30多年的计划生育政策，有效控制缓解了人口对资源环境和社会带来的巨大压力，但是也带来了人口老龄化、“失独”等问题。“全面二孩”政策的出台，将对破解当前计划生育困境带来积极作用。
2015年十八届五中全会决定全面放开二孩，标志着我国的计划生育政策实现了三十多年来的重大调整。本文通过分析计划生育政策带来的困境，结合“全面二孩”出台带来的有利因素，提出了一些建议来更好地完善“全面二孩”政策，以实现目前计划生育难题的破解，达到人口的有序增长，人与经济社会、自然的和谐、有序发展。
一、计划生育工作带来的困境
计划生育政策成为我国的基本国策已经有三十多年。有统计称，“1971-2005年间，由于实行计划生育，全国少生了约4亿人，为家庭以及国家节约了74000亿元抚养费” 。出生人口的大量减少，带来的人口老龄化、出生婴儿性别比失衡、“失独”等问题愈发严重，而由此衍生的“多米诺”骨牌效应带来的年轻劳动力供给不足、消费需求不足、婚姻挤压、社会保障负担加重等经济和社会问题给我国的经济发展和运行带来了隐患。
(一)政策外生育有增无减
虽然严格的计划生育政策只允许多数家庭生育一个子女，但是受我国传统文化影响，一些群众还是有比较强烈的生育二孩甚至多孩的意愿。从宜昌市夷陵区近五年生育情况看，全区52万人口，每年出生婴儿数在4000多人，其中政策外二孩从2011年的71人增加到2015年的130人，政策外多孩从2012年的5人增加到2015年的13人。
(二)大量“失独家庭”的出现
据有关专家预测，现在至少有100万个“失独家庭”，每年新增“失独家庭”7.6万个，中国“失独家庭”未来将达到一千万。“失独”父母老无所依，缺少关爱，国家的计划生育特扶政策扶助标准低，很难满足“失独”家庭的需求，这将影响到未来社会的和谐稳定。
(三)出生人口性别比偏高
根据国家统计局公布的数据，2014年末，中国大陆男性比女性多3376万。80后非婚人口男女比例为136：100，70后非婚人口男女比则高达206：100，男女比例严重失衡， 而国际社会公认的比值是103到107之间。性别比偏高带来的主要问题，一是对婚姻性别造成挤压，配对困难，部分男性成为光棍;二是对家庭和社会造成冲击，导致婚姻错位、代际争夺及婚外情、第三者插足、非婚生育、性犯罪等社会现象增加;三是女性的减少必定给人口再生产带来障碍，造成人口萎缩;四是男性劳动力过剩，就业性别挤压加大，造成女性就业困难。
(四)劳动力减少，人口红利趋于消失
从招工来看，2012年我国15-59岁劳动年龄人口第一次出现了绝对下降，比上年减少345万人，这意味着人口红利趋于消失。据有关资料预测，到2030年，中国劳动力缺口将超过8000万人。劳动力的大量减少将导致企业无工可招、工资大幅上升、产业竞争力急剧下降、社会创新能力弱化、消费能力降低、社会总储蓄下降等诸多问题。
(五)基层计生工作轻服务，重管理
从基层工作实践来看，计划生育考核还是实行“一票否决”制，基层计生工作的精力主要集中在完成各项考核指标，尤其是严控政策外生育指标上。基层计划生育干部工作能力的高低是通过考核来体现的，因此，为了完成考核任务，必然重视政策外怀孕的管理，而轻视对育龄妇女的教育和服务。基层干部往往就是“救火队长”，一旦发现政策外苗头，倾巢出动，轮番上阵做工作，最后要么通过满足对方各种条件来处理，要么眼睁睁的看着政策外生育，却没有任何办法制止，计生部门的计划生育社会抚养费征收最后也是一纸空文，起不到任何作用。最终的结果是浪费了地方政府和基层计生干部大量的人力、物力、财力，群众反感，干部受罚，政府脸上无光。
二、“全面二孩”出台的作用
鉴于“单独二孩”对人口的提振作用有限，中央决定允许一对夫妻生育两个孩子，实行了“全面二孩”政策，这对化解当前计划生育困境，满足人们生育意愿，实现国家经济发展和社会稳定具有重大作用。
(一)提高出生率，有效缓解人口老龄化
根据中国人民大学翟振武教授《立即全面放开二胎政策的人口学后果分析》预测，立即全面放开二胎，劳动年龄人口在2048 年才降至8 亿人以下，劳动年龄人口下降推迟了12 年。而第三次“婴儿潮”(1981-1990年)出生人口目前仍处于较佳的生育年龄(25岁-34岁)，“全面二孩”实施后，新生人口在未来几年有望大幅提升，增大了人口老龄化指标的分母值，延缓了老年人口比重的增长趋势，人口老龄化将得到有效延缓。
(二)增加劳动力，促进经济社会发展
新生人口多数将接受到高等级的教育和职业技能培训，这些高素质的人才为未来中国几十年的发展提供了源源不断的劳动力资源。从消费需求来看，大量新生人口未来将催生消费需求，当前正在开展的供给侧结构性改革，本质上就是因为需求不旺、供过于求造成的，而现在大量新生人口的出现，将产生源源不断的需求，比如婴幼儿奶粉、食品、玩具、服装、影视、住房、汽车等行业将产生巨大需求，进而拉动整个经济的发展。
(三)平衡性别比，维护社会稳定和谐
出生性别比失衡的直接后果就是光棍危机，过多的“剩男”对于社会的稳定会产生不利影响。“全面二孩”政策的实施，家庭进行性别选择的可能性大幅度降低，这对平衡性别比是一大利好。对于男青年，尤其是农村偏远地区的男青年来说，女性的增加就意味着自己找到配偶的机率增加，这绝对是一个好消息，对于社会稳定将产生积极作用。
(四)减少社会风险，实现家庭结构合理化
全面二孩政策的实施，一是可以有效减少“失独”风险，缓解“失独家庭”之痛。二是对于优化家庭结构有正面、有效的作用，这对子女身心健康发展具有积极意义，能够缓解独生子女身上存在的一些负面问题。三是能有效减轻子女对父母的养老压力， “久病床前无孝子”的现象将会大幅减少。
三、落实“全面二孩”政策，实现计划生育难题破解
从政策层面采取措施解决普通家庭“生的起，养不起”的问题，是破解计划生育难题的重要突破口，重点需要解决六个方面的问题。
一是做好已经存在的计划生育家庭的抚慰工作。要提高“失独家庭”的物质保障水平，开展定期走访慰问，从心灵上抚慰他们。对已经存在的独生子女家庭建立完善的独生子女意外伤害保险。二是要努力为再生育群众提供便利条件。要在优生优育上做文章，动员夫妻参加免费孕前优生健康检查，免费提供叶酸，对在孕妇女和产妇做好随访服务，全力提升生育质量。三是要解决好谁带孩子的问题。政策层面更应考虑为生育家庭提供社会支持，比如可以考虑由政府为生育二孩后的母亲提供一定时期的补贴，让母亲们安心在家带孩子。鼓励退休人员在家帮忙带孙子孙女，缓解无人带孩子的问题。四是要解决家庭抚养二孩经济负担过重的问题。政府可以考虑把征收个人所得税政策与生育二孩政策有机结合起来，给予“二孩家庭”个税优惠，提高个人所得税起征点。对经济条件较好的地区，可以探索实施对困难家庭生育二孩发放奶粉补贴、提高生育保险补偿标准等政策，切实减轻二孩家庭的经济负担。五是解决孩子上学、就医等配套设施不足的问题。要大力发展公立幼儿园，扶持民办幼儿园。加强人口增长研判，加强妇产科和儿科投入力度，适时增加中小学数量，鼓励社会力量投入。六是要解决女性就业权得不到保障的问题。制定相应的女性就业保障法或反就业歧视法律法规，不能因妇女怀孕而辞退或者变相逼迫怀孕妇女辞职，切实保护保障妇女的就业、休假、生育的权利，支持女性生育以后能重返工作岗位，坚决反对在妇女就业问题上的歧视。
“全面二孩”政策被赋予了优化人口结构、增加劳动力供给、减缓老龄化压力等期待，也寄托了很多人破解当前计划生育工作带来的各种问题的期待。真心希望政府能够制定各种利好政策，实现家庭想生就生，让生育权回归家庭，让计划生育成为历史名词。
作者：蔡宏宇 来源：法制与社会 2016年29期
