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村委会组织法修订中的四大争论问题

2015-08-19 14:09 来源:学术参考网 作者:未知

  从1998年6月到11月,九届全国人大常委会先后三次审议村委会组织法(修订草案)。不管是在全体会议上,还是在分组审议时,村委会的性质、村委会与乡镇政府的关系、村党支部在村民自治中的地位和作用,以及村委会是否应具有管理集体经济的职能四个问题,始终备受委员们的关注。村委会组织法的正式公布,标志着委员们对这四个问题基本达成了共识。

一、村委会的性质

1982年宪法、1987年村委会组织法(试行)(以下简称试行法)都规定村委会是基层群众性自治组织。但常委会组成人员对这一问题的看法并不完全一致。少数同志认为,村民委员会应是具有基层政权性质的自治组织。因为从目前的实际情况来看,许多村委会事实上具有部分行政管理职能,起着准政权组织的作用。个别同志还建议修改宪法,取消村委会的自治性质,将其定为基层政权组织。但绝大多数常委会组成人员认为,无论从理论上看,还是从试行法实行10年的效果看,规定村委会是基层群众性自治组织都是正确的,是受农民群众欢迎的,应当坚定不移地坚持。几经讨论后,大家对这个问题取得了共识。1998年11月4日通过的村委会组织法(以下称正式法律)遵循了宪法和试行法的精神,依然规定村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。

二、村委会与乡镇政府关系

这是本次修订法律时,争论比较激烈的一个问题。按照试行法的规定,乡镇政府与村委会是指导与协助的关系。1998年6月26日全国人大常委会办公厅向全民公布的征求意见稿(以下简称初审稿)强化了这种指导关系,要求乡镇政府不得干预依法属于村民自治范围内的事项。

常委会分组审议和法律委、法工委征求专家、有关部门和地方意见时,出现了两种截然不同的看法。

一种意见认为,应当把指导关系改为领导关系,以加强乡镇政府对村委会的管理和控制。理由是试行法规定的指导关系,造成乡镇政府对村委会管理失控,不利于乡镇政府开展工作。有人说,要是村委会不听政府的话,那么多国家任务,光靠乡镇政府怎么能完成得了。因此,不仅要把“指导”改成“领导”,还得要求“村委会必须完成乡镇政府交办的任务。”建议把初审稿中乡镇政府“不得干预依法属于村民自治范围内的事项”的规定删掉。另一种意见认为,“指导”不能变“领导”,否则就是中国民主的倒退。现在政府改革的方向,是“小政府、大社会”,要做到社会能办的事情社会办,政府不该管的坚决不管,乡镇政府也不能逆潮流而动。过去农村政社合一时期实行的那种高度集权、过严控制的管理体制,已经无法适应经济体制改革后农村的需要,满足不了农民参与民主管理的要求,不改是没有前途的。现在农村的问题是,不协助乡镇政府工作的村委会少,不依法行政、干涉村民自治的乡镇政府多。如果再规定乡镇政府对村委会是“领导”关系,乡镇政府肯定会把大量行政工作压给村委会,并代村委会决定问题、任免村委会干部,这势必影响村委会的自治性质,不符合村民自治的方向。为此,一定要从法律上加强对乡镇政府行为的约束,保障农民的民主权利不受侵犯,促使乡镇政府学会用民主自治的方式管理、组织农民,建立新型乡村管理体制。所以,法律不仅要规定乡镇不得乱干预,还要明确村民自治的具体事项,使干预无可乘之机,并明确规定村委会有权拒绝乡镇政府违法施政的行为。

法律委在听取各方面意见后,认为将乡镇人民政府与村委会的关系规定为指导与协助的关系,符合宪法关于村委会性质的规定,也符合农村的实际情况。在试行法实施的十年中,并没有因乡与村的指导关系影响乡镇政府依法开展工作。这一意见最后被常委会组成人员接受,正式法律维持了初审稿中对乡村关系的规定。

三、村党支部在村民自治中的地位和作用

试行法、初审稿中,对此问题都未做规定。6月24日的第三次会议分组审议中,有9名同志提出应对村委会和党支部的关系作出规定。在8月25日第四次会议分组审议时,更多的同志认为不应回避这个问题。

对这一问题,大致有三种意见:有的要求必须写清楚。应当规定党对村民自治的领导,具体写法是“村委会是中国共产党领导下的基层群众性自治组织”。或者规定:村委会接受村党支部的领导,村委会是在中国共产党农村基层支部领导下的自治组织,等等。有的认为可以规定得笼统一些。因为党支部与村委会的关系,党章已经有了规定,法律可以笼统些。三是主张不用写。理由是党对国家的领导,宪法已作了总的规定,没必要在每一个单行法中再一一做规定,村委会组织法也没有必要作专门规定。

法律委经过研究,在提交常委会第五次会议审议的《修订草案(修改稿)》中,加了如下内容:“中国共产党在农村的基层组织,按照中国共产党章程和有关规定进行工作,发挥领导核心作用;依照宪法和法律,支持村民直接行使民主权利,开展村民自治活动。”在10月27日第五次会议分组审议时,有的常委会组成人员认为这样处理很好,各方面都可以接受。有的仍不满意,认为还是没说清楚村委会与党支部的关系。有的提出了一些具体修改意见。最后,经反复研究后,正式法律做了如下规定:“中国共产党在农村的基层组织,按照中国共产党章程进行工作,发挥领导核心作用;依照宪法和法律,支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。”这一规定较好地概括了党支部在村民自治中的作用:一方面,党在农村的基层组织要通过自已的工作,在自治活动中发挥领导核心作用;另一方面,要支持和保障村民自治活动、直接行使民主权利。这两个方面都要兼顾,不可偏废,既不能以党的领导代替、包办村民自治,也不可因为是村民自治而削弱党的领导。

四、村委会是否应当有管理集体经济的职能

在这个问题上,绝大多数常委会组成人员的倾向性比较明显,即认为村委会应当有管理集体经济的职能。因此,正式法律只对试行法中的个别用词进行了修订,沿用了试行法“村民委员会依照法律规定,管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产”这一规定。

对这个问题的意见,基本可概括为三种:一种意见认为,村委会应当具有管理集体经济的职能,但不能成为市场主体直接搞经营。理由是:1)村民自治是全面的,应当包括管理集体经济的职能,否则,村民自治就会受到限制,甚至被架空;2)村委会具有法定性、普遍性、稳定性的特点,更适合作为集体经济所有权的代表,维护集体的经济利益。村委会由村民选举产生,代表全体村民;而集体经济组织的成员并不等于全体村民。所以,集体经济组织中那部分村民的权益与全体村民的权益并不相等。属于全体村农民集体所有的财产,如土地、森林等各种资源,只能由村委会来管理,才能体现出是集体所有,而不是某些人所有。另外,在市场经济条件下,集体经济组织作为市场主体,需要根据市场变化而变化,缺乏稳定性,一旦破产,甚至会导致农民失去赖以生存的经济基础;3)“一村一社”模式的村级集体经济组织,是计划经济的产物,没有前途;4)“一村一社”模式的村级集体经济组织,往往与村党支部、村委会“三个牌子一个门,说话办事一个人”,只是多了一块牌子,没有实际意义。有的还要求进一步明确村委会负责管理村集体经济,对集体经济实施组织、管理和协调。

第二种意见认为,宪法规定,村民委员会是基层群众性自治组织,其职能是办理本居住地区的公共事务和公益事业,调解民间纠纷,协助维护社会治安并向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。不能将自治组织的职能与农村合作经济组织的职能相混淆。建议按照自治组织的性质规定村民委员会的职能,有关土地等资产管理、生产服务和协调等职能交由集体经济组织承担。

第三种意见认为,我国沿海和内地,南方和北方,村集体经济的发展和组织形式有很大差异。即使在经济发达地区,也有很大不同。有的设有村一级的集体经济组织,有的则由村委会承担集体经济组织的职能。应当根据不同情况作出相应规定。在没有设立村一级集体经济组织的地方,由村委会管理村集体经济或者代行村集体经济组织的职能。

村委会是否应有管理村集体经济的职能,是比较复杂的问题。其核心是对村农民集体所有的土地和其它资源,由谁作为代表行使所有权,行使发包权。现在一些经济发达地区,建立了村集体经济组织,由村集体经济组织代表村农民行使所有权。更多的地区则是由村委会代表村农民行使所有权。为了促进集体经济的长期发展,立法机关决定从实际情况出发,照顾各地的不同情况,基本维持试行法的有关内容。

上述四个问题,是关系到村委会在乡村组织体系中基本定位的重大问题,是支撑村民自治的基石。人们的意见分歧,从一个侧面说明,要统一对村民自治的思想认识,并非易事。法律中的许多问题,还需要实践、认识、再实践、再认识,需要在村委会组织法的实施过程中,积累更多的经验,在村民自治的实践中,逐步统一思想认识。

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