人口生育是人类繁衍种族的一种生物行为，又是深受环境影响并在一定程度上能为人所控制的社会现象。历史经验表明，一国人口的生育状况主要取决于政府在当时确立了什么样的制度政策和各级组织对政策的落实程度如何。改革开放以来，我国政府制定的计划生育国策虽然收到很大实效，但在现实生活中也存在着严重的超生问题，究其原因可能由诸多因素引起，但最为直接的和主要的还是政府计划生育政策的策略选择和具体管理问题。
一、人口生育中政府管理的"短板效应”
我国实行计划生育国策的过程中，长期以来在管理上存在着“短板效应”现象。如果以地处广东省的潮汕地区近年来政府所实行的人口计划生育管理过程观之，更为明显地呈现出这样的特征。潮汕地区地处中国大陆东南一隅，历史上潮汕的先人多是从中原地区迁徙而来，因而与中原文化有着不可分割的联系。以生育文化来说，由于“从晋唐时期开始接受中原文化后，潮汕人至今保留着较完整的中原文化”因而在其民间的生育习俗上有一脉相承的崇尚“多生、生男”的传统，以至于尽管是在我国政府提出实行计划生育国策的现代社会，仍然是“由于文化上的原因，在潮汕地区很多地方，尤其是农村，超生几乎己经成了常态，因此，国家的计划生育政策在潮汕地区往往很难得到有效地实施”一些社会调査统计的数据以及人们在潮汕农村所见的事实亦表明，虽然“潮汕地区农村与大多数中国农村比相对富庶……但与别的地方不同的，是这里超生严重，人口激增”W。例如中山大学的黄少宽副教授与学生黄晔2007年曾对潮州市潮安县古巷镇的Y村做过社会调査，其生育统计结果是：当年“村里育龄妇女130多人，在40岁以下平均每户生育两个孩子，40岁以上的多为3个以上，生育意愿是男孩优先或直到生到男孩为止。”w2008年9月，我们研究潮汕地区生育文化课题组曾对揭阳市一所中学进行无记名问卷调査，调査结果是，生活在潮汕地区的农村村民越穷越生的现象较为突出，特别是处在农村中贫困家庭生育的男孩数量最多，己达到22.5%,这些家庭的超生现象比较普遍，有3个以上孩子的家庭占被调査总数的一半。这意味着政府对该地区人口生育行为进行干预的有效性不仅受到来自传统文化力量的
挑战，而且表明当地的计生部门在落实我国的计划生育国策方面，除了不可违背执行的严肃性外，还没有实现如何根据当地村民生育实际来选择政府治理计生工作的有效策略。
如果以潮汕地区反映出来的生育问题为剖析对象，可以明显地发现当下我国政府在人口与计划生育管理上的“短板”主要表现在如下方面。
(一）计划生育的多头监管扭曲成为实际管理上的"缺位”
在人口生育领域，我国育龄夫妇能否生育虽然是自己的私事，但必须由政府的计划生育管理部门批准才可生育，这意味着政府是控制人口生育行为的重要决策者，由计生部门发放的准生证成为至关重要的人口生育资源，在此方面，如果政府管理缺位或者管理者滥用权力，就会产生许多严重的后果。而我国目前现行的行政管理体制是一种条块分割的行政体制，由于在市场经济环境下，各行政管理部门客观上存在着争取利益最大化的倾向，如果对自己没有任何利益，他们就会因为没有积极性而监管不到位，这种行为自然会给人口计生工作的实施带来难度。例如按我国制定的《人口与计划生育法》的规定，具有计划生育证是育龄夫妇在就业、医疗、保险等各方面享有权利的先决条件，各职能部门对此应当坚持“一证先行，无证否办”的管理原则，其目的是让公安、医疗、卫生、民政、计生等各职能部门强化协调，形成对计划生育工作齐抓共管的工作局面。然而在目前，很多没有拿到计生证无法正常入户口的超生人口，有时也能在公安派出所那里办上户口。而非法鉴定胎儿性别和人工终止妊娠之所以屡禁不止，很大程度上又与卫生、医疗部门监管不力，没有与计生部门形成合力有关。这些部门和单位为何对计划生育工作的监管不力甚至不闻不问，原因很清楚，就在于他们的工作效率如何与服务对象能否实现政府规定的计划生育指标没有直接的责任联系。
(二）计生管理人员的利益选择直接彩响计生责任的担当
以计划生育管理人员的角度来看待潮汕地区目前基层的人口和计划生育工作，会发现存在着如下一些问题：
1.存在着“以情代政”问题。在计划生育管理问题上，目前广东省计生部门管理经费的来源与管理方式采取的是“财政保障，分级负责”制，其中县一级财政占计生投入的比重应处于主体地位，这样的分配方式对于发达地区而言可以不成问题，但对处于经济欠发达地区的潮汕农村而言，就会出现资金短缺困难。县一级财政本来财力就有限，每年能够投入计划生育工作的经费最多也就几百万元，再分到数十个乡镇，数百个行政村，就会显得十分薄弱。目前政府提出的当地计生部门征收的社会抚养费可作为一部分抵补经费由县里统一划拨到镇里使用。事实上又是一种难以兑现的承诺，计生管理人员不便査，不易管，容易出现计生管理上漏査漏报等现象。从区域文化特点看，潮汕农村地区多是由同姓组成的带有浓厚的宗族色彩的族群社会，因为计生部门的工作人员多是在当地的熟人文化环境下成长起来的，所以就他们而言，也多会在生育观念上滑向多生及生男孩子一边，所以在计生管理上易用感情替代政策，对族群与熟人范围内的人员实行庇护，或者对违反计生的行为采取不査不报不纠的敷衍了事态度。
2.存在着“以罚代香”的问题。东省目前人口计生工作实行的是“处罚多生与奖励少生并举”的政策，即对违反计划生育政策法规的超生家庭可以依法征收“社会抚养费”，对政策外生育后拒不交纳社会抚养费的，有关部门可以及时依法申请强制执行。然而在潮汕地区，对征收抚养费规定执行的实际情况是，由于地方政府大多作为当地财政收支来安排，且按收取“社会抚养金”的一定比例（一般 40%)返还给所属各乡（镇），于是，收取社会抚养费事实上成为一些乡镇财政收入的主要来源之一。这样一来，如果地方政府的计生工作(事前管理）完成得好，当年没一例超生，事实上也就没有社会抚养费的征收。那么，本地区财政收入就会减少，计划生育管理部门人员的奖励就会减少；如果计生工作（事前管理）完成得不好，本地区超生就多，可收取的社会抚养费也就越多，计生管理部门所获得的奖励也就越多。那么基于这种利得需要，一些计生管理部门自然会追求罚款指标，以罚代管。如果征收的社会抚养费全部上缴而回馈过少，或者因为部分人的腐败，为了个人得到好处而放弃征收社会抚养费，如一些有钱人通过关系进行内幕交易，给个人好处而拒绝交社会抚养费，又会出现社会抚养费少征漏征等现象。
3.存在着“以假当真”的问题。在潮汕的传统文化中，长期以来流行的是“重男轻女”、“多子多福”的生育观念，计划生育管理事实上存在着超生不受罚的“潜规则”，受经济利益诱惑，一些计划生育管理工作人员因为得到了当事人给予的好处，所以常常发生违反人口与计划生育统计的有关规定而虚报、瞒报、伪造、篡改、拒报、迟报人口与计划生育统计资料的现象。例如，面对政府进行的为加强对“计生工作的量化考核”来促进“性别比的综合治理”，有些单位或计生管理部门就利用政策漏洞或想办法利用报表造假。既然单位“连续两年不达标就要被否决”，那么今年可以瞒报当年超生的小孩，明年再将超生小孩累积集中去报。或者几个单位联合造假，今年用把问题都推给一个单位的办法来保全大家，以后再轮流来承担不达标义务，最后就可实现“共贏”，再如“治理性别比偏高”问题，既然计划生育政策规定了“第一胎女孩的可以安排生二胎”，那么就可以默认新生男孩当女孩报。由此实现生二胎的目的。再如医生从事胎儿性别鉴定，可以通过熟人介绍来进行，而作为“熟人”的医生做一次性别鉴定，既在经济上得到了实惠，又做了保证人家香火不断的“好事”。
基于上述管理缺位及其失误的原因，加上当地村民具有多生意愿的传统，潮汕地区事实上成为广东省超生问题较为严重的地区。
二、从重在惩罚到奖惩并举的改进
从过去20多年的计划生育实践看，我国政府在对人口生育的控制方面，除对育龄人口进行必要的思想政治教育、严格的政策规定与行政管理、选择有效的避免生育技术措施外，主要还是通过以经济利益的获得或丧失作为手段来调整人们的生育行为，如凡实行计划生育的公民及其家庭，可以获得优先发展的机会和条件，否则将不享受优惠政策，并因多生育子女增加社会负担而交纳社会抚养费或计划外生育费。超生罚款开始被作为“计划外生育费”收缴，其罚款的数额也随着经济条件的改善而逐年增加。如在2002年8月2日，国务院发布的《社会抚养费征收管理办法》中就说明社会抚养费不是“罚款”，而是对不符合法律法规规定条件生育子女的公民因对社会相应增加的社会事业公共投入不足给予补偿的行政性收费，
目的是对违法生育的公民给予必要的经济限制，以调节自然资源的合理利用和保护环境。但是对于超生家庭来说，社会抚养费既然因为超生的原因而被强制缴纳，那么在他们看来就是“超生罚款”。
以理性思之，对计划外生育行为征收社会抚养费的必要性在于：一是实现人口与资源环境协调发展的需要。由于我国人口基数大、增长快，人均耕地和其他资源相对不足，加之社会生产力水平比较低，经济欠发达，社会保障制度不健全，致使人口与经济社会发展的矛盾十分突出，人口问题严重制约着我国经济和社会的发展，这样，政府就不得不为此而采取必要的手段来调节人们的生育行为。二是全面贯彻国家计划生育政策的需要。我国受两千多年封建社会传统文化的影响比较深，旧的婚育观念仍在束缚着相当一部分人的思想，人们的生育意愿和现行生育政策之间还存在一定的差距。同时，由于生产力水平低，社会保障制度不健全，群众生产生活的实际困难又成为产生生男孩偏好和多子偏好的客观原因。为了全面贯彻执行国家现行的生育政策，严格控制计划外生育，就有必要在开展宣传教育的同时，对出现计划外生育的行为人采取经济限制的办法来引导公民从自身经济利益出发，以促使其逐步转变生育观念，自觉实行计划生育。三是遵循在法律面前人人平等的原则。从我国目前经济社会和资源条件的承受能力来看，大量的计划外生育，必然会增加社会的公共投入，同时给各项自然资源的合理利用带来更加沉重的负担，在客观上也侵害了实行计划生育公民的合法权益。因此，对计划外生育行为人征收一定的社会抚养费，适当补偿其所增加的社会公共
投入是十分必要的。
应当说，对违反计划生育家庭通过征收社会抚养费的办法进行经济限制，是规范人口生育行为的必要措施，实践证明也是一种有效的抑制生育的手段。但是在如何抑制人口生育的问题上，不在思想观念上解决问题，仅靠一种经济处罚手段来解决问题也会遇到一些难题，而且也易产生一些负面影响。如在广东省事实上存在着两极分化的情境下，对超生罚款额度的确定就会存在问题.?同样的罚款额度，对于有钱人来说根本算不了什么，他们并不在乎交纳几万甚至十几万元的社会抚养费。而对因失去收入来源而进入弱势群体中的人来说，在少有固定资产的情况下也不会怕罚款，因为本来他们就没有钱，除了多个孩子就是一屁股债，如何还怕罚款呢，这种情况在潮汕的一些农村显得尤为突出。
如此观之，适应时代发展需要，政府将利用惩罚手段转化为奖罚并重的方式进行生育调节很有必要。例如广东省近些年来对农村部分计划生育家庭实行的奖励扶助制度，就是以国家公共财政政策作为支撑的让农民计划生育家庭受益的政策。它在资金负担比例上，由国家和省级财政为主，县级财政分担比例很小。同其他社会福利政策相比，奖励扶助制度着眼于鼓励农民实行计划生育，能有效地控制农村人口增长，具有鲜明的政策导向性；从中体现了从根本上解决农村人口问题，促进人口和经济社会协调发展的一项制度性安排。显然，对农村部分计划生育家庭实行奖励扶助政策是人口和计划生育工作的一项重大改革和制度创新。它明显增强了政府政策的公信力、感召力，能更有效地解决农村人口问题，促进农村的和谐发展，对于增强农村基层的执政能力，密切干群关系，促进农民增收，消除贫困，探索建立农村社会保障机制，具有广泛而深远的意义。从生育文化观念转变的意义上说，这一奖励扶助制度的出现，表明了政府以过去“处罚多生”为主转向既要依法处罚多生，更要“奖励少生”，从而调动了农民实行计划生育的积极性，促进了人口和计划生育工作思路和方法的转变。一定程度上缓解了实行计划生育农民在生产、生活和养老方面的困难，计划生育工作更加体现人文关怀，是对建立有效补助农民机制的积极尝试，通过国家政策性奖励扶助，引导更多农民少生快富，将有利于转变人们的生育观念，从根本上扭转农村“越穷越生、越生越穷”的恶性循环，减少新增贫困人口，促进消除贫困，提髙农民生活水平和生活质量。
三、人口生育控制策略的优化选择
人口生育控制是一个系统工程，对我国来说，由于建国以来开展的计划生育运动过程是追求生育率下降在先，经济社会发展和婚育观念转变滞后，从而决定了目前形成的低生育水平局面并不稳定，只要计划生育政策稍一松动，就可能出现抢生、多生的生育反弹危险。对此，政府及其计划生育工作部门仍然要付出许多努力。
(一）依法落实现行的计划生育政策
广东省政府力求用经济发展因素对生育率水平进行干预控制，并逐步建立计划生育利益导向机制，实现过去由单纯的惩罚手段向奖罚并举手段的转化，通过实行对计划生育家庭的奖励来反哺履行计生义务的家庭，这是新形势下开展人口与计划生育工作的理论创新，在实践中也证明是行之有效的重要制度建设。对此，政府应当进一步强化现行计划生育政策，重要的还是要对违反计划生育的超生行为加强依法执行的力度，特别是对违反计生有关法规的人员依法进行处理：凡是党员、干部、国家工作人员超生的，一律按规定从严査处；凡企业法人、民营企业主超生的，在落实处理的同时，一律不评先进或授予荣誉称号：凡法人单位在当年有超生的，一律实行“一票否决”；凡农村村民、城市居民超生的，一律按标准征收社会抚养费。对影响大的名人、富人超生的，在落实处理措施的同时，公开予以揭露。只有如此，才能有效解决潮汕地区的超生问题。如果政府在超生问题上对个别事件处理不好，政府的权威就会受到怀疑，在熟人社会的环境中就会刺激其他村民的跟风行为，一旦超生成为一种风气，就会出现新的社会问题。
(二）促进农村人口生育观念的转变
一般说来，生育文化的本质在于生育变动和发展与文化变动、发展之间形成的内在联系，即生育变动与发展的文化的本质，文化发展中受到的来自生育变动与发展的影响，二者交互作用形成的某种相对稳定的意识形态。对此，各级政府的计生部门和文化宣传单位应当做到对计划生育的宣传教育经常化，使村民明确实行计划生育政策的意义及为村民可以带来的实惠。发展人口文化产业，运用现代传媒和一种行之有效的方法开展人口和计生国策教育，
自上而下建设服务群众的人口计生宣传体系，满足村民的少生优生、避孕节育、生殖保健知识的需求，推动社会主义新农村建设。为此，政府应当努力强化计划生育的宣传教育工作，努力改变潮汕人的“多子多福”、“养儿防老”、“重男轻女”的生育观，尤其应当深入开展以“宣传教育进村、婚育新风进家”、“弘扬新型生育文化、建设文明幸福家庭”为主要内容的婚育新风进万家活动。通过多种形式和途径，宣传少生优生，保持出生人口性别自然平衡的重大意义，宣传有关法律法规，宣传科学、文明、进步的婚育观念，切实加强新型人口文化和生育文化建设，进一步提高全社会的思想认识、法制意识和道德素养，引导广大群众树立科学的人口生态观和社会主义婚育观。
(三）完善社会养老保障制度的建设
目前广东省建立的计划生育利益导向机制的一个重要特点是为计划生育群众提供全方位、多元化、制度化的激励，包括农村部分计划生育家庭奖励制度、计划生育“节育奖”、计划生育伤残困难家庭救助制度、计划生育困难家庭救助制度和“少生快富”工程等在内的正式制度安排，以及鼓励各地对实行计划生育的家庭，在分配集体经济收入、享受集体福利、划分宅基地、承包土地、教育、就医、住房等方面给^^^的优惠政策。由于计划生育利益导向机制所形成的实行计划生育与否的利益差别，事实上增加了人们多生和超生的直接成本和机会成本。而在农村全面实行的“农村部分计划生育家庭奖励制度”具有对孩子养老经济和子女质量对数量的替代功能，由此会刺激群众实行计划生育的积极性。然而，当下村民超生的原因之一是养儿防老，在此意义上说，只有解决农村纯女户的后顾之忧和老有所养的问题，才能从根本上解决农民一再超生的问题，那么；健全计生对象的社会保障制度就很有必要。克服农民对老年不能有所养的恐惧，解决他们的后顾之忧才是实现计划生育国策的关键所在。对此，政府应当立足于可持续发展的战略，一方面要恰当估量老龄化进程对劳动力供给、社会负担、储蓄、投资、消费，尤其是对计划生育工作带来的直接影响：另一方面，政府还要积极解决好因为老龄化所带来的各种社会问题，应当坚持积极发展社会供养、继续提倡家庭子女供养、适当组织老年人再就业自养，实行社会养老、家庭养老、老年人自我养老相结合的养老保障制度。然后通过国民经济的进一步发展来逐步健全社会养老保障体系，最终实现全面的社会养老目标。
