进一步明确、细化村两委的职权责任。将党的相关政策通过权力机关上升为法律，完善与农村相关的法律法规体系。为加强村党组织的领导提供坚实的法律依据。
（二）、加强对农村干部的培训工作。组织村干部学习法律法规和党的有关农村的方针政策。正确解读法律法规和党的政策。依法办事，按政策办事。
（三）、提高村党员干部的素质。一是在选举党员干部时，把好进人关。二是加强干部培训。发展农村经济、推动农村各项事业发展，必须建设一个团结、坚强、群众拥护的村党组织，尤其要选好配强村党组织一班人。农村的工作复杂而繁重，村党组织要全面贯彻执行党在农村的路线方针政策，发挥战斗堡垒作用，党组织成员的素质至关重要。只有提高了党员干部的思想修养、工作能力，才能加强村党组织对村级组织的领导。******在党的十六大报告中，明确地提出把“加强党的执政能力建设”列为党的建设的重要任务。执政能力主要内容有：不断提高科学判断形势的能力；不断提高驾驭市场经济的能力；不断提高应对复杂局面的能力；不断提高依法执政的能力；不断提高总揽全局的能力。对于农村党组织来说，就是要努力提高农村党员干部执行政策的能力、加快发展的能力、服务群众的能力、化解矛盾的能力、解决自身问题的能力，努力提高农村党员带头致富、带领群众共同致富的本领，不断推动农村经济建设、政治建设、文化建设和社会建设。
（四）、建立健全村两委工作运行机制。建立健全各村级组织的工作制度、议事制度。按制度办事，使村党组织与村委会形成良好的工作协调关系：相互信任；相互促进；相互支持；相互协调。
坚持党的领导是建设有中国特色社会主义的基本保障，是新农村建设的政治基础。党的领导要按照总揽全局、协调各方的原则进行。正确理解村党组织在村级组织中的领导地位，明确村党组织对村委会的领导的内容、程序，对于澄清村两委的关系模糊问题、协调村两委关系，具有积极的现实意义。实现村党组织对村委会的领导方式可以多种多样，具体的方法仍在不断的探索中。

参考文献：
［1］******，《全面建设小康社会，开创中国特色社会主义事业新局面》，《人民日报》2002年11月18日，第一版。
［2］新华社，《中央农村工作会议在京召开 ************作重要讲话》，《人民日报》2003年1月9日，第一版。
［3］张国华，《村民自治若干法律问题探讨》，《江西财经大学学报》2006年第5期，第61-65页。
［4］[德]马克斯．韦伯，《经济与社会》（上卷），商务印书馆1997年版，第78页。
［5］******，《全面建设小康社会，开创中国特色社会主义事业新局面》，《人民日报》2002年11月18日，第一版。
［6］徐勇，《中国农村村民自治》，华中师范大学出版社，1997年12月第一版，第210页。