摘 要：本文将从计划生育政策基层的执行情况的角度分析公共政策的基层运作，通过分析计划生育执行情况的现状、影响因素，提出优化运作的方法，完善相关的制度建设，从“人治”转变到“法治”，提高政策基层运作的效率，最大限度实现政策的目标。
关键词：计划生育 公共政策
一、计划生育政策基层执行概况
1、什么是公共政策？
公共政策是指执掌公共权力的国家机构或其他社会公共权威组织在特定历史时期，为实现一定的政治、经济、文化目标而制定的行为准则和实施方案，它由一系列法律法规、行政命令、会议决议文件、明文条例等各种表达执掌公共权力的国家机构或社会公共权威组织的某种特定意图的行动方案组成[1]。1
2、什么是计划生育？
计划生育是中华人民共和国政府通过行政手段控制公民生育，对中国人口实行计划管理的人口控制的一种公共政策。
3、农村计划生育政策的执行概况
（1）宣传形式多，内容陈旧。
计划生育的宣传形式多样，种类繁多，但是内容陈旧，宣传时间都在计划生育突击时，宣传的地点也在交通便利的地方，其内容陈旧。
（2）从村级执行到乡级执行：小分队取代村干部。
从中国实行计划生育政策开始到20世纪80年代，农村计划生育工作主要是 通过基层的村干部执行。后来，乡政府成立了“计划生育小分队”。小分队取代了村干部的执行功能，有利于当时计划生育工作的进行，同时也削弱了村级的行政权力。基层政权已面临责任极度膨胀和职能急剧萎缩的矛盾之中[2]。
（3）执行困难，群众缺乏健康的生育观念。
农民是一个数量庞大而思想比较单纯的群体，传统的观念在他们心里根深蒂固，通过生育传宗接代是他们的生命意义之一。而计划生育政策正好在一定程度上强制性的剥夺了他们的这种权利，所以大部分农民对计划生育政策采取抵制态度，他们的生育观念很难 “顺从”计划生育政策。
（4）执行计划生育的队伍整体素质不高，经费投入少。
大部分执行计划生育的人员责任意识淡薄，对计划生育政策的知识和技能掌握的也不够好。另一方面，乡镇计划生育队伍没有纳入公共财政拨款体系，这在一定程度上影响了公共政策的执行。
公共政策的运作的本质是相关政策主体之间基于利益得失的考虑进行的一种利益博奕过程[3]，所以在计划生育政策的基层运作过程中，有必要先对农民的认识和态度进行研究。
二、影响计划生育政策基层执行效果的因素
1、主观因素：
（1）执行者自身素质
上文曾提到计划生育基层操作的过程中，由于执行人员的素质问题，不仅严重阻碍政策的实施，甚至还影响国家和政府的形象。在农村计划生育中，他们先是把家里值钱的东西搬走，甚至粮食，然后把耕牛拉走，牛车拉走，家里门窗拆下……还不够，接着采取诸如破坏房子结构等等极端破坏措施，逼迫相关人员拿出钱来。这些措施都严重的危及该家庭的生存和生产能力。
（2）执行者的道德及责任
公共政策以国家权力作后盾，具有极强的公共权威和普遍的社会影响力，加之政策执行阶段的主体基本只由政府官员担当，这部分人同时又拥有相当多的政策制定权，由此决定了政府官员在公共政策全过程中的特殊地位和重要作用，决定了他们的素质、能力和操守如何与政策的效果利害相关[4]。
公共政策执行是公共资源的权威性分配、公共产品的有效供给和公共权力的具体实施过程，因此在公共政策执行过程中容易产生道德风险问题。公共政策执行的道德风险即人们在执行公共政策过程中存在的执行不作为、投机、以权谋私等道德失控的心理和行为，从而直接或间接地影响公共政策执行效果和公共政策目标的最终实现[5]
（3）政策执行机构本身的问题。
各个不同的组织内部的权力结构不同，领导管理水平不同，这会直接导致政策执行的效果不同。相对而言，权力结构扁平化的，民主的组织内部政策执行更有效，政策执行的信息传递更真实。
2、客观因素
（1）计划生育政策本身的因素
美国当代著名经济学家曼昆认为：“一个社会的兴衰在某种程度上取决于其政府所选择的公共政策。”在中国未来的改革与发展进程中，无论政府改革与自身建设的目标如何表述，建立和完善“公共政策的决策和执行体系”都是题中应有之义。好的公共政策是富民强国、和平发展的最重要、也最有力的工具。政府要从理念、目标、职能和行为等多个层面，全方位地完成向公共服务型政府的转型，这是必须在不太长的时间完成的政府改革与自身建设的阶段性目标[6]
（2）政策的利益关系
政策执行本质上是相关政策主体之间基于利益得失的考虑进行的一种利益博弈过程[7]。
利益应该是一种关系，整合某种社会资源的一种关系准则。对于农民来说，利益关系在计划生育过程中也是重要的方式。关系是保护伞，能遮风挡雨。送礼请客等行为是非法的，但从村民自身利益和时下社会环境来看，几乎成了被锁定的事实。
（3）农民的因素
生育率的降低并不标志着人口的根本转变，人口的根本转变惟有在农民生育观念发生根本转变之后才能实现[8]。
生育观是人们对生男育女的基本看法和观点。受传统思想影响，农民朋友有一套自己的生育观念。在他们看来，生育不但满足了农民在人生终极与社会继嗣上的需求，而且还满足了他们情感深处对于儿女绕膝与通过子女“续”自己“人生之梦”的渴望。
三、公共政策基层运作的优化
从当前农村计划生育实施存在的问题来看，要真正的实施好计划生育这一基本国策，使计划生育成为利国利民的重要措施，同时更好的保护好行政相对人的利益，推进我国依法治国的进程，全面推进社会主义和谐建设，在实施计划生育的过程中建议做好以下工作：
1、政策制定的科学化
（1）公共政策科学化是指：决策者及其他参与者充分利用现代科学技术知识及方法， 特别是政策科学的理论和方法来进行决策，并采用科学合理的决策程序， 任何人不得随意改变或者不执行这些程序，并且在公共政策成熟的基础上，把调查程序、决策程序、执行程序、评估程序等这些合理的程序变成制度和法律的过程。2
（2）政策主体的优化。在集权制和分权制这两种不同的政府体制组织形式下，决策权限在上、下级之间的分布是不同的，集权制下决策往往依赖于上级的决策或旨意；分权制下决策则有很多来自下级本身的志愿。因此不同的权力结构会直接影
响政策的制定是否民主，更接近于现实情况，这也直接影响了政策执行的效果的好坏。就我们现在的国情来看，我们要推动思想创新、体制创新和方法创新，改进和完善人口和计划生育目标管理，推进各项改革措施的落实。
（3）利益群体的参与
公共政策的公开化和民主化的目标就是要让政策的相关利益群体参与其中。从政策制定的阶段就使相关群体评估政策的合理性和有效性。比如，在农村计划生育中推行计划生育村民自治方式，建立村民自治系统，村民自发进行自治活动。
（4） 建立相关的配套措施
建立完善的农村社会保障制度是促进农村计划生育的很好的配套措施。随着计划生育工作的不断深入和我国经济社会的发展，育龄群体对计划生育社会保障的要求越来越高，而我们现有经济和社会条件又无法充分满足群众的需求。因此，在不断完善计划生育政策的的同时，要加快农村计划生育社会保障机制建设。
2、公共政策执行的优化
（1）提高执行人员的素质
公共政策制定的目的是为了实施，只有实施以后，政策才能转变为现实，进入其自身生命周期的活跃阶段。不同的执行者可能将政策引向不同的方向，导致不同的结果。具有良好素质的执行者会直接引导政策的良性循环，而素质较低的执行行者会带来政策执行的无效，甚至恶性循环。因此，我们要在村级计生队伍建设上采取举措，完善管理机制，加强教育培训。
（2）还有就是要建立相关的责任机制和监督机制。
建立政策执行者责任机制，将有助于激发政策执行者的进取精神和创新意识，使政策执行者的权责统一，提高他们的责任意识，促使公共政策更好的执行。基层的监督应该不仅仅是体现在制度上的监督，还有党的监督，司法监督，舆论监督，群众监督等。同时要切实落实计划生育的检查制度，做到防范于未然。
（3）政策执行的环境因素影响。
中国传统的儒家文化仍然是这个社会的主流文化，负面影响最大，如官本位意识、政治全能主义、人治思想等。顾准先生说：“要发展科学与民主，必须彻底批判中国传统文化。”3我们应该汲取西方民主文化的精髓，形成一种新的主流文化，这将大大促进公共政策执行的良性发展。
人类学家泰勒认为：“文化或文明乃是包括知识、信仰、艺术、法律、道德、风俗以及作为一个社会成员所获得的能力与习惯的复杂整体[9]”那么，什么是生育文化呢？生育文化就是指人类在一定经济、社会条件基础上，形成并不断延续的关于人们的生育行为的文化，它是社会文明的一种形式，是一定历史条件下的产物。现阶段我国农民生育文化的的核心内容是生育男孩，农民已经具备了现代生育文化的某些特征，但是传统生育文化仍然主导着农民的生育行为。因此要加强教育增强农民现代生育的意识。
参考文献：
[1]金太军，公共政策执行梗阻与消解[M]，广东人民出版社，2005.5
[2]施振强，镇政权运行有四难[J]，改革内参，2000（24）
[3]丁煌，利益分析：研究政策执行问题的基本方法论原则[J]，广东行政学院学报，2004（3）
1 金太军.公共政策执行梗阻与消解[M].广州：广东人民出版社，2005.5－6.
2 黄维民．论公共政策的科学化与民主化[J]．西北大学学报（哲学社会科学版），2001，（02）：149.
3 孙远东.当代中国公共政策制定的结构分析[J].理论探讨，1998
