摘要:本文从我国基层行政管理模式、乡村党政关系、农村经济与传统文化三个层面对村民自治进行了根源性的剖析。在我国这样一个经济落后,有着两千多年封建传统的国家实行村民民主自治是一个曲折而艰难的过程。只有通过创新党的领导模式,推进基层行政治理变革,引导农村走向社会主义市场经济,才会从实践中内生出真正的村民民主自治机制。
关键词:村民自治 村民委员会 村民
我国村民自治已经走过了十多年的历程,农村民主与法制建设取得了巨大成就,农民的民主意识大大增强,许多农村摆脱了贫穷与愚昧。然而,也存在许多不尽如人意的地方,有些地方的农民还没有摆脱贫困,有些地方宗族主义、迷信思想泛滥(如******),有些地区黑社会猖獗,社会治安混乱。本文就我国村民自治问题提出几点初浅的看法。
村民自治的困境
在我国漫长的封建社会中,我国乡土社会一直实行的是乡绅自治,皇权不下县,即费孝通先生所说的长老统治,然而这种自治并非我们今天所言的民主法治、而是一种“礼治”。“礼也可以杀人,可以很野蛮。”① 从解放后到十一届三中全会以来,国家政权全面深入乡村,取缔了乡绅阶层和宗法制度,然而,这种政社合一,人民公社——生产大队——生产小队的控制模式并没有把中国乡村带入现代化的轨道。在计划经济时代,生产大队,生产小队只是党政职能的延伸而已。因此拨乱反正以后的乡村开始孕育民主自治的种子。村民自治是人民实现当家作主,真正享有各项民主权利的重要途径,是党领导亿万农民建设有中国特色社会主义民主政治的伟大创举,为中国农村找到了一条发展社会主义民主政治的道路。然而要在封建宗法思想、计划经济观念根深蒂固的中国农村建立现代民主自治模式,却非一日之功。村民自治在某些地方实行起来困难重重,难在何处?又是什么原因导致其陷入困境?
一、基层政府不愿放权。我国村民委员会(以下简称村委会)组织法规定,村委会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织,实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。②基层政府对村委会的工作只能是指导性的,而不得干预依法属于村民自治范围内的事项。③ 依照法律规定,村委会有权管理本村属于村民集体所有的土地和其他财产。④ 这样基层政府就失去对村委会的人事、经济等大权的控制,而不是像过去那样,基层政府提出村委候选人或者直接任命村干部,村委的大事小事也得惟命是从。这种权力的失落是某些基层政府不愿看到的,具体原因有二:一方面,一部分基层干部素质不高,作风不正,他们通过牢牢控制下级,来显示自己的地位和威严。而当村委脱离行政系统后,他们有一种被架空的感觉,失去了往日的荣耀。再者放开村委会,就意味着断了某些基层政府小金库的财路,某些干部的招待费、差旅费无处报销,政府也很难养得起高级小轿车,盖华丽的办公楼。另一方面,有些基层政府担心村民自治会导致农村失控,有许多基层政府不愿放弃对村委会的控制权,特别是对村干部的选举权的控制。虽然村民委员会组织法实施了十多年,但许多村委会仍然只是基层政府的一个行政执行单位,很多村干部成天围着政府转,这样哪能谈得上村民的民主自治。
二、两委关系纠缠不清。由于党在中国政治、经济、社会各领域处于核心领导地位,党政关系成为中国社会最基本、重要的政治关系。这种关系必然极大地影响着村民自治机构的设置,以及职能的行使。在计划经济时代两委都是基层党政的执行机构,加之党政不分矛盾不大。但在村民自治中,两委的冲突就凸现出来了。一方面,村支书认为村民自治是在党领导下的自治,党领导一切,村上的其他组织,包括村委会在内,都要接受村支部的领导。村支书认为在村民自治机构里,支书是一把手,村委主任都得听他的。因而对村民代表会、村委会的决定、甚至日常事务的处理任意干涉。而村委会主任则认为,根据村委会组织法,村委会是由村民直接选举产生的、合法的自治机构,因而村委会对职权内的事务有决定权。另一方面,村民自治是由原来的“人民公社——生产大队——生产小队”控制的模式转化而来的。在大队,支书不仅是支部的一把手,也是大队的一把手,长期控制着大队的政治、经济大权。特别是村的集体经济,包括村办企业、林场、养殖场等大都是在支部的领导下发展起来的。长期以来,许多村支书在老百姓当中树立了很大的威望。现在实行村民自治,村主任上上下下,但村支书都很难变换。本来应由村委管理的集体经济在支书手中很难接管过来。东莞市长安镇霄边村支书蔡柱球任支书14年,村里大事小事全由他一个人说了算,村上集体资产过4亿元,村民却穷得盖麻袋,而村委会想查个帐都办不到。⑥ 所以实现村民民主自治重要的一点就是要有强大的集体经济作物质依托,推进本村的经济、文化、社会事业的发展,才能提高村委会的威信,才能凝聚和团结广大群众。村委会没有了财源很难办事,实际上是有职无权。虽然村委会组织法规定了村委的合法地位与村支部的职能,但在实际的运作中,党政分开难以实现。这种潜在的矛盾阻碍着村民自治的健康发展。这一方面造成村领导班子缺乏协作精神,权责不清,遇事或争权夺利,或相互推诿,形成管理效率低下和官僚主义现象。另一方面降低了村委会和党的威信。以党代政结果群众认为村委是不中用的,一切决定于党。而一旦出现了失误,村委会的错误都是党的错误。村委会没了威信,脱离了群众。邓小平说这是最大的蠢笨。⑦
三、农民的民主意识比较淡薄。如果认为只要确立了民主制度就能解决一切问题,这无疑是一种幻想。村民民主自治制度的有效运转不但需要民主价值的确立,而且需要农民掌握实现这种价值的操作技术。农民在历史上一直是被奴役、被愚弄的对象。孔子云:“民可使由之,不可使知之。”⑧ 老子也讲到:“虚其心,实其腹,弱其志,强其骨,常使民无知无欲,使夫智者不敢为也。”⑨ 在这种“温情脉脉”的礼治秩序中,是很难找到民众的自我主体价值,建立在这种思想之上的村民自治当然就千形百状了。一方面,体现在农民的参政意识不强。落后的自然经济在生产关系上是狭小的、封闭的、隔绝的,由此而产生的小农思想很难意识到别人行为对他的重要性。因此我们的农民很多都是“只扫自家门前雪,不管他家瓦上霜”。所以很多村民对村民自治漠不关心。在进行村委选举时,有的候选人每人发一根高级香烟也能买到很多选票。在村民大会或代表会议上行使权利时随随便便。这样,选出来的村委很难说是公正的、优秀的,而村民大会与代表会议的决策与监督也往往流于形式。另一方面,村民缺乏村民自治的经验,使村民自治回归到少数人说了算的境地。作为直接民主的村民自治,汲取了西方资本主义民主的精华,是一种两权或三权分离的模式。但在我国历史上从未有过村民代表大会,村民大会等民主治理机制,过去的乡绅自治也只是长老式、家长式的统治。再加上建国三十年来的乡村一直处于基层党政的牢牢控制之中。可以说,村民自治的具体操作方法和村民的技术素养都还有待改进和提高。
村民自治走出困境的对策
一、促进基层政府治理模式的变革,转变基层政府职能。其一,要实现从“全能政府”向“有限政府”的转变。政府要从市场交易、乡村社会中收缩回来,加大对乡村的指导和宏观调控。实现村民对村上事务的自我经营、自我管理、自我服务与自我监督。其二,要实现从“管制政府”向“服务政府”的转变,政府应积极推进政务公开化、透明化进程,向老百姓公示重大问题的决策过程和结果。特别是乡级财政的使用情况,要做到每一笔款项都落到实处。通过利用乡镇财政为民办实事,为乡村经济发展提供足够的公共产品。并且应积极推进乡镇机构改革,按三定方案,精简机构,大大削减吃财政饭人数,着实减轻人民负担。再者政府还应转变作风,提高办事效率,经常深入群众,了解民情,体恤民众疾苦,改善干群关系。这样,政府的作风转变了,政府的效率提高了,老百姓的负担减轻了,农业税收都用到老百姓身上了,老百姓自然也就会拥护、配合政府的工作了。必竟中国的老百姓是最善良、最通情达理的,那么这也就给村民自治的发展提供了一个健康的外部环境。
二、创新和改善基层党组织领导模式。我国是中国共产党领导下的人民民主专政的社会主义国家,实行村民自治必须坚持加强和改善党的领导,只有坚持和加强党的领导,村民自治才能坚持正确的政治方向。然而就目前村民自治的现实情况来看,又必须改善党的领导。 一方面党应该坚持在宪法和法律范围内活动。“中国共产党在农村的基层组织,按照中国共产党章程进行工作,发挥领导核心作用;依照宪法和法律,支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利”。⑩ 另一方面要改善党的政治、组织、思想领导。党应发挥政治思想工作的优势,向村民宣传民主思想,反对家族宗法观念,介绍和推荐优秀的村民作为候选人。由此来加强对村委会、村民大会、村民代表大会的领导。在政治上,党的方针、政策、决议、计划不能以命令的方式直接交给村委执行,而应在村民大会或村民代表会议上通过广泛的讨论,得到代表和村民广泛的理解、认同和支持,这样才能得以实施,而以党代政不利于村民自治。应充分发挥基层党组织的堡垒作用,党员干部的先锋模范作用。党员干部带头创新、致富,并且帮助村民一起发展,以增强党在人民群众中的光辉形象。再者,还必须加强党组织自身建设。提高党员干部的素质,并且加强人民群众、党员对支部的监督。例如近年出现的“两票制”就是村民自治的新探索。
三、引导农民走向市场经济。列宁认为,政治是经济的集中反映,政治上的民主、平等思想只有在由市场经济导致的各种密切的社会联系中,才能得以萌发,在一个贫穷、自给自足的封闭农村里空喊村民自治是徒劳的。家庭联产承包责任制的创建,极大地解放了农村社会生产力;而以农业产业化经营为代表的现代农村市场经济将再次给农村带来腾飞。只有发展市场经济,才能形成人的自主意识,才会使村民认识到民主权利的价值。并且在市场中形成的公平、公正的契约原则才会潜在地渗透到村民、村委会与基层政府中去,市场经济的发展带给村民崭新的民主思想,将是村民自治有力的思想保障,它将给乡村带来真正的、稳定的民主。
村民自治是中国民主化进程的伟大起点,也是我国实现现代化的重要途径。但任何一项改革都不可能一蹴而就,民主是一个渐进的过程。“旧中国留给我们的、封建****传统比较多,民主法制传统很少”。{11} 而且村民自治是一种系统工程,涉及到社会的方方面面,我们必须统观全局,多管齐下,在我国农村早日实现村民自治,使我国农村奔向现代化。
注释:
①费孝通《乡土中国》,北京大学出版社,1998年出版。
②《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条。
③同上,第4条。
④同上,第5条。
⑤同上,第10条。
⑥《南方周末》第13版,2000年9月21日。
⑦《邓小平文选》第一卷,。
⑧《论语·泰伯》
⑨《道德经》
⑩同②。
{11}《邓小平文选》第三卷,第332页。
