我国现行《宪法》规定：社会主义的公共财产神圣不可侵犯。明确公共财产的范围，追溯财产权不可侵犯条款的变迁，区分财产权与公共财产权的内涵，是理解这一条款的几个角度。通过对公私财产法律保护条款与制度的对比，明确公共财产的权利主体，促进公共财产保护制度的法律化与程序化，实现财产权的真正不可侵犯。
我国《宪法》的“公共财产神圣不可侵犯”条款规定于宪法的总纲之中，这是一个概括性的、总纲式的规定，从一般意义上体现宪法对公共财产保护的态度。宪法对公有制经济和公共财产的保护做出了原则性的规定，体现了鲜明的社会主义特色。但是，随着社会主义市场经济的发展，如果能够在宪法上给予公私财产平等的保护，健全公私财产保障的制度，明确权利主体，淡化公私观念，在整体上更加有利于我国公私财产的保护。
一、公共财产的概念和范围
我国现行《宪法》第12条使用了“公共财产”这一表述，但实践中“公共财产”“公有财产”“国有财产”经常被不加区分地混用，导致人们对公共财产的概念难以形成清晰的认知。同私有财产权注重私人权益的保护相比，公共财产强调的是财产用途上的“公共”属性，以实现“公共利益”为目的。公有财产更强调所有权上的“公有”;国有财产则强调公共财产中由全民所有的那部分财产。基于我国宪法条文的规定，以及实践中“公共财产”“公有财产”“国有财产”的侧重点不同，这里统一使用“公共财产”这一概念。
我国《宪法》《民法通则》《物权法》《刑法》等法律都对公共财产的范围和保护有所规定。其中《刑法》第91条规定我国公共财产大体上可以分为三类：国有财产、劳动群众集体所有的财产、其他类公共财产。从刑法条文的规定可以看出，我国公共财产的界定标准是以归属标准为主，用途标准为辅。归属标准是以财产的所有权主体的特殊身份作为判断依据，公共财产中的“公”有两个含义：一是指与私人相对的公共团体，二是指公共利益。由于公共财产的范围广泛，有的时候会出现归属不明的情况，这就需要考虑财产的用途。公共财产使用的目的是追求公共利益，私人财产则是为了追求个人利益的最大化。因此，当出现财产归属难以判断的情况时，考虑财产的用途，以财产的用途来确定财产的属性，可以有效确认某项财产是否属于公共财产。
二、“不可侵犯条款”解析
我国《宪法》明确规定社会主义的公共财产神圣不可侵犯，赋予公共财产至高无上的地位。法律上有关财产权神圣不可侵犯的规定由来已久，从私有财产权“神圣不可侵犯”到“不可侵犯”，这体现了私有财产权效力上的弱化。同时，我国《宪法》规定公共财产神圣不可侵犯，但是这种至高无上的地位依然没有能够阻止我国公共财产一直以来的流失情况。难道公共财产神圣不可侵犯只是一种简单的政治宣示而没有实质意义?笔者认为重要的是理解“不可侵犯条款”的变迁和效力。
(一)私有财产权神圣不可侵犯
1789年法国《人权宣言》第17条规定：“财产是神圣不可侵犯的权利;除非当合法认定的公共需要所显然必需时，且在公平而预先赔偿的条件下，任何人的财产不得受到剥夺。”这条规定分为两个部分，前半部分宣称财产权神圣不可侵犯，后半部分对财产的征收征用做出严格的限制。征收征用条款的意义在于保障财产免受不当的侵犯，使财产的神圣性落到实处。但是近代意义上的财产权仅指的是财产所有权，所有权一直是财产权概念的核心。启蒙思想家们把财产权宣称为是一种“神圣而不可侵犯的权利”，其道德上和哲学上的理论依据主要来源于近代自然法思想。自然法思想代表人物洛克认为生命、自由和财产权利是人与生俱来的，进而赋予财产权“神圣性”，这种强调私有财产权不可侵犯的绝对性表述，是新兴资产阶级利益的鲜明诉求。
(二)从“神圣不可侵犯”到“不可侵犯”
私有财产权从“神圣不可侵犯”到“不可侵犯”是一个权利相对弱化的过程，也是权利行使更加合理化的过程。任何权利的行使都有着天然的内在界限，财产权当然也不例外。现代社会随着国家对经济活动干预增多，财产权宪法规范中的不可侵犯条款逐渐除却了“神圣的”这种表述，这意味着对财产权绝对性的否定，承认财产权的社会性和受制约性。近代西方国家信奉自由主义，但是放任自由的发展不可避免地导致环境破坏、经济危机等问题的产生。这时候政府便加强了对经济活动的干预。新时代的经济环境下，显然不能继续奉行财产权的神圣性与绝对性，对财产权实施必要合理的限制有利于社会整体利益的保护，许多国家的宪法体现了这一变化。如1919年德国魏玛宪法仅仅规定“所有权受宪法保障”。
(三)公共财产的神圣不可侵犯
新中国历部宪法都明确规定社会主义的公共财产神圣不可侵犯，这并不是简单套用“私有财产的神圣不可侵犯”条款，主要是受我国的社会主义公有制的主体地位以及苏联宪法的影响。苏联颁布实施的宪法第一次在法律上明文规定国有财产神圣不可侵犯。新中国建立初期，众多制度以及法律法规都是仿照苏联的。同时我国宪法做出如此规定，也是因为我国经济制度的基础是生产材料的社会主义公有制。
三、“财产权”与“公共财产权”
(一)通常意义上的“财产权”
通常提起财产权，人们一般想到的都是私有财产权，公共财产权问题较少涉及。我国《宪法》第13条规定了私有财产权的保护条款，而且第13款同时出现了“私有财产”和“私有财产权”的两个用词表述。据此有人认为“财产”是“财产权”的客体。这种理解是不准确的，因为财产是一个生活化的用语，在法律意义上，财产就是财产权。从权利意义上而言，《宪法》第13条中的“私有财产”和“私有财产权”是可以互换的。
同民法上的财产权相比，宪法上的财产权外延更广，不仅包括民法上所拟制的各种权利，而且还包括具有财产权性质的公物使用权，如国有土地使用权等。再者，宪法上的财产权作为一种基本权利，体现的是公民针对国家而享有的一种权利，反映了在宪法意义上公民与国家权力之间的关系。而民法上的财产权则主要是私人对抗私人的一种权利，是平等主体之间的财产关系。由此可知，宪法上的财产权与民法上的财产权的区别，既不在于财产权的客体，也不在于财产权的主体，而在于同一客体上的不同主体之间的关系。
(二)“公共财产权”概念的提出
我国《宪法》第12条第1款使用了“公共财产”这一表述，公共财产是一种财产形态，这是从经济学意义上来讲的。既然一般意义上的财产权指的是私有财产权，那么单独提出“公共财产权”的概念是必要的。关于公有财产权的概念，有的资料将其定义为：公共财产权是指权利主体对公共财产享有的权利，其主体和内容均依对公共财产含义理解的不同而有不同。从所有制的角度来理解公共财产，公共财产权是指国家或集体对国家财产和劳动群众集体财产的所有权，包括占有、使用、收益和处分的完全的权能。
任何权利的内容都是由主体和客体两个部分组成，公共财产权也是如此。公共财产权可以分为全民所有权与劳动群众集体所有权，但是全民并不是一个确定的概念，也无法形成一个特定的主体，这时候只有国家才能成为公共财产权的主体，但国家本身是一个拟制的主体，无法实际行使权能，我国《物权法》规定国有财产由国务院代表国家行使所有权，这说明我国法律规定国务院作为国家的代表行使对国有财产的管理权。劳动群众集体作为公共财产的另一主体，分为农村集体组织和城市集体组织，这些集体组织代表劳动群众行使对集体所有财产的管理权。公共财产权的客体具有广泛性，与一般财产权的客体是基本一致的。
四、公共财产的法律保护
我国《宪法》第12条第1款规定：社会主义的公共财产神圣不可侵犯。第13条第1款规定：公民的合法的私有财产不受侵犯。从这两条规定对比来看，国家对公私财产予以不同的保护态度，然而实际生活中其实并不如此。公民的私有财产有明确的权利主体，任何个人都十分注重自己财产的保护，我国《物权法》的颁布使私有财产的保护日趋法律化与制度化。相比之下，虽然《宪法》宣称公共财产神圣不可侵犯，但是实际生活中公共财产受侵犯、受损害、流失情况十分严重。公共财产归国家和集体所有，并有各种管理者代表行使公共财产管理权，由于公共财产权利主体不明确，管理者滥用职权或者玩忽职守导致公共财产数量不清，权责不明。因此，公共财产的法律保护不仅要靠宪法赋予不可侵犯的地位，更需要各项保护制度的法律化。
我国公共财产范围广阔且不明确，管理难度较大。加强公共财产的法律保护，首先，要明确公共财产的范围，规定合理的界定公私财产的标准。其次，要明确权利主体，公共财产权概念的提出就是要明确公共财产的权利主体，合理确定权利主体的权力与职责，加强事先防范与事后惩罚措施;再次，通过区分公共财产所有权与管理权实现对公共财产的管理，将公共财产适当的交给个人或者组织来管理，以个人理性来实现财产权的价值和对财产权的救济。最后，公共财产与私有财产终归都是我国的社会主义财产，公私财产保护人为导致的差别已经不能适应我国市场经济发展以及人们对于财产权保护的需求，因此实现对公私财产的同等保护，促进各项财产保护制度的法律化与程序化，方能真正实现财产权不可侵犯。
作者：李峰 来源：学理论·下 2016年8期
