【论文关键词】服务型政府 大部制 公民社会
【论文摘要】党的十七大提出了建设服务型政府的目标，为我国的政府机构改革指明了方向。本次政府机构改革是政府的又一次"瘦身"、"健身"，有利于加快有限、服务型政府的建设步伐进而推进我国的公民社会建设。
一、认知公民社会
（一） 理论介绍
公民社会是指在自由资本主义发展过程中，基于保护个人自由，反对封建****，发展市场经济，反对国家对经济的干预基础上形成和不断变化和发展的与国家、企业保持相对独立的领域。公民社会理论经历了几个发展阶段。
1. 自由资本主义的市民理论，其代表人物是黑格尔，在其着作《法哲学原理》中认为公民社会是独立于国家之外又受法律保护的社会经济和生活领域以及与之相联系的社会价值准则。其坚持的是国家与公民社会的二分法。
2. 复兴时期的公民社会的理论其代表人物是哈贝．马斯。他认为公民社会是独立于国家之外的私人领域和公共领域并认为后者是核心。
3. 当代公民社会理论以美国家琼．柯亨和安德鲁．阿拉脱为代表。在着作《 市民社会与政治理论》中 他们认为公民社会是介于经济和国家之间的社会互动领域。由 私人领域（特别是家庭）、团体领域（特别是志愿结社）、社会运动及大众沟通形式构成。该理论为当前社会的主流观点。
（二） 认识
1. 虽然不同学者对其有不同的理解，但其核心是要实现公民的民主、自由、自治。在西方统治阶级是资产阶级，人民是被统治阶级，政府给予公民的各种权力是出于统治的需要。我国的公民社会与西方有很大的不同，因为我国的统治阶级是人民，而公民社会的主体也是人民。社会主义的生命是民主是比资本主义更高的民主。因此我国的公民社会建设应该是政府的任务，程度、层次应该更高，公民有充分的自治权、参与权、知情权，非政府组织充分、全面发展。企业自主经营、自我管理、自负盈亏、自我发展。这要求政府真正为人民服务而且要高效、廉洁、廉价。因此我国社会的总体框架是：政府服务人民、企业，以民为本；人民、企业监督政府；人民、企业有限自治，人民发展企业。
2. 由于几千年的封建****和计划经济下形成的"全能"政府、管制政府使我国的民主政治建设受到极大压制。我国的非政府组织，数量少、规模小、不独立、不完善。我国公民的自治程度低，有事找政府又造成了政府职能的增加，机构的膨胀，由于政府的失灵又弱化了民主建设，形成了恶性循环。同时由于公民缺乏积极性，政府管的太多，使我国的市场经济发展受到严重制约，因此现在关键和首要的问题是政府放权、"瘦身"、"健身"。
二、本次机构改革的亮点
（一） 提出构建服务型政府
1. 背景分析
从国内看，我国改革开放正处在一个关键时期，人均GDPl000-3000美元这个阶段既是 "黄金发展时期"又是"矛盾凸现期。就业问题、"三农问题"、金融问题、贫富差距问题、生态与资源问题、台湾问题、全球化问题、****问题、艾滋病和公共卫生问题等，严重影响我国的长远发展。比如2003年城镇居民年均可支配的收入最高的上海为14867.49元，而贵州为6569.23元、甘肃为6657.24元。国务院发展研究中心对98位专家进行了调查， 66. 23% 的专家认为"十一五"期间，我国将处在事故多发期，这一论断被成为"盛世危言"。
从国际看，经济全球化使整个世界成为一个大市场，这是任何国家也无法阻挡的，我想中国"入世"是顺应潮流之举。闭关锁国加快了清王朝的灭亡也让中国人明白了"落后就要挨打"的道理。中国"入世"要求中国目前的 "全能"、管制、低效政府向服务政府转变。
党的十七大为全面建设小康社会提出了新要求：增强发展协调性，努力实现经济又好又快发展。扩大社会主义民主，更好地保障人民权益和社会公平正义。加强文化建设，明显提高全民族文明素质。加快发展社会事业，全面改善人民生活。建设生态文明，基本形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式。党的十七届二中全会确定的行政管理体制改革的总体目标是，"到２０２０年建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制。通过改革，实现政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义的根本转变，实现政府组织机构及人员编制向科学化、规范化、法制化的根本转变，实现行政运行机制和政府管理方式向规范有序、公开透明、便民高效的根本转变，建设人民满意的政府"。①
2.关注民生，增强政府的回应力
所谓服务型政府是指要求政府由原来以统治为主题的管制过程向以服务为主题的治理过程，正如温总理在十届全国人大作报告时强调要创新政府管理方式，把管理作为服务的手段，更好地为基层、企业、社会公众服务。党的十七大提出要全体人民"学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，推动建设和谐社会"。比如：组建人力资源和社会保障部，切实解决我国的就业问题。就业是民生之本，目前我国就业形势十分严峻，每年至少要安排1000万人就业。组建环境保护部，对于切实解决我国部分地区环境污染严重，克服地方保护主义，保证人民群众的生命安全，身体健康有重要的意义。成立住房和城乡建设部，有利于深入推进住房制度改革，加快建立住房保障体系，完善廉租住房制度，着力解决低收入家庭住房困难，进一步加强城乡建设规划统筹，促进城镇化健康发展，解决城乡发展不平衡问题。
（二） 探索实行大部制
所谓大部制是指为了提高效率、降低行政成本、取得良好的效果，把有些职能相同和相近的部门合并，建立有机统一的大行政部门的制度。
1. 背景分析
按照新公共管理运动对行政管理活动的要求（3E）即低成本、高效率、高效能，目前西方主要国家大多实行"大部门体制"，内阁机构设置一般在20个以下，美国15个、日本11个、德国14个、英国18个、法国15个、俄罗16个、韩国18个、澳大利亚16个。
我国在这次政府机构改革之前在地方也进行了试点。2000年11月随州市制定了《随州市直党政群机构设置及人员编制方案》将职能基本相近的单位能合并的尽量合并设置，比如统战部、民族宗教事务局、台湾工作办公室和台湾事务办公室合并成一家；市档案局与市档案馆、市党史办、市地方志编纂办公室四块牌子、一套班子；文化局、文物局、体育局、新闻出版局合并统称为"文体局"。综合设置科室，统一确定机关人事、财务，不单设科室，工作由各单位办公室负责承担；科室领导职数统一定为一科(室)一职，绝大多数单位纪检、工会和机关党委(党组)也没有配专职干部。作为改革开放前沿的深圳，2006年3月出台了《深圳市深化行政管理体制改革试点方案》，按照决策、执行、监督的三分的理念对当时的政府机构进行了整合，在总编制量不变的情况下，市政府职能部门由45个减少为35个。其中，市政府办公厅和组成部门21个，直属特设机构1个，直属机构12个。
我国古代也可以称之为"大部制"。在秦朝是皇帝、三公九卿制。隋唐的三省六部制。在中央机构方面，建立了三省六部制。三省，就是中书省、门下省和尚书省，分别负责草拟政令、审核政令和执行政令；六部是吏部、民部、礼部、兵部、刑部、工部，分别管理官吏考核任免、户籍财政、礼仪科举、军政、刑法、工程营造等事务。六部长官都叫尚书，归尚书省管辖。明朝撤销中书省和丞相，把相权分给六部，还设殿阁大学士，是皇帝的顾问。清中央机构有六部分管政事，刑部和都察院、大理寺全称"三法司"，审理重大案件。
2. 探索实行大部制与国际接轨
比如裁撤劳动和社会保障部与人事部成立人力资源和社会保障部下辖新设的国家公务员局与原有的国家外国专家局。裁撤国家能源领导小组及其办事机构、信息产业部、国防科学技术工业委员会，成立工业和信息化部并下辖新设的国家国防科技工业局和原有的国家烟草专卖局。需要说明的是第一：目前中国只是大部制的探索阶段，而且必须与中国的国情相结合即中国几十年后中国的部委数量可能比西方还要少，因为我国的政府是人民的政府，机构多、人员多意味着对人民利益的剥夺。我国的政府只有比西方更高效、更廉洁、更廉价才体现社会主义的优越性，我们的政权才会长治久安，作为利益既得的强势群体应认识到得民心是最大的得，顺应历史潮流，推进改革。第二：国家职能决定国家机构的设置，因此实行大部制不是目的而是手段。第三：如果把大部制比作成巨人的话，他必须会办事、快办事、办好事。决策、执行、监督、三者缺一不可。决策要民主决策、依法决策、科学决策、透明决策，因为在一家决策情况下，决策失误的后果比以前更可怕。执行应该有两条路，一是成立专门的执行机构，执行市场不能做的事。二是实行管办分离，政府只掌舵不划桨，推进公共服务的市场化。监督，决策者要监督执行者。同时必须实行民众监督、传媒监督、利益监督、专门的监督。只有这样才能解决我国行政管理活动存在的问题：政企不分、政社不分、政事不分。比如政府替企业招商引资、给企业下达扶贫任务、政府持股；政府承担了许多专业性、技术性的公共服务；地方保护主义严重、重审批轻监管、重收费轻服务。市场监管力度不够，公共服务严重不足比如环境保护、信息提供、社会秩序维护等都是不到位的。在一些地方存在警匪一家、黑社会组织猖獗等现象。行政管理事务分工过细，有关部门职能交叉、相互扯皮仍很严重，在外商投资方面涉及发改委、商务部、工商局、国土资源部等。政府部门设置上下对口、趋同化现象严重；一些部门集决策、执行、监督于一身，使得决策不民主、不依法、不科学；执行被扭曲、不执行、上有政策，下有对策；监督流于形式。 ****严重，行政道德欠缺。公共选择理论认为：由于官员也是追求利益最大化的理性经济人，加上监督的失力导致了政府的"寻租"、"设租"行为，权力市场化，滋生了各种****行为。中国的****程度在世界上都是很高的，它造成了起点的不公平、分配的不公平、政府存在的根基有可能被动摇。
三、意义
这次政府机构改革重在转变政府职能，有利于更好地履行经济调节、市场监管、社会管理、公共服务的职能。明确要减少对微观曾面的干预，加快政企分开、政事分开、政资分开、政社分开、政府与市场中介组织分开为我国非政府组织提供了发展空间，更好的保障了我国公民的自由发展权，调动了公民的积极性和创造性。同时保证权力在阳光下运行，促进行政管理活动的透明、公开，充分保护了公民的参与权，有很重要的意义。"第一：我们认为我们只有通过积极的参与才能够最有可能达到最佳的政治效果，这些最佳的政治效果不仅反映了公民作为一个整体的广泛判断或特定群体经过深思熟虑的判断而且也符合民主的规范。第二，通过参与，我们可以实现 汤普森所谓的民主的目标，即：获得满足最大数公民利益需求的规则和决策，通过对公共事务的广泛参与，公民个人利益和集体利益不断得到政府官员的关注。第三，民主参与可以增强政府的合法性。参与决策的人们更有可能支持那些制定和执行那些决定的机构"。②
注释
① 十七届二中全会. 关于深化行政管理体制改革的意见[N]. 新华社, 2008-03-04.
② [美]珍妮特.V.登哈特, 罗伯特．B．登哈特. 新公共服务；服务而非掌舵[M]. 丁煌译，中国人民出版社, 2004, P48.
参考文献：
[1] 李文良, 等. 中国政府职能转变问题报告[M]. 中国发展出版社, 2003.P125-140.
吴俊杰, 张红. 中国构建和谐社会问题报告[M]. 中国发展出版社, 2005, P5-15.
民主与法制时报. 湖北随州七年探索大部制改革：机构整合是关键[Z]. 新华网, 2008-2-24.
******. 十七大报告[R]. 人民出版社, 2007.P19-20.
华建敏. 国务院机构改革方案的说明[Z]. 中国网, 2008-3-11.
