[摘要]为应对国际金融危机。西方国家采取了国有化措施。与以往应对危机采取的国有化措施相比，此次的国有化措施既有共同点，也有不同之处。从西方国家当前的国有化措施中，我们可以得到以下启示：(1)国有化是西方市场经济国家根据需要实行的一种特殊的可行制度形式；(2)坚持和完善公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度；(3)不断深化国有企业改革，发挥好国有经济和国有企业应对金融危机的作用。
[关键词]西方国家的国有化；特点；启示
2008年9月美国次贷危机迅速恶化并演变成国际金融危机后，为控制危机蔓延，稳定资本市场，恢复金融机构作用，避免对实体经济造成更大冲击，西方国家政府接连果断采取行动，救助濒临倒闭的大型金融企业和工业企业。其中，美国、英国、德国等西方国家采取的国有化措施引起了广泛关注。作为西方国家在金融危机恶化的非常时期采取的非常手段，这次国有化不会改变西方国家以私有经济为基础和主体的所有制格局，但对于降低金融机构破产风险，减少投资者损失，恢复金融机构信贷和融资等功能。避免对实体经济的更大冲击，具有重要的甚至决定性作用。全面深入分析、准确判断西方国家这次采取的国有化措施，对于我们进一步了解西方国家的政治经济体制，认识国有经济在市场经济中的特殊地位和作用，坚持和完善社会主义基本经济制度。更好地发挥国有经济和国有企业在应对这次金融危机中的作用，具有重要的现实意义。
一、当前一些西方国家实施国有化的主要措施
美国、英国、德国等国家的救助方案中，一项重要措施是动用财政资金对商业银行等金融机构进行注资并对其债务提供担保，以此换取被救助金融机构的优先股或普通股，甚至控股权，并对被救助金融机构高管薪酬和信贷投放等进行干预。这三个国家2008年以来国有化措施的基本情况如表1所示。
美国政府2008年9月起相继宣布以相关机构优先股、认股权证或普通股为交换，向房利美和房地美、美国国际集团、花旗集团等大型金融企业注资，以避免其因资金周转问题而倒闭。奥巴马就任伊始即提出资本援助方案。按照该方案，美国风险加权资产在1000亿美元以上的19家主要银行应接受压力测试。如果金融机构潜在的损失程度较高，无法通过压力测试，且无自行筹款能力，政府就会进行注资，并有权对注资金融机构的经营和利润分配、高管薪酬进行干预。2009年6月通用汽车公司向美国纽约联邦破产法院申请破产保护，进行破产重整。重整后新通用汽车公司的股份将由债转股形成，其中60％的股份由美国联邦政府持有。上述被救助金融机构和企业的产权结构发生了从私有向部分国有的历史性转变。
英国政府2008年10月8日宣布用500亿英镑购买主要金融机构的优先股。其中250亿英镑用于购买阿比国民银行(Abbey National)、巴克莱银行(Barclays Bank)、苏格兰哈里法克斯银行(HBOS)、汇丰银行(HSBC)、诺森罗克银行(Northern Rock)、莱斯TSB银行(Lloyds TSB)、苏格兰皇家银行集团有限公司(Royal Bank of Scotland Group PLC)、渣打银行(Standard Chartered Bank)和国家建房互助会(Nationwide Building Society)等大型金融机构的优先股，另外250亿英镑用于购买其他金融机构包括在英国设立分行的外国银行的优先股。英国财政大臣阿利斯泰尔·达林2009年1月19日公布第二轮金融救助方案。根据该方案，在英国注册的有权接受贷款且资产在250亿英镑以上的金融机构可参加该救助计划，有关银行可通过支付现金或向政府派送优先股换取政府对其相关资产的担保。经过上述救助，英国政府成为诺森罗克银行、布拉德福德-宾利银行(Bradford & Bingley)、苏格兰皇家银行和莱斯TSB银行的最大股东。这次救助被认为是英国政府将金融机构半国有化。
德国内阁2009年2月18日投票通过《救援兼并法》，该法允许政府对陷入困境的银行实行国有化。并强调银行国有化是“最后手段”，国有化银行只能在“没有任何其他合理的法律和经济办法来维持金融市场稳定的情况下”才能实施。法案规定，对银行实行强制性国有化的动议必须在2009年6月30日之前提出，并在10月31日前执行。德国上议院2009年4月3日通过该法案，总统克勒4月7日签署该法案。该法案的主要作用在于防止大型银行破产。这是德国自1931年以来首次通过允许政府对银行进行强制性国有化的法案。由于历史原因，国有化银行在德国引起巨大争议。德国财政部长施泰因布吕克认为，该法案专为德国住房抵押贷款银行设计，对公众利益的影响有限。并未预见到其他德国银行也需要照此方法来救助。
二、西方国家国有化措施的历史脉络和原因
私有制一直是西方资本主义国家所有制的基础和主体，但经济体系中一直存在国有经济。在其发展初期，国有经济主要集中在一些私人资本无力经营的部门。主要是矿山、铁路、公路、河道、港口、邮政，但国有经济规模相当小。两次世界大战及20世纪的几次金融危机、经济危机迫使西方国家多次采取国有化措施。
第一次世界大战期间，出于战争需要，美、英、德等国都曾对军事工业、铁路、航运和电力等行业的私人企业采取了国有化措施。战争一结束，这些被国有化的企业又大多通过出售转变为私有制企业。1929—1933年世界性经济危机时期。德国、意大利等国政府通过高价大量购买濒于破产的私人企业股票的办法，使一些银行和重要的工业交通企业国有化，危机结束后即采取非国有化措施，把政府持有的股权出售给私人投资者。第二次世界大战期间，德、意、日等国的国有军需企业大量增加。许多企业受到战争和经济危机的双重打击。私人资本没有力量对它们继续投资，使其迅速恢复起来。为迅速完成战后经济重建，一些西方国家采取了国有化措施。除美国、日本、原联邦德国以外，英国、法国、意大利、奥地利对本国基础设施、公用事业、金融和重要矿产资源企业实施了国有化。
第二次世界大战后，西方国家多次发生金融危机和经济危机。危机期间许多企业濒临破产，银行、保险等金融企业因为影响广泛，航空、汽车、海运、铁路等行业因为投资巨大、就业人数多，许多西方国家不时采取国有化措施来挽救上述企业。随着西方国家国有经济规模的扩大。国有企业的弊端逐步显现，财政负担越来越大。20世纪70年代末、80年代初，西方国家掀起了大规模私有化浪潮。纷纷推行私有化，缩减国有经济规模，将国有企业卖给私人经营或实行公私混合经营。20世纪80—90年代，一些西方国家纷纷私有化基础设施领域的国有企业。总的来看，西方国家的国有化和非国有化往往交替出现。西方国家国有经济大多在战争和经济危机时期发展较快。一旦战争或危机结束，国有经济就会大大收缩。
西方国家一贯推崇私有制和自由竞争，认为将私有企业国有化与其基本价值观相背离。从历史上看，西方国家每次国有化都有其深刻而特定的原因，国有经济扩张和收缩很大程度上受到政策影响，并不像私人企业那样主要依靠市场竞争发展。国有企业之所以能够成为不少西方国家作为解决这次金融危机的最后手段，是因为国有企业是一种特殊企业。具有特殊的性质。世界上没有十全十美的企业形式，任何一种企业形式都有自身的优点，也必然有某些缺点或弱点，国有企业也不例外。
第一，特殊的产权制度使其具有更大的风险承受能力。
在市场经济体制下，一般企业实行以自由契约为基础的法人制度，即自然人和法人可以按《民法》、《商法》、《公司法》等所规定的一般规则以及工商行政管理的一般制度自由地建立企业，并按自己的意愿自己经营或委托他人经营企业。而国有企业并不是一般民事主体自由契约的产物。国有企业无论采取全民所有还是国家所有的方式，资本金都主要来自政府财政投资。其借款和发行债券一般比私有企业更容易。国有企业产权制度的这个优点，可以使其克服一般企业的产权所有者的局限性，具有更大的承担风险的能力，投资和决策的眼界更宽广。
第二，特殊的产权制度决定了其经营行为可以超越单纯的商业利益目标。
西方国家设立国有企业的主要目的并不是经营获利，而是希望国有企业能够以企业行为实现政府的政策意图，以达到政府以行政手段直接干预经济所不能达到的效果。因此，为了保证国有企业实现这部分公共职能，西方国家能够长期容忍国有企业的低效率和亏损，并支付大量补贴。国有企业的这一独特优点决定了大多数市场经济国家，包括像美国这样的对国家干预经济抱有强烈反感的国家。都离不开国有企业。同这一优点相联系的是，由于国有企业被赋予超越商业利益利润之外的其他目标，虽然可能削弱其市场竞争力，但在应对危机中可能发挥私人企业不能发挥的作用。
第三，特殊的融资渠道成为提振投资者信心和促进经济稳定的有力保障。
西方国家国有企业融资渠道包括财政拨款、国家银行贷款、国家向国际金融市场进行主权性融资发行主权债券、接受外国政府贷款等。在经济危机中，国有企业强大的融资功能，成为提振投资者信心和促进经济稳定的有力保障。
第四，较高的信誉使其能够保持更强的应对危机能力。
这是因为国有企业以国家为背景，通常具有比一般企业更强的稳固性。在所有的国家，国有企业都不像一般民营企业那样容易破产倒闭。有的国家甚至通过法律明确规定，非经国家权力机关议会批准国有企业不得关闭或改变经营方向。如此高的信誉和稳固性。使国有企业能够保持更强的应对危机能力。
第五，国有企业总是同政府有密切的关系。
国有企业的治理结构在形式上无论怎样相似于非国有企业，都不可避免地会受到政府的较大影响。国有企业往往由政府特许经营一定的业务领域，可以获得垄断经营的优势。当国有企业遇到重大的不利影响时，有可能受到政府的特别关照，至少，国有企业在向政府反映困难、要求关照方面，有较便利的条件和谈判地位。
三、西方国家当前实行国有化措施的特点
尽管经历多次国有化和非国有化，但每一次国有化都没有从根本上改变西方国家的所有制结构，没有动摇私有制的基础和主体地位：每一次非国有化也没有完全消灭国有经济，彻底取代国有经济独有的无法替代的作用。国有经济与私有经济并存，国有化与非国有化交替发展，是西方国家所有制结构的一个特点。这次金融危机中西方国家采取的国有化措施与以往应对危机采取的国有化措施既有共同点，也有不同之处。一个显着共同点在于，西方国家几乎都把国有化作为最后的救助手段，只有在其他手段难以奏效时才采取国有化措施。不同点主要体现在这次国有化的背景、目的、对象、方式和手段等方面。
第一，这次国有化是在大规模私有化和俄罗斯、拉美国家再国有化背景下出台和实施的。
20世纪70年代末、80年代初，英国、法国、德国等欧盟国家纷纷推行私有化。但是，对自来水、电力、铁路等重要基础设施部门的私有化经常遭到反对党和民间组织的强烈反对，西方国家在20世纪90年代后放慢了私有化速度。进入21世纪以来，由于未能从私有化中得到所期望的收益，俄罗斯等油气资源国政府开始反思当年的私有化政策，开始重新审视国有经济的作用，并一定程度上实施了再国有化政策。西方国家为应对金融危机采取的国有化措施。就是在上述背景下出台和实施的。这不能不促使人们思考国有化与私有化各自的利弊。理论上，国有化和私有化各有利弊。在金融危机和经济危机期间，国有企业具有比私有企业更优秀的组织资源能力，国有企业的信誉(其抗风险能力)大大高于私有企业，政府还可以利用行政系统克服私人企业无法克服的障碍。西方国家唯有采取国有化这个非常手段，才能解决问题，更快地摆脱危机。在未来金融环境转好、银行价值提升时，再将政府所持股份出售给私人投资者。但是，也有人担心。金融机构被国有化之后重新回到私有化轨道上，可能需要很长时间，也存在很多不确定性。
第二，这次国有化作为应对金融危机的最后措施，没有排挤私人资本参与。
西方国家国有企业主要存在于私人企业不愿进入、无力进入或不能进人的领域，发挥其特殊功能。这次国有化措施的一个重要特点是首先给私人资本参与。只有在私人资本无力参与或不愿意参与的情形下，政府才采取国有化措施。国际货币基金组织(200％)认为，具有生存力、但资本不足的银行应当得到政府注资，最好是鼓励私人资本参与，使资本比率回到足以恢复市场对银行信心的水平，并应当进行谨慎的重组。最初，美国等国家打算采取购买不良资产的方式救助金融机构。很多人认为，如果用7000亿财政资金购买不良资产以解决金融机构的短期流动性问题，相当于将政府资金送给私人股东，如同打水漂一样没有效果。如果用来购买银行股票，根据《新巴塞尔资本适足率协议》最低8％换算，能带来8.75万亿的安全总资产。所以只有实行国有化，在损失更严重之前解决问题，才能吸引私人投资者跟进购买问题银行股份。在市场波动、危机前景不明朗的情况下，私人资本提出的收购方案对问题金融机构的估值普遍偏低。无法保障存款人和现有股东利益，政府更不希望银行资产被“贱卖”。这是导致西方国家下决心采取国有化措施的重要因素。
第三，这次国有化的对象仅限于金融领域濒于破产的大企业，而不是整个金融行业。
西方国家历次国有化都会严格限定实施国有化的领域和范围。这次国有化的对象仅限于金融领域濒于破产的大企业。而不是整个金融行业。没有一个西方国家愿意对金融业或银行业进行全面国有化。因为整个行业国有化耗资过多，财政难以承受，现有股东难以接受，并会对金融业效率和经营方式带来巨大影响，也不符合其基本价值理念。西方国家政府所以对濒于破产的大型金融机构采取国有化措施，一方面希望银行业不要雨天收伞，给公众与中小企业造成更大负面影响，另一方面又期望银行业能够尽快稳住阵脚，消除民众、企业与投资人对于银行的不信任感。恢复信贷功能，避免政府被迫扩大国有化的范围。问题在于，少数大型金融机构国有化难免会造成不公平竞争，使投资者对没有国有化的金融机构失去信心。很多人担心，虽然国有化措施仅针对少数大型金融机构，但市场形成的压力要求将其他一些金融机构国有化，否则这些银行将因为业务受到排挤而破产。结果，政府对金融业的干预会越来越深，因为情况的发展可能让西方国家政府别无选择。只好一步一步将更多金融机构国有化，最终给信贷决策和资本配置蒙上浓厚的官僚政治色彩，进而损及整体经济。
第四，这次国有化采取政府注资购买新发行股份的方式，而不是单纯依靠购买或征收现有股份。
西方国家的大型企业，无论是国有企业还是私人企业。普遍采取有限责任公司和股份有限公司的形式。这种形式的企业，无论其国有化还是私有化既可以通过政府认购新发行股份，也可以通过购买或强制征收现有股东所持股份的方式进行。以股份方式实施国有化，不需要分割实体资产，便于整体保留原来的经营主体，政府也可以根据需要方便地增加或减少所持股份。这次国有化主要采取由政府认购新发行股份，而不是单纯依靠购买或征收现有股东所持股份的方式。原因在于，后两种方式，即由政府购买或征收现有股份，政府注资只是转移给现有股东，金融机构无法获得资金，达不到救助金融机构的目的。而且，后两种方式很难保证政府在短期内取得足够多的股份。
从股份类别看，这次国有化采取了可转换优先股的方式。优先股是普通股的对称，是股份公司发行的在分配红利和剩余财产时比普通股具有优先权的股份。可转换优先股是股东可在一定时期内按一定比例把优先股转换成普通股或公司债券的股票，是近年来日益流行的一种优先股。这次金融危机，很多金融机构股票发行遇到困难，政府以可转换优先股的方式注资，大型金融机构能够以发行可转换优先股的方式迅速获得政府的资金，既保障了现有股东和私人投资者优先认股权。也有利于保障财政资金本金和收益的安全，避免政府对企业经营的过多干预。
第五，这次国有化的手段是取得现有企业股权甚至控股权，而不是由政府投资设立新企业。
西方国家的国有企业一般通过两个途径形成。一是由国家财政拨款。投资建立国有企业。二是实行“国有化”。即由政府通过购买或者征收私人股权的办法，取得亏损严重、濒于破产的企业股权和控制权。在经营状况好转时再实施非国有化，将政府持有的股权出售或转让出去。这次国有化采取取得现有企业控股权的方式，使濒临破产的大型银行转变为国有控股企业，而不是通过政府投资新设立国有企业，这与社会主义国家和西方国家早期国有经济发展主要采取新设立的方式不同。一般来讲，政府投资新设立国有企业，往往是发展新产业的需要，其对特定群体的影响较小。通过购买或征收现有企业股权将金融机构国有化，对现有股权投资人的影响较大，其股东权益会因此而遭到稀释。如果其股价进一步下跌，政府的资产也会进一步缩水，而这笔账将由全体纳税人买单，这也是为什么当国有化传言一出，银行股股价往往发生大跌的原因。
四、几点思考和讨论
西方国家对企业实行国有化的基本原则是。“如果不是迫不得已，最好不要国有化”，“国有化是实在没有办法的办法”，即“最后一个办法”。在这次国际金融危机中。西方国家就大都采取了这种“最后的选择”的态度。
那么，我们可以从当前西方国家的国有化措施中获得什么启示呢?
第一，国有化是西方市场经济国家根据需要实行的一种特殊的可行制度形式。
在西方市场经济国家中，国有化并不是一种决定基本经济制度的所有制形式。也不是区分不同性质的经济制度的决定性因素。但国有化却是常常要实行，或者必须随时准备采用的一种制度形式。尽管从理论上和原则上说它可能只是“暂时的”、“局部的”、“非常规的”和“受严格限制的”，但在一定的现实条件下，为解决某些特殊问题、发挥某种特殊功能，国有化是必须采用的制度形式。所以，决不要把国有化视为同市场经济格格不入的东西。国有化有国有化的用处，须用之时方知急。当然，国有化有其特殊功能和优势。也具有局限性和副作用，特殊性不能变为一般性。无论国有化在一定现实条件下所实行的范围和数量有多大，也必须防止其滥用。国有化的重要性、特殊功能和用途同其局限性是与生俱存的。不可能在利用国有化的特殊优越性时，完全避免其局限性和完全消除其副作用。而国有化的范围过大，规模失度，规则界限不清，就会使其局限性和副作用膨胀起来，导致不利后果。在现实中，是否实行国有化，或者在什么范围，什么时间，采取什么样的国有化具体形式，则取决于具体的现实情况。因此，在不同发展阶段，不同国家，不同时期，国有企业的数量、规模和活跃程度是不同的。在某些特殊时期，国有企业可能被期望发挥特别重要甚至是关键性的作用。而在常态情况下，国有化和国有企业的优势不突出。其局限性和副作用却可能更明显，通常就会更倾向于非国有化。
第二，坚持和完善公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度。
所有制是社会经济制度的核心和基础，决定着社会经济制度的性质。虽然在历史、体制、经济发展阶段和文化理念上。中国与西方发达国家存在巨大差异，但中国与西方发达国家都存在公有经济和国有经济，都面临着如何更好地经营和管理公有经济和国有经济的课题。经过新中国成立以来几十年的探索，我国确立了以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度。这次金融危机以来，部分西方国家采取的国有化措施说明，西方市场经济尽管一直以私有制为基础，但始终离不开国有经济，没有一个国家搞完全彻底的私有化。这否定了发展市场经济必须实行彻底的私有化的结论，并从一个侧面论证了在我国社会主义市场经济体制下，必须坚持和完善公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，既不能搞全面私有化，也不应搞单一公有制。
第三，不断深化国有企业改革，发挥好国有经济和国有企业应对金融危机的作用。
企业是市场活动的微观主体，是经济活动中最活跃、最有活力和创造力的力量，市场经济体制不能没有充满活力的企业。建立和完善社会主义市场经济体制，发挥好国有经济和国有企业应对金融危机的作用。必须抓住国有企业改革这个经济体制改革的中心环节，形成适应社会主义市场经济要求的国有企业管理体制和国有企业治理机制。改革开放以来，随着对国有企业性质和功能的认识不断深化，我国国有企业改革先后经历了扩大企业自主权、利改税、实行承包经营责任制、转换企业经营机制、政企分离、公司制改造、建立现代企业制度、组建国资委和调整国有经济布局等阶段。经过以上改革，我国国有企业户数大幅度减少，国有经济比重显着降低，但国有经济总量大幅度增长，国有经济布局不断优化，控制力、影响力和竞争力显着增强。国有企业实现了从政府机构附属物向企业的转变，成为自主经营的市场主体，企业社会负担重历史包袱沉重以及出资人不到位等制问题得到解决，国有企业逐步向产权清晰、治理规范的公司制组织形式发展。这次金融危机，促使我们进一步思考国有企业在我国国有经济和国民经济中的重要作用，思考不断深化国有企业改革、搞好国有企业的重要性。深化国有企业改革，搞好国有企业是中国特色社会主义现代化建设中一个带有根本性、全局性和挑战性的战略问题，其实质是探索在社会主义市场经济体制条件下国家管理国有企业及国有产权的有效方式。深化国有企业改革应该围绕提高国有经济整体素质和控制力，增强行业骨干企业国际竞争力。从宏观层面和微观层面推进几个关键点的制度创新。在宏观层面上，进一步压缩国有企业数量，全面优化国有经济布局和国有产权配置，大力发展混合所有制经济，建立健全产权交易制度，深化垄断行业国有企业改革和国有资产管理体制改革。在微观层面上，继续推进现代企业制度建设，完善治理结构。
