目前，对我国经济金融体制改革要否有合作金融、合作经济的争论存在着原则性的分歧，主张放弃合作制的观点盛行,有的学者著文说：“中国近50年来就不存在合作制生存的条件,在当前制度背景下，现有农村信用社体制确实不具备向真正合作制过渡的可能性。现在来看，“97规定”“98方案”不切实际”。看来，在我国要不要合作制经济的这场论战已进人到了白热化的阶段。作者所以称它进人了白热化阶段，因为它关系到我国当前是否还处于社会主义初级阶段，在社会主义初级阶段是否还需要发展合作金融和合作经济这样一个根本性问题。
中国并不缺乏合作制生存的条件
有的学者说，中国不存在合作制生存的条件。对此，我认为，研究这个问题丝毫不能离开我国国情大背景。正确认识我国现在尚处于社会主义初级阶段，不仅是我们制定和执行正确路线和政策的根本依据，也是决策当代中国经济体制的根本立足点。我们讲一切从实际出发，最大的实际就是中国现在处于并将长时期处于社会主义初级阶段（即是不发达的阶段）。全国解放以来，我国城乡居民的收人和生活水平有了很大的改善，但同发达国家居民生活水平相比，我国尚处于不发达阶段。1999年，国家统计局对全国近2万农户的专项调查，有52.35%的农户人均年收人不到2000元，尚处在温饱阶段；从人均年生活费支出看，我国农村居民有79.08%的家庭不足2000元。2000年，城镇居民中最低收人户的消费支出仅为2523元。如按照国际标准每天生活费不足1美元(按365美元，以1美元换8.3元人民币比价折算为3029.5元人民币）就属于贫困人口计算，那么，我国80%的农村居民和相当大比重的城镇居民还处于贫困状态，而且还出现了贫富两极分化问题。
由于信用社恢复合作金融组织的改革不尽人意，城乡缺乏真正互通有无的合作金融，城乡低收人阶层、贫困阶层、失业人员、农民、小手工业者、个体工商户和小型企业对资金的需求,得不到社区信用社的扶持，促使城乡高利借贷泛滥，进一步促进贫富两极分化。温铁军对15个省24个地区的调查，民间借贷发生率高达95%，高利借贷发生率达85%(中经网，50人论坛）。据对50户个、私企业融资情况的调查：85%的户都参加过高利借贷，向高利借贷的比重占84%,向银行融资的比重仅占16%(注4)。各地民间高利借贷活动泛滥是有多种原因，其中城乡社区缺乏取代高利借贷的真正合作金融组织则是一个重要原因。
由此可见，我国城乡居民均存在很大比重的弱者群体和城乡高利借贷活动泛滥的实际情况，这是发展合作金融和合作经济的极其重要的客观条件,也是合作金融存在的决定性的因素。还必须提及的是在1950年到1986年前，财政税务部门是对信用社免征营业税的，在1987年前是免征所得税的。由于免税政策的支持，信用社对农民的贷款利率比银行低，表明在1987年前信用社发展是存在过有利于生存的客观条件。但在“左”的思想影响下，对合作经济未作为一种独立的经济形态，当时领导信用社的主管部门的指导思想上，对社会主义初级阶段必须有以服务为目的合作金融在认识上不清晰,未能为合作金融免税待遇而据理力争。而经济高度发达的美国信用合作社，为什么至今仍能获得免税待遇，这要归功于美国信用社协会的据理力争。对此，作者在后面要做具体介绍。那种说“中国近50年来就不存在合作制生存的条件”的说法是不符合实际情况的。事实是，我国社会主义初级阶段客观上对发展合作金融有巨大的实际需求,但问题出在人们思想认识上和实践中未能按照客观需求办事。1950-1957年生产、供销、信用三大合作得到了快速发展，这一阶段基本是按照客观需求办事的。但从1958年以后到十一届三中全会前，在建设社会主义中出现的失误,农村信用社下放到公社，后变成为银行的基层机构，其根本的原因就在于提出的一些任务和政策超越了社会主义初级阶段的这个基本国情，同时，经济工作很粗，把合作经济等同于集体经济，公益法人与非公益法人不分，对社会上弱者群体的组织不制定必要的优惠照顾政策。因此，我们在论证研究我国是否需要合作制时,绝不能脱离我国当前处于社会主义初级阶段的这个基本国情。有的学者以我国过去信用社曾经有相当长时期经历了一段不符合合作制原则的曲折历史,来否定合作制原则在我国是行不通的，而主张重点应转向组建和发展股份制商业银行(谢平，2001)(注5)。作者认为，这个观点不妥之处就是脱离了我国尚处于社会主义初级阶段这个基本国情，无视在市40场经济竞争中还有众多的弱者群体——低收人阶层、失业居民、个体工商业者、农民、残疾人等，是把他们推向高利借贷的怀抱中去，还是通过广泛发展生产、供销、信用合作，培养他们相互合作、自救求生存的精神，走共同富裕之路,这是一个重大的政策选择。
正确的政策选择是:在城市社区应广泛发展不以盈利为目的、以提供资金互助优质金融服务为宗旨的信用合作社，帮助社区失业者、下岗职工、个体工商业者、残疾人等寻找生产就业门路解决资金困难互通有无，以取代高利借贷。社区的信用社应成为社区消费合作社、合作医疗服务所、社区劳动服务所、住宅合作所等机构互通资金有无的资金枢纽和发展社区经济的推动力。在农村必须要坚定地贯彻国务院《关于农村金融体制改革的决定》的要求，按照合作制原则规范农村信用社的改革。因为这个决定是符合我国尚处于社会主义初级阶段这个基本国情的，是丝毫不能有任何动摇的。当然，在城乡一体化程度较高的地区，巳经商业化经营的农村信用社,按照国务院上述决定，经整顿后可改制组建股份制农村商业银行。而主张把全国所有信用社均办成商业银行则是背离我国基本国情的大背景的，因而是错误的,是不可取的。离开我国基本国情的大背景来讨论我国信用社的改革，以人们种种背离办信用社的错误作法为由，来否定客观上对发展合作金融存在着巨大的需求，这种论证问题的方法是廖误的。
中国缺乏的是依法管理经济的经验
中国近50年来，始终缺乏的是依法管理扶持合作金融和合作经济发展的经验。从总结50年代来农村信用社发展的历史教训来看，在1958年以后，农村信用社发展几经折腾，直到演变成为“官办”的银行基层机构，主要是由于人们的指导思想脱离了中国尚处于社会主义初级阶段这个基本国情，不是依法指导、扶持信用社的发展，缺乏一个《合作金融法》,未能对信用社进行依法的扶持和保护，使那些地方官员、上级主管银行对信用社可任意指令贷款,导致了大量呆帐，又可不承担贷款损失的经济责任，这是最深刻的历史教训。因此，当务之急是国家立法部门要尽快运用立法手段，制定《合作金融法》。该法的重点是:一是要以立法形式明确信用社是不以追求盈利为目的的金融服务组织，在城市是为社区居民、在农村是为农业、农村、农民提供低利优质金融服务为目的“公益法人”,非纳税团体,使信用社成为城乡弱者群体发展生产、脱贫致富的保障机制的重要组成部分。二是以立法形式明确信用社是归人社农民集体所有,通过资产评估,对信用社历年积累进行股权量化,全面重置股权结构，强化信用社资本金同社员私人财产所有权之间的关系，强化社员代表大会对信用社的监督管理。信用社职工是为人股社员进行金融服务的“打工仔”，信用社的盈利必须返还给人股社员。只有如此,才能依法迫使改变目前信用社为“内部人”控制为归人社社员所有的信用社，实现还权还利于民的改革，才能真正体现人社社员所有,保护人社社员的所有者的权益。三是要以立法形式明确信用社的管理必须坚持贯彻自愿参加的原则、一人一票的原则、民主参与管理的原则、为社员服务的原则、非盈利性原则、教育培训会员等原则。要依法规定信用社的社员代表大会或社员大会是信用社的最高权力机构，选举产生理事会,重大的经营决策、机构变动均得经过社员代表大会讨论同意;信用社实行理事会领导下的主任负责制，信用社主任由社员代表大会选举产生（信用社主任得取得任职资格证书），经县联社审核，报央行县支行审查其具备任职资格后，由理事会聘任，任期3-4年。以立法形式，明确规定信用社的集体财产、资金头寸、盈利积累，任何人无权平调和侵占。信用社不能搞股份公司制，因为股份制是“按资分权”“按资分利”，就侵犯了入股社员所有者的平等、互利权益和民主管理、监督的地位。县央行和县联社是依法协助社员代表大会对信用社进行民主管理和依法监督，这两者关系不容颠倒。
必须先立法后规范
规范信用社改革与发展，必须先立法。1984年，信用社恢复组织上的群众性、管理上的民主性、经营上的灵活性，变“官办”为“民办”的三性改革，和1996年开始的按照合作制原则重新规范农村信用社的改革均不尽人意，难以取得显著的成效，究其一个重要原因是由于未及时出台《合作金融法》。
市场经济高度发达的美国，一直至今还维持对信用社为公益法人,非纳税团体。早在1937年，美国国会就规定免除对信用社的税收，以使信用社能够向人们提供金融服务，并鼓励建立一个信用社体系，使之与盈利性的银行体系并行发展。国会是根据信用社的合作性、民主构架、所有权和控制权均属会员等特征做出这一决定的。但随着信用社运动的拓展和信用社实力的壮大,信用社享有的免税待遇也一直受到其他金融机构的冲击。自50年代以来，美国银行家协会竭力就信用社免税待遇问题提出上诉，声称免税使信用社占有优势，对银行是不公平的。美国信用社协会和信用社运动联手，对上述非难作出了强有力的反击。仅50年代，国会曾先后两次以信用社是为“公众服务的非盈利性组织”的理由同意维持信用社的免税地位。进入80年代，信用社纳税问题再度引起关注，信用社组织马上作出反应，发起“捍卫免税权”运动。信用社支持者们告诉政府和公众，信用社确实是独一无二的为社员利益的金融服务机构，不是以盈利为驱动的。这场运动的口号是“放过我们的贷款——反对信用社纳税'具体申辨理由如下：一是信用社是按民主原则组建的，实行由会员控制管理,它们对社会提供合法的金融服务，并且没有偏离其非盈利性的宗旨；二是如果取消信用社的免税资格，则由此引起的社会和经济上的代价将超过有限的税收收入，并将迫使部分信用社停业，使特别需要这种金融服务的人无法再享受这种服务，还会使这种金融服务对所有信用社会员来说变得更加昂贵；三是对信用社征税将会使他们不再把会员服务的宗旨摆在首要位置，这将大大地改变信用社运营方式，信用社将不再是消费者的特别选择。在1985年12月，众议院再次决定保留信用社的免税权。在1986年修订的《联邦信用社法案》第122条款对信用社税收明确规定“联邦注册信用社的财产、资本、准备金、利润、其他资金以及经营收人，现在和将来均免除一切由国家、各州、领地和地方税收机关征收的税赋”。
美国于1934年通过了《联邦信用社法》，至今已67年还对城乡信用社保持免税待遇；1999年美国人均金融资产为13万美元（同期，中国人均金融资产只有800美元左右），美国的信用社在城乡得到了广泛的发展。美国现有信用社共11145个，信用社不仅在农村设立，在城市各社区、企业、军队、学校都有设立，其会员一般局限于本区域内中低收人阶层。在市场经济高度发达的美国，在城乡均设有获得免税待遇的广泛信用社组织。而人均金融资产只有800美元的经济不发达的我国，有什么的理由不给城乡信用社以立法形式赋予免税待遇？有什么理由非要把信用社引向办成商业银行？作者建议:规范我国信用社改革必须先制定公布《合作金融法》，以法促进保护信用社的发展，指导规范原来老的信用社恢复合作金融组织的改革。凡符合《合作金融法》要求办的信用社，由社员代表大会讨论决定均可申请办成合作金融，成为公益法人，免征一切税赋。凡不符合《合作金融法》办的信用社则只能申请办成商业银行，何去何从，由信用社社员代表大会讨论决定，报县联社审核，由县人民银行统一核准。
农村信用社县联社一级法人的改革方案弊多利少
而今，江苏进行了以县、市为单位实行统一法人体制试点，称“可解决农村信用社规模小、抗风险能力弱、社会信誉较低的问题”。但江苏模式的弊病是只不过是仿效国有商业银行实施垂直管理的翻版而已，把原来全省1746个农村信用社独立核算单位的法人，归并为82个县、市联社法人，垂直对1746个信用社进行行政管理。这一改革思路:一是其实质是要把农村信用社引向商业银行发展道路上去，追求规模大、信誉髙，不想把信用社办成为社区弱者群体进行服务的合作金融组织。因为不以盈利为目的合作金融机构必须深人到乡村农民群众之中，基层信用社的理事、监事也必须是乡村中热爱合作事业的优秀分子。有的学者说，我国农民缺乏合作的传统，难以找到合格的人选。其实，信用社的干部职工理应承担起教育培养农民的合作精神，特别是在江泽民总书记提出三个代表的要求以后，信用社的干部职工更应在这方面努力开展工作，力争成为信用合作的模范工作者，中国信用合作事业的蓬勃发展，寄厚望于广大辛勤工作的信用合作工作者。如果只在县联社成立理事会、监事会，导致信用社的理、监事的人数大为减少，而且理、监事均远离农民群众，如何能听到广大社员的呼声？过去有些办得好的信用社，每年将贷给社员的贷款数目张榜公布，接受理、监事和广大社员的民主监督。把原来众多的信用社的独立法人改为县为单位的一个法人以后，基层信用社开展的存贷款业务如何接受社员群众和理、监事的监督？二是把信用社众多独立法人改为县、市一个法人后，未必能够增强抗击风险的能力，海南发展银行兼并18家城市信用社后发生倒闭，是前车之鉴，这是其一。其二是信用社改为县、市一个法人后，如果不能有效地抵制行政干预，信用社的经营风险必将大为增加。在各个基层信用社均为独立法人时，县联社可借口基层信用社均是独立经营的公益法人，县联社可以以无权调用基层信用社的资金为由，顶住县、市政府的不适当的行政干预。而变为县联社一个法人后,就更不易顶住政府不适当的行政干预贷款了。三是从西方市场经济的国家看，信用合作组织的联合多是采取由下而上的股金联合，是一种完全平等相互提供资金有无、结算等服务的关系。在市场经济体制下，如采取江苏那样把经营状况存在很大差异的众多基层信用社，采取行政归大堆的办法，显然是一种行政命令的办法，而非市场经济平等互利、自愿合作联合的经济办法。而且这种行政办法，将严重挫伤一些原来办得较好基层信用社的积极性。弄不好，出现“大锅饭”，将会导致信用社经营效益下滑。
目前，除了“江苏模式”外，还有“合并模式”即并人农业银行或农业发展银行：“联合重组模式”即重组为农业银行控股集团，对农村信用社实行控股管理单一重组模式”即把农村信用社重组为地、县为单位的股份制的合作商业银行。这些改革模式均是传统的行政办法搞改革的思路，忽视我国尚处于社会主义初级阶段的基本国情，它任意侵犯农村信用社独立经营、民主管理的法人权益，无视和不尊重信用社自主经营自负盈亏的自主权。在市场经济体制下，农村信用社的改革必须要坚持贯彻合作制的一些基本原则。同美国比较来看，美国的信用社管理体制已保持了长达近70年的基本稳定，我国则不到三、五年又爆出种种新的改革模式，似乎变得太快了，是不利于信用社的稳定发展的。
信用社的历史包袱应采取多渠道化解
推进城乡信用社恢复合作金融组织的改革，必须要帮助信用社解决历史遗留的不良资产包揪和亏损包袱。这是由于这些历史包袱不完全由于信用社经营不善造成的，全由信用社在经营中逐步消化是有困难的，宜采取多渠道帮助信用社摆脱经营困境:一是通过公布《合作金融法》，明确信用社是公益法人，非纳税团体，免征一切税赋，可改善信用社的财务状况。二是对承担政策性贷款造成的政策性亏损和承办保值储蓄造成的亏损，应由财政部门拨给专款予以弥补。三是对地方政府瞎指挥、首长工程等项目造成的贷款呆帐，理应由地方政府拨款弥补，否则，难以使地方政府从中吸取教训。四是央行向信用社返还农村邮政储蓄、增加对信用社低利再贷款额度。五是对信用社自身经营中的道德风险，必须要通过整风和加强稽核，把发放贷款中以权谋私的案件揭发出来，绝不能让其在处理历史包袱中混水摸鱼。六是凡不良贷款比重大、经营多年亏损的信用社，奖金停发,工资下浮；对在发放贷款中造成重大损失的职工，应采取留职下岗清收的措施。七是允许、鼓励经营管理好的信用社兼并亏损的信用社，通过市场竞争的办法优化信用社的结构。与此同时，应及早起动信用社存款保险制度的建立，为信用社的市场退出创造条件。
组建信用社行业协会为上策
目前,对信用社县以上的管理体制改革有以下三种方案:第一个方案是在全国和各省市区建立管理服务型的联社，认为有利于统一业务制度、相互调剂资金、统一结算和网络建设。第二个方案是在各省市和全国设立自下而上人股的农村合作银行。第三个方案是在全国和省市区设立信用社协会,象美国信用社行业协会那样，宗旨是维护信用社的合法权益，协调信用社与人代会、监管当局及政府部门的关系，促进有利于信用社发展的法案和政策的通过，并为信用社提供培训、咨询、宣传等方面的服务。作者认为,在社会主义初级阶段,城乡信用社的改革重点是如何把基层信用社办成真正一心一意为弱者群体进行金融服务的合作金融组织，全面取代高利借贷活动，全力扶持社会弱者群体脱贫致富^而上述第一、第二个方案其实质是想急于把信用社引向办成商业银行方向前进，因而是不可取的，这是其一。其二是紧密型的管理体制几乎必然造成行业管理权对所有权的侵犯，信用社的重要权限一旦事实上集中到行业管理机构，信用社就注定成为大面积亏损行业；行业管理实际上就是形成利益集团，行业管理部门对基层信用社的行政管理权构成对基层信用社的约束，从而使信用社的主要精力用于应付上级而不是为社员服务（谢平，200144年）。因此,作者建议要尽快建立全国信用社行业协会，当前的首要任务是:为争取早日出台《合作金融法》而开展全面公关活动,为信用社争得公益法人,免税的法律待遇。
中国共产党人领导中国人民的80年革命斗争史中，也包含有领导劳苦农民成立信用合作社同高利贷剥削作斗争的历史。在井冈山革命根据地、在抗日根据地和解放区均建立发展了信用合作社。在1956年，金融理论界发生过第一次信用社官办还是民办之争(因苏联农业集体化后取消了信用社），当时，人民银行领导决定采取试点的办法来解决这场争论，通过在湖北、黑龙江进行建立乡银行的试点证明弊多利少，为这场争论作了结论，没有照搬苏联农业集体化取消信用社的模式。这是一次理论与实践相结合的实事求是地做出正确决策的成功范例，仍值得现在学习和借鉴的。作者期望进人21世纪初的把信用社办成合作金融还是办成商业银行的这场争论,能有利于推动《合法金融法》的加快出台，使合作金融这个非营利性的金融服务组织，在我国经济结构中占有应有的独立的法律保护地位，把市场经济竞争中的弱者群体吸引到自己的周围，通过资金互助，寻找新的生产、就业门路，帮助脱贫致富,为取代高利借贷盘剥，制止两极分化，缩小贫富差距，走向共同富裕作出积极的贡献。
