依照全面推进依法治国、加快建设法治政府的改革部署，行政决策是我国法治政府建设的重要方面，是实现政府依法行政的关键环节。党的十八届四中全会提出要“建立重大行政决策终身责任追究制度以及责任倒查机制，对决策严重失误或者依法应该及时作出的的决策久拖不决造成重大损失、影响恶劣的，严格追究行政首长、负有责任的其他领导人员和相关责任人员的法律责任”；党的十八届五中全会进一步指出要“运用法治思维和法治方式推动发展，全面提高党依据宪法法律治国理政、依据党内法规管党治党的能力和水平”；而国务院发布的《法治政府建设实施纲要2015-2020年》更是强调要“推进决策的科学化、民主化、法治化”。
行政决策，一般是指行政机关及领导干部为了有效进行社会管理与公共服务，而根据客观情形确定一种最优方案并加以施行的过程。在社会分工日益细化、社会关系日趋复杂、社会管理越来越追求效率、社会民众越来越追求公平正义的现代社会，作为政府实行行政管理的重要方式，行政决策正在并将越来越发挥着十分重要的作用。在现实生活中，行政决策往往涉及社会管理的各个方面，比如备受关注的城市房屋建设拆迁、成品油降价决定、雾霾的治理与预警等等。
然而不容忽視的是，近年来随着民众人权观念和法治意识的不断提高，人们围绕一些社会热点事件，对聚焦其中的行政决策失误问题展开讨论并引发了诸多争议。例如，在天津8·12危险品爆炸事件之后，人们开始质疑有关部门对天津港的产业规划布局、项目设立审批、安全生产监管等方面均存在一定的“决策失误”，虽然事后相关部门及时进行调查、解释和责任追究，但是并没有完全消除民众的心理疑虑，也未能给领导干部的行政决策提供明确清晰的法治指引。因应于此，在加快建设法治政府、深入推进依法行政与严肃行政决策追责的“双向”重压之下，对于领导干部这个关键少数而言，如何运用法治思维和法治方式，提高自身依法决策素养，预防行政决策失误，在当下便显得尤为重要迫切。笔者认为，按照依法治国的基本理念和依法行政的基本原则，当前可以着重从以下四个方面提高领导干部决策素养，提升自身预防决策失误水平。
一、严格法定职权，做守权决策主体
法定职权，是领导干部依法进行决策的前提。判断领导干部是否具有法定职权，应该严格依照法律法规规定及合法授权。例如，《食品安全法》第一百一十八条赋予了国家食品药品监督管理部门对“食品安全风险警示信息、重大食品安全事故及其调查处理信息”进行发布的权力；《大气污染防治法》第九十六条规定，县级以上人民政府有权针对重污染天气而采取一系列的应急措施等。实践中，不仅行政机关应该整理本部门的“权力清单”，而且领导干部自身也要恪守法定权限，时刻保持思想“红线”，明确本部门具有的权力范围，厘清哪些决策自己可以单独作出，哪些必须经过集体讨论决定。而恪守法定权限的依据就是我国的法律、法规和规章。当然，此处的“守”并不意味着领导干部的行政不作为，而是在法律规定范围内积极作为但不乱为、有所为有所不为。如果遇到法律依据和决策权限的模糊争议问题，应该协调本部门的法制机构、法律顾问和上级行政机关进行研究；如果涉及到行政诉讼的，应该由司法机构进行审查判断。
如果行政机关及领导干部对自身的法定职权认识模糊、界限不清，就难以作到恪守职权，甚至可能因有权不行使致使决策久拖不决，或是因无权乱行使、超越职权决策而造成重大决策失误。例如，原云南省委副书记仇和，曾是以“干练”、“改革”著称的“明星官员”，在安徽宿迁主政期间，曾放言：“宿迁515万人民居住的8555平方公里的土地上，只要可以变现的资源和矿产，都可以进入交易市场”，在实际行动中，他一方面，出售幼儿园、学校等单位土地，大规模推动当地的拆迁改造；另一方面，大肆收受礼金贿赂，损公肥私，滥用权力。他的教训在于，没有从思想上保持权力来源和界限的法律“红线”，在行动上就更不能恪守本身的职权，从而造成了多项行政决策失误，辜负了党和国家多年的培养。这正如2013年2月23日习近平同志在中共中央政治局第四次集体学习时强调：“各级领导干部要提高运用法治思维和法治方式的能力，努力以法治凝聚改革共识、规范发展行为、促进矛盾化解、保障社会和谐”，而不是打着改革的旗号任性用权。
二、遵守法定程序，走依法决策流程
随着民主政治和信息技术的进步，现代行政决策已经不再是仅仅依靠领导干部个人“三拍”（即“遇到疑难拍脑袋，遇到上级拍胸脯，出了问题拍屁股”）就能实现的单一行为，而是逐渐形成了以“信息搜集与分析、决策咨询、决策作出、事后反馈和监督”于一体的系统工程。同时，在重大行政决策中囊括必要的公众参与、专家论证和风险评估等民主程序，已经成为理论和实践的共识。此规定精神在2015年12月31日的《湖南省重大行政决策合法性审查暂行办法》中也有体现。目前，我国虽然还没有关于行政决策的实体性法律规范，但是具有散见的程序性规定，例如《行政许可法》第四章对行政许可的“申请受理—审查决定—期限—听证—变更与延续—费用—检察监督”等作了严格的程序规定；《行政处罚法》和《行政强制法》也规定了行政机关进行行政处罚与行政强制的程序。另外，在《湖南行政程序规定》、《山东行政程序规定》等地方政府规章中也有类似规定。由此可见，我国的行政决策立法体系并非以专门法律及专条专款进行规定，而是通过其他法律的程序性规定间接制约行政决策的作出。这对于领导干部依法决策法律知识和法治思维能力的系统集成也提出了较高的要求。
近年来，我国对行政决策程序各阶段的完善也采取了多方面的措施。在信息搜集与分析阶段，进行了政府信息化办公建设和“大数据”技术的推广应用；在决策咨询阶段，不仅在各级政府中建立专家库、发挥政协的参政议政功能，而且实行政府法律顾问制度，提高了政府的法治决策咨询能力；在决策作出阶段，不断加强对领导干部的管理水平的培训、教育，和引入专业化、年轻化的干部队伍，充实了决策主体的基本素质；而事后的反馈和监督阶段，则表现得更加明显，十八大以来，各级审计和纪检部门在监督的频率、力度、范围等方面都进行了加强，以完善事后监督。而一些无视法定程序者也付出了严重的代价。所以，对于领导干部个人而言，严格依照法定程序作出决策，不仅仅是法治“分权”与“规范”的理性需要，更是对领导干部自身的有效保护。
三、依循比例原则，权衡各种决策利弊
如果行政决策没有使民众、社会和国家受益，反而使他们受到损害，则往往会被认定为决策失误。在决策实践中需要防范和警惕的是：追求了当下利益，忽视了长远规划；获得了物质利益，丢掉了精神信仰；满足了个体欲望，损害了集体利益。对此，应当依循比例原则，在决策时充分考量各方利益、权衡各种利弊得失。作为行政法的“帝王原则”，比例原则是指行政机关实施行政行为应该兼顾保护相对人的利益和行政目标的实现，若目标的实现可能给相对人造成不利的影响时，应该将这种不利影响尽可能地控制在一定的限度之内，以保持二者的比例平衡。比例原则具体又包括“必要性原则”、“适当性原则”和“最小损害原则”三个子原则。在决策中应当围绕比例原则的这三个方面分析论证决策的合理性。例如，某行政机关修建公路需要拆除一个居民小区，遭到当地居民强烈反对，此时行政机关就可以考虑以下几个方面：其一、拆迁是否为修路之必要行为，即修路是否必要，不修是否可以，修的话小区是否真正阻碍了道路的修建；其二、拆迁之前，应该进行利益衡量，确认拆迁对于修路是适当的，且取得的利益可能大于损害的利益；其三，在方案多种选择之中，拆迁是否对民众权益的损害最小，或安置后的生活是否对于当地居民更为有利等。
然而，实践中的民众利益与行政目标往往都是多元的，故比例原则常常是多种利益复杂交织下的应用分析。这一理论在全国各地的“高铁争夺战”中表现最为典型。比如，从2014年9月開始，邓州与新野两地对郑万高铁在豫西南的设站方案展开竞争，两个地方都从自身的经济、社会发展出发，要求在本地区修建高铁，甚至组织了“保路同乡会”、“保路联盟”等民间组织进行民意表达，此时行政决策者不应该被所谓“民意”和“舆论”绑架，而要灵活应用比例原则，从高铁修建的科学规划、经济成本、沿线的社会与地质状况等主客观方面和战略高度进行综合权衡。
四、吸纳行政惯例
行政惯例，是行政机关在长期的行政过程中的经验“积淀”，也是当法律无明文规定时，行政机关对某一类事务反复适用的处理方式、手段和步骤。行政决策吸纳行政惯例，有利于行政机关应对管理中出现的“老问题”、“潜规则”和“新情况”，也有助于领导干部作出行政行为的权威性与合理性。例如，单位要提拔某一位同志，通常会对其工作经历、思想认识等方面进行考察，而突然提拔了一位刚刚毕业的大学生，就会让人觉得似乎“有违行政惯例”。当然，既往实践中也可能存在一些侵犯人权、违反成文法律法规和社会公序良俗的“恶例”，我们也并非要求决策者一定沿用所有的行政习惯或惯例，而是对于行政惯例中的经验予以适用，对其中表现出的弊端进行规避，而如果决策者忽略上述因素，直接进行决策就很容易造成行政决策的失误。
在我国，许多行政惯例也为法院裁判所确认，特别是最高人民法院发布的行政指导案例对于行政决策具有很大的参考价值。相反，如果决策者没有能够及时将法院发布的这些指导案例进行归纳总结并作为行政惯例处理，就可能增加行政成本，浪费行政资源。例如，随着经济的迅速发展，在珠江三角洲和许多经济较发达的地区，出现了许多侵害农村外嫁女的土地承包经营权、经济收益和土地征用补偿金等权益的案件，仅仅广州市2010年—2012年就处理了涉及外嫁女的行政案件1113件。但是，许多基层政府并没有及时借鉴法院处理该类案件采用的法律依据、证据规则和判定标准，从而形成行政惯例，而采取孤立的个案处理方式，造成了此类案件的不断增多。作为领导干部，及时吸纳行政惯例，已经成为防范决策失误的重要经验。
总之，各级领导干部要善于运用法治思维和法治方式，严守权力边界，遵循法定程序，多角度充分考虑各类因素，确保决策的合法性、合理性和科学性。
作者单位：重庆市九龙坡区民政局
