计划生育政策是我国必须坚持的一项基本国策，减少了人口的增长数量，提升了整体出生人口的质量，对于我国经济发展和社会建设都有着强大的推动作用。笔者主要结合自身在基层工作的实际情况，简要分析了当今新时期计划生育政策在基层运作中所存在的问题，并就如何完善计划生育政策的基层运作提出了自己的对策建议。
计划生育政策系统中的工作重点区域是农村基层，最为关键的环节就是政策的执行落实，各级政府、社区、村委会都有相应的计生部门和一套完整的执行体系，这在控制我国人口增长方面取得了巨大的成就。然而在当今新时期下，社会形势发生了较大变化，例如人口老龄化严重、流动人口难以管理、人口结构分布失衡以及就业压力剧增等问题日益凸显，这就需要计划生育在基层运作执行的过程中及时转变思路和策略，从而推动我国计划生育政策的全面开展。
一、当前计划生育政策在基层运作中所存在的问题
由于农村育龄人群的文化素质整体偏低，受养儿防老、传宗接代的封建思想荼毒较深，因此计划生育工作在农村难以全面开展，当前计划生育政策在基层运作受到较大阻力，其暴露出来的问题具体如下：
(一)以检查考核为导向催生习惯性造假
基于笔者对大连瓦房店市某乡镇计生部门日常工作的情形来看，基层计生工作人员要花费大量的时间精力去应付来自各方面的突击检查，尤其是在迎检期和每年开展突击运动时，其工作任务就会更加紧张和繁重。与此同时，检查考核结果的好坏直接关系到党镇领导的荣辱升迁，再加上“一票否决”和“黄牌警告”这两项制度，因此很大程度上使得基层工作人员瞒报漏报、统计水分大，直接催生了计生数据的习惯性造假。另一方面，各级下达指标的单位也会成为上级单位抽检和考核的对象，面对这种情况，上级检查部门明知数据的真实性经不起推敲也会睁一只眼闭一只眼，从而将问题掩盖下来，这在一定程度也就催生了基层计生部门造假成风。
(二)流动人口计生管理滞后
流动人口大多数来自农村，“传宗接代”、“多子多福”、“养儿防老”等落后的生育观念依然束缚着许多人的生育思想和生育行为，这就导致流动人倾向于多生孩子[1]。再加上流动人口居无定所，这给计生管理带来了很大的困难和挑战，主要体现在思想教育难以开展、避孕节育措施难以落实、经情孕情难以掌握、行政执法难以发挥以及人口数据难以统计等方面。目前大连瓦房市约有6万流动人口，流动性强，变更频繁，难以形成有效地管理体系，从而给计生工作带来特别严重的负担。
(三)利益导向政策未能与时俱进
目前各区域人口与计划生育地方性法规大都是计划经济条件下颁布的，其规定的奖励和社会保障措施也是按照当时的社会环境所制定的。计划生育直接与农民的责任田和工人的工作息息相关，因此在计划经济时代确实起到了抑制人口数量的作用。然而在当今市场经济条件下，这种低层次的利益导向机制已经很难起到作用，奖励和社会保障措施远远不能达到群众的实际需求，现行优惠政策也并不吸引人。换句话说，单凭行政手段来推定国家政策的实施是很难奏效的，必须附带与时俱进的利益驱动才能够充分调动人们积极性。
二、完善计划生育政策的基层运作的对策和建议
通过对上述计划生育政策基层运作中存在的问题进行分析，要真正落实计划生育这项基本国策，使得计划生育成为利国利民的重要措施，就需要不断完善当前的计划生育政策的基层运作，具体需要做好以下几方面的工作。
(一)优化政策实施的标准体系及其考评模式
对于当前计划生育政策实施和考评模式存在的问题，相关政策部门需要优化政策实施的标准体系及考评系统，让计生政策能够更好地贯彻落实[2]。首先，考核监督部门需要按照基层部门的实际情况考虑精简和调整考核内容，明确具体考评指标，突出考核重点，同时也应当加大对常规工作的考核力度，例如全员人口信息管理、流动人口管理等。其次，处理好考评监督数量泛滥及其成本过大的问题，当前计生部门所要面对的考核部门太多，考核内容过细，再加上执行过程中实现责任捆绑和一票否决，基层执行部门疲于奔命地应付各种考评监督，耗费了极大地人力、物力和财力，因此考核部门因突出重点内容的考核并适当减少考核层级。最后，要解决好基层执行部门自身考核和监督虚化的问题，计生工作需要切实落实村干部包村责任制，对村级开展工作性督查和通报，增强考评工作的透明度，强化考评监督，减少瞒报漏报等弄虚作假事情的发生。
(二)完善流动人口管理服务体系
随着我国经济体制改革地不断深入，流动人口的急剧增加成为了社会经济转型时期的重要标志，因此完善流动人口管理服务体系，使得庞大的流动人口享有平等的机会和权力，实现人口有序的流动和合理分布就显得特别重要。一方面，政府部门要将流动人口同常住人口同等对待，为流动人口提供与市民相同的医疗、就业、社保以及子女受教育机会等，从根本上解决流动人口的实际问题，让其感受到归属感。另一方面，政府部门要建立流动人口管理体制，在人口统计上将流动人口纳入人口总数量，在考核方面，实行流入地和工作地的双向考核。
(三)建立健全利益导向机制
随着我国经济快速向前发展以及人均收入不断提升，计划生育利益导向机制给人们带来的激励作用也就相对弱化了，难以吸引人们的注意力，因此需要完善计划生育利益导向机制，使这一机制在当今的社会发展中仍然能够有所作为。一方面，政府部门要建立健全养老保险体系和老年社会服务体系，让老年人老有所依，幸福安度晚年，不用依靠儿女来帮助养老，从思想根本上改变传统的“养儿防老”狭隘观念。另一方面，加大对计划生育困难家庭帮扶力度，根据当地的实际生活水平和居民收入，制定科学合理、切实可行的计划生育困难家庭的扶助资金，强化计划生育利益导向机制的正激励作用，使得人们从心底里自愿少生，并最终改变人们的生育观念。
(四)加快计生管理法治化。当前瓦房店市的计划生育管理体制僵化、管理能力严重欠缺，因此加快形成市党委牵头、计生部门负责、社会协同、公众参与、法制保障的计生管理体系就显得尤为重要。首先，明确计生管理的法律法规，进一步完善计划生育利益导向制度，强化经济调控功能，使得群众在经济利益面前自觉遵守计划生育基本国策，对于违法生育的案例要严肃处理，依法征收相应的社会抚养费用。其次，规范自由裁量权力，兼顾地方经济发展水平和群众实际的支付能力，根据实际情况减少社会抚养费用的征收倍率，从而防止自由裁量权滥用和权力寻租等腐败现象的发生。再次，强化社会民主监督，大力推进基层群众自治，让群众进行自我管理、自我监督和自我教育，对于名人、党员等特殊人群的违法生育要加大曝光和处罚力度，从而推进全社会成员法治意识的培育和对法律规则的遵守。最后，加强技术执法人员的行政培训，全面提高行政管理人员依法行政的意识和能力，促使基层人口计生文明执法工程朝着规范化、法治化、透明化的方向发展，最终建立健全依法治理、权责明确、步骤严谨和有效监督的执法体制。
总而言之，计划生育政策在我国已经实行了几十年，很大程度上减少了人口的增长数量，提升了整体出生人口的质量，对于我国经济发展和社会建设都有着强大的推动作用。然而其中的一些政策和制度已经难以满足当今时代的要求，因此不断完善计划生育的基层运行，建立健全相应的社会保障体系是今后计生工作发展的方向和重点。
作者：陈俊屹 来源：成长·读写月刊 2014年10期
