民主党派是指在中国大陆范围内,除执政党中国共产党以外的八个参政党的统称。包括中国******革命委员会、中国民主同盟、中国民主建国会、中国民主促进会、中国农工民主党、中国致公党、九三学社、台湾民主自治同盟。“长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共”是中国共产党和各民主党派政治合作的基本原则,“互相监督”是中国共产党贯彻马克思主义关于国家一切权力属于人民,权力必须始终用来为国家和人民谋利益的基本思想的具体体现。这种以权力制约权力和权力监督权力为目的的党际监督模式,能够有效地将国家公共权力的授予、行使、运行结果和责任承担等环节,始终处于人民监督之中。中国共产党与民主党派的互相监督,是我国多党合作的重要内容。这种监督是在坚持四项基本原则的基础上通过提出意见、批评、建议的方式进行的政治监督。由于共产党处于领导和执政地位,互相监督主要是民主党派监督共产党。本文在把握民主党派监督性质和现状的前提下,通过分析民主党派监督存在的问题及其原因,进一步探讨增强民主党派民主监督作用的前进方向。
一、民主党派民主监督的内容、形式和现状
根据我国的宪法和法律规定,民主党派民主监督的内容主要包括以下几个方面:(1)国家宪法和法律法规的实施情况;(2)中国共产党和政府重要方针政策的制定和贯彻执行情况;(3)中共党委依法执政及党员领导干部履行职责、为政清廉等方面的情况。
民主党派民主监督的形式主要有:(1)在政治协商中提出意见;(2)在深入调查研究的基础上,向中共党委及其职能部门提出书面意见;(3)参加人大及其常委会和各专门委员会组织有关问题的调查研究,提出意见;(4)在政协大会发言和提出提案、在视察调研中提出意见或以其他形式提出批评和建议;(5)参加有关方面组织的重大问题调查和专项考察等活动;(6)担任司法机关和政府部门的特约人员,参加有关执法检查和执法监督工作等。
经过六十多年的发展,我国的多党合作与政治协商制度日益完善,民主党派的民主监督作用也进一步增强。特别是2005年5月《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》发布以来,民主党派民主监督的条件日益完善,效果也越来越好。笔者将现阶段民主党派民主监督的现状概括为以下几个方面:
1.民主监督的范围不断扩大。
1989年中共中央第14号文件即《中共中央关于坚持完善中国共产党领导的多党合作与政治协商制度的意见》规定要聘请一批符合条件和有专门知识的民主党派成员、无党派人士担任特约监察员、检查员、审计员和教育督导员,这四类特约人员当时被称为“四大员”,以后又增加了陪审员,扩展到“五大员”。根据文件精神,中共各级地方党委及时在民主党派和无党派人士中聘请“五大员”,同时,顺应民主政治建设的需要,结合当地实际,稳妥有序地扩大特约人员聘任范围,例如,各地纠风办相继聘请行风监督员,各级人民检察院相继聘请人民监督员。与此同时,政府各部门为推进本部门的行风建设,纷纷聘任部门行风监督员,其中也吸纳了不少民主党派和无党派人士,从而进一步拓展了民主监督的范围。05(5)号文件颁布以后,中共各级党委又相继出台了具体的实施意见,对民主监督的内容、方法、制度、程序等作了更加细化、更具可操作性的规定,为民主监督的范围延伸提供了政策保障。
2.民主监督的可行性更强。
民主党派要履行监督职能,首先要对相关政策有充分的了解,不了解中共及政府的相关政策,可能导致民主党派在监督过程中的无的放矢;其次要对社情民意有充分的把握,不了解社会实情,不了解群众关注点,否则将难以真正监督;再次要有畅通的监督渠道,否则会无处着力,监督也就失去了意义。应该说,当前各民主党派已经较充分地具备了履行监督职能的条件。在政策认知方面,民主党派参与了一些重大政策措施的协商讨论,这在某种程度上还优先于政府有关部门,这样,就为各民主党派履行监督职能提供了政策依据;在社情民意方面,目前政府部门已全面推行政务公开,行政运行的透明度很大,同时,对于重大改革措施和重大监督项目,各民主党派可通过人大、政协和统战组织的各类视察、考察活动,了解进展情况和存在问题,实行即时监督。对于民主党派成员的监督意见,各级党委、政府也予以特别重视。
3.民主监督的途径有序拓展。
除了特约人员履行对口监督职能之外,民主党派履行监督职能的渠道有了较大拓展,概括起来,主要有以下几种监督途径:一是通过民主协商会、谈心交心会、座谈会,直接向中共党委、政府及有关部门提意见,比如,每年年初,许多地方的中共党委都要和民主党派、工商联负责人举行谈心交心会,征求对党委工作的意见,并对民主党派、工商联负责人提出的意见当面进行答复,体现了中共组织接受监督的诚意;第二,民主党派成员、无党派人士中的人大代表通过各级人大履行监督职能,地方各级人大每年都要组织多次专项执法检查活动,并确保民主党派成员、无党派人士在检查人员中占有较高比例;第三,民主党派成员中的政协委员通过政协行使监督职能,政协吸纳民主党派政协委员参与民主评议、政务咨询、参观视察等活动,为民主党派成员行使民主监督职能提供了有效平台;第四,民主党派成员通过撰写、报送社情民意,行使监督职能。此外,民主党派还可以通过组织名义,就有关问题直接向中共党委、政府提出意见和建议。
4.民主监督的效率大幅度提高。
我国各级党委和政府在推进民主监督方面一直坚持求真务实,不搞形式主义,不做表面文章。为增强民主监督的效果,近年来,各地在民主监督的形式方面出现了以下三方面的变化,一是从背靠背到面对面,如纠风办在组织行风监督员开展明查暗访以后,专门召集行风建设重点部门负责人召开会议,直接听取行风监督员的意见,事先不定调子,不统口径,这样,对有关部门的触动比较大;二是从封闭反馈到开放运行,政协吸纳公民代表参加资政会、旁听政协全会开幕式,改变了原有在相对封闭状态下由政协委员提意见的模式,增强了民主监督的开放性和透明度;三是从旁敲侧击到直接参与。民主党派通过政协工作平台,运用专项工作评议会、部门行风评议会等途径,对政府相关工作直接提出批评或建议,减少了民主监督的中间环节,提高了监督效率。
二、民主党派民主监督存在的问题及其原因
民主监督是民主党派的一项主要职能,在某种角度来说,民主监督的意义和重要性甚至要超过参政议政。在建国初期,民主党派的重要性,主要体现在民主监督方面。而参政议政职能则是民主党派职能延伸和作用增强的体现。但在现实当中,参政议政似乎成为了民主党派的主要职能,这不能不说是一种误解。从现阶段民主党派发挥职能作用的效果来看,其民主监督的作用发挥情况并不理想,甚至有流于形式的危险。我们不得不承认,民主监督已经成为民主党派履行职能的短板。在现实中,民主党派在履行民主监督职能过程中存在的问题及其原因主要反映在以下几个方面。
1.民主监督的环境、氛围不够好。
在现实政治生活当中主要表现在以下几个方面:第一,一些党政领导,特别是有些基层干部,觉得权力一旦受监督就是对其不信任,监督成了对人“不信任”的代名词,权力不被监督反而是习以为常;第二,一些领导干部虽然口头上重视民主监督,但实际上认为民主监督可有可无,只是说起来重要,做起来次要,忙起来不要,他们也召开各种民主协商会议,听取民主党派的意见,但是听是一回事,做又是一回事,行动上我行我素;第三,关键是民主监督机制不健全,特别是机制外部性条件不充分,致使这种好的制度设计难于在现实政治生活中有效发挥作用。
2.民主党派自身存在许多问题。
相对于民主监督的重要作用,民主党派自身也存在着这样或那样的问题,主要表现为:第一,自身定位不准,导致监督意识不够强。各民主党派更多地把自己的存在意义理解为是中国共产党可靠的同盟军和政治合作者,因而把精力更多地放到参政议政上,而对自身存在价值重要体现的另一职能即民主监督,却因实践的困难而自觉不自觉地弱化了;第二,民主党派在监督上,思想有顾忌,历史上多次大规模的政治运动曾使民主党派为此付出了惨重的代价,从安全角度考虑,民主党派成员也不愿意去关注民主监督工作;第三,当前部分民主党派组织,仍有相当部分的基层组织处于较弱甚至涣散状态,组织活动内容单调,缺少经费,造成凝聚力弱化,一些成员游离于组织之外,党派组织的大部分活动仅集中在少部分成员身上。组织内部目前也日益出现了官僚化的趋势,部分民主党派领导班子不“民主”,搞一言堂。如果民主党派自身都存在组织不力、不民主,那监督执政党及其政府显然心不在焉,也力不从心。
3.民主监督的机制不健全。
制度就是稳定的和周期性发生的行为模式。政党监督能否发生实效,关键看有没有一个规范监督行为并落到实处的程序和机制。由于目前的监督体制主要是被监督者设计的,在制度上,更多强调的是被监督者的自觉性和监督者的积极主动性,而这样的制度缺乏刚性的约束,因此存在着不确定性和可伸缩性。这方面的问题主要表现在如下几个方面:第一,获取的监督信息与监督所要的信息不对称。中共一些组织或政府通过协商式民主座谈会来征询意见,往往是把已经制定好了的方针政策在即将准备颁布前再来座谈协商,民主党派往往无法参与到决策过程中,知道该政策的时间又短,来不及充分研究,无处着力,使得民主监督在不少地方流于形式。第二,民主监督刚性不足。各民主党派在政协大会上通过发言提案、反映社情民意等方式履行监督职能,但缺乏制度约束,而且监督不容易得到反馈;既使有,也多是徒有形式。第三,缺乏与权力监督和社会监督的横向合作,导致民主党派民主监督缺乏民意支撑和制约力。
4、民主监督的内容有失偏颇。
从内容上看,民主监督是政治监督,应该主要就国家宪法、法律、法规的实施,重大方针政策的贯彻执行,国家机关及其领导人的工作进行监督。但当前的民主监督却有陷入事务监督的趋势,监督一般问题多、重大问题少。从效果上看,很多时候往往是提了建议,走了程序,但是却没有理想的效果。在实际操作层面中,许多党政领导可以按协商的内容行事,也可不按协商的内容行事,完全没有制度的刚性约束力。
三、进一步增强民主党派民主监督作用的途径
尽管现实生活中民主监督发挥作用的情况还不尽人意,民主监督的效果还远未达到制度设计的本意,但民主监督绝不是可有可无的。而且,针对民主监督实践存在的种种问题,从发展多党合作事业的大局出发,必须加大理论研究和实践探索的力度,以进一步放大民主监督在推进中国民主进程中的积极作用。民主党派要增强民主监督的功能,扩大民主监督的效应,应该从以下几个路径对民主监督加以改进。
1.给予民主党派民主监督合理的定位。
第一,首先应该表现为对党委部门的监督。民主监督是基于多党合作的十六字方针而确定的民主党派的一项主要职能,“长期共存,互相监督”是执政党和参政党的一种常态关系,并且主要表现为参政党对执政党的监督。第二,需要从法律和制度层面对其进行明确和规范。要切实加强民主监督的制度建设,克服民主监督的随意性和表面性。第三,要成为民主党派各级组织的一种主动的、自觉的行为。从目前民主监督的运行特点来看,民主监督在很多情况下表现为一种邀请式的监督,民主党派多是被动地参与,参与监督的对象也往往局限于党派领导。要改变这一情况,关键是要使民主监督成为民主党派各级组织的一种主动的、自觉地行为。民主党派应该象抓参政议政那样抓民主监督,对涉及地方经济社会发展的重大问题和人民群众关心的热点难点问题,要主动督促党委政府引起重视,着力解决,并对解决的具体过程进行监督。第四,应该对被监督部门具有足够的威慑力。民主监督被定性为非强制性监督和非权力型监督,这给民主监督带来了自身难以克服的先天不足,民主监督的效果如何,最终要取决于被监督者的认识和态度,被监督者如果对监督行为存在抵触情绪或不认可监督意见,他完全可以对党派的监督行为和监督意见置之不理。这一方面挫伤了民主党派履行民主监督职能的积极性,另一方面也破坏了民主监督应有的社会功能。第五,需要提高组织化程度。要加强民主监督工作,必须着力提高民主监督的组织化程度。目前,民主党派各级组织均未建立民主监督专门组织,这种机构设置与把民主监督作为民主党派主要职能的政治要求是不相称的,提高民主监督的组织化程度,有必要建立民主监督的专门机构,中央一级组织在这方面理应率先进行探索。同时,民主党派要注重运用组织力量,做好民主监督的计划安排、工作动员、人员调集、业务培训、信息反应等工作,加强对民主监督的理论研究和实践应用,抓好民主监督的队伍管理和队伍建设,从而在组织上确保民主监督职能的得有效履行和正常发挥。
2.着力提高民主党派自身民主监督能力。
(1)加强对特约监督人员的培养和管理。特约监督员是履行民主监督职能的重要人力资源。要把这部分人的监督作用发挥出来,一是要拓宽聘任特约人员的领域,除了向各政府部门拓宽外,也要向党委部门延伸,中共党委也要聘任特约监督员;二要制定《特约监督工作条例》或《特约监督人员管理办法》,对监督人员的权、责进行规范,建立责任制;三要明确合适的管理部门。可在中共统战部设立一个各党派联席的特约监督员工作指导委员会,进行统一管理,从而在特约人员监督工作中体现出党派组织的作用。
(2)加强对党外干部的培养和选拔。党外干部是直接参加国家政权,置身具体管理事务之中,与中共干部有最直接的了解和交流,对党委部门各项工作“知情”较多较实较深,必须注重开发党外干部这个监督资源,让他们在履行“参加政权”职能的同时,也履行好“互相监督”的职能。一要加大党外干部的选拔任用力度,增加党外干部数量,提高党外干部层次,把更多优秀的民主党派人士充实到政府部门担任主要负责人,保证他们有能力监督;二要建立对党外干部履行民主监督职能的考核机制,可以在党外干部的考核评价体系中,加入“履行民主监督职能情况”一项,并规定如果这一项空缺的话,不得考核合格,以此督促党外干部开展民主监督工作;三要建立起对党外干部开展民主监督的保护机制,保证他们有条件、有勇气监督,如重大问题的监督可通过民主党派组织向被监督部门的上级部门进行反映。
3.实现民主党派民主监督重心的转移。
(1)重视立法监督。按照《中华人民共和国立法法》第三十四条规定,在法律草案审查中,应当广泛听取各方面意见,听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式;常委会工作机构应将法律草案发送有关机关、组织和专家征求意见。立法前的听证会现在已渐成气候,影响力也越来越大。建议在立法程序中加入听取民主党派组织意见的内容,并作为一个必要环节。可以在立法听证会上设立专属于民主党派的议席,由各民主党派委派代表开展立法监督工作,在听证会上表达民主党派的组织意见。
(2)强化决策监督。在中国共产党不断强调建立科学民主决策机制的今天,加强民主党派对党委和政府的决策监督应该是监督重心转移的重中之重。关键一点是要把民主党派组织意见”作为必要环节纳入决策程序中。具体可有两种形式:一是决策前提供“不可行性”研究意见;二是决策后提供执行情况的评估意见。
4.强化民主党派民主监督的程序保障。
(1)制定《民主党派监督条例》或《民主党派监督办法》。该《条例》或《办法》应成为民主监督具体工作的主要参照工具:一要明确民主党派民主监督的性质、对象、范围、内容、形式、方法;二要明确民主党派民主监督的职责和权利;三要明确各级党委和政府接受监督和对监督作出反馈的责任。
(2)分项制定各种民主监督形式的运行程序。程序明确是制度落实的保障。建议根据主要监督形式和重点监督内容,制定如《重大决策监督办法》、《特约监督员工作办法》、《民主监督考核办法》等。
(3)党委和政府要相配套地制定有关工作制度。民主党派监督成效与中共的重视程度和接受程度有密切关系,所以中共党委和政府制定与民主党派民主监督工作制度相衔接的配套制度和措施,是完善民主监督机制一个必要的环节。建议中共制定《关于做好党际互相监督工作的实施意见》,对各级党委和政府部门如何接受监督,如何为民主党派监督提供条件,如何对民主监督作出反馈等作出职责和程序上的规定,并将接受监督情况作为部门和领导考核的一个重要内容。
5.完善民主党派民主监督的组织机构。
目前实施监督的机构和部门这个环节还有欠缺,建立专门的民主监督工作部门或机构,成为当务之急。政协提案工作和民主党派参政议政工作的加强,都是与设立提案委和参政议政委员会分不开的。可在各民主党派内部分别成立民主监督工作委员会,或建立一个全国和省级的各民主党派民主监督联席机构,统一领导各党派的民主监督工作,协调全国和全省的总监督。
总之,民主党派的民主监督作为一种政治监督,只有执政党重视,才有顺畅运作的保障;需要政府支持,才能使监督落到实处;与各种监督方式相结合,才能取得事半功倍的效果,只有经过多方面的努力,才能使监督具有生命力。只要民主党派充分发挥自身优势,切实立足以民为本,从群众中吸取力量,敢为和善为,一定能够不断提高民主党派民主监督的实效。
