中图分类号：D665 文献标识码：A 文章编号：1008-6269（2014）02-0033-05
相对于民主党派参政议政而言，民主党派民主监督是一个薄弱环节，基层民主党派民主监督更是一个薄弱环节。中共中央总书记习近平同志在2013年2月6日的党外人士座谈会上明确指出：“要继续加强民主监督。对中国共产党而言，要容得下尖锐批评，做到有则改之、无则加勉；对党外人士而言，要敢于讲真话，敢于讲逆耳之言，真实反映群众心声，做到知无不言、言无不尽。”[1]继续加强民主党派民主监督，特别是创新基层民主党派民主监督机制，对于提高基层中共党委和政府执政水平、加强基层民主政治建设、促进基层社会和谐稳定、加强基层民主党派建设，都具有重要意义。本课题对基层民主党派民主监督机制的基本内涵、创新基层民主党派民主监督机制的重要意义、基层民主党派民主监督机制存在的主要问题、基层民主党派民主监督机制创新的基本路径作一个探讨。
一、基层民主党派民主监督机制的基本内涵
基层民主党派一般是指民主党派在基层单位设立的组织，主要包括民主党派基层委员会、总支部、支部、小组等。本课题所指的基层民主党派，主要是指民主党派在区县（市）以及企事业单位设立的组织，具体是指县、县级市以及城市中相当于县级的区和街道，包括乡镇、街道、机关、学校、国有企业、非公有制企业、科研院所和医疗卫生等基层单位设立的组织。
所谓基层民主党派民主监督机制，是指基层单位民主党派组织在四项基本原则的基础上，通过提出意见、批评、建议的方式，对中共党委和政府及其领导干部制定和贯彻重要方针政策、依法执政、履行职责、为政清廉等方面情况进行的政治监督，由此在知情、沟通、反馈等环节建立健全相互衔接和配合的制度规范的总和。它主要包括民主监督的知情机制、沟通机制、反馈机制等。
二、创新基层民主党派民主监督机制的重要意义
（一）有利于提高基层中共党委和政府的执政水平
“万丈高楼平地起”，基层是国家政治生活的重心所在。党和政府是否科学执政、民主执政、依法执政、亲民执政、廉洁执政，最直接最集中地表现在基层中共党委和政府执政水平的高低。创新基层民主党派民主监督机制，使基层民主党派切实履行民主监督职能，通过提出批评、意见、建议的方式，对基层中共党委和政府及其领导干部制定和贯彻重要方针政策、依法执政、履行职责、为政清廉等方面情况进行政治监督，改进基层中共党委和政府的执政方式，有助于增强基层中共党委和政府执政的科学性、民主性、法治性、亲民性和廉洁性，从而提高基层中共党委和政府的执政水平。
（二）有利于加强基层民主政治建设
基层民主监督机制与基层民主政治建设密不可分。创新基层民主党派民主监督机制是我国基层民主政治制度建设的重要内容和重要表现。基层民主党派民主监督机制，包括民主监督的知情机制、沟通机制、反馈机制等机制，涵盖基层中共党委和政府及其领导干部制定和贯彻重要方针政策、依法执政、履行职责、为政清廉等方面情况的内容，涉及基层民主政治制度建设的诸多方面和环节。创新基层民主党派民主监督机制，有利于从制度机制上保证包括基层民主党派成员和无党派人士在内的基层群众知情权、参与权、表达权、监督权，从而加强基层民主政治建设。
（三）有利于促进基层社会和谐稳定
基层社会和谐稳定是整个社会和谐稳定的基础和关键。随着政治体制改革进入深水区，中共党员干部的作风问题成为社会关注的焦点。中共党员干部存在的形式主义、官僚主义、享乐主义、奢靡之风，以及少数中共党员干部的腐化堕落，已经引起社会各界和广大人民群众的强烈不满，严重影响了社会和谐稳定。为密切联系群众，克服不良作风，党中央出台“八项规定”、“六项禁令”，自上而下切实加强作风建设。由于作风问题在基层多发且直接在基层群众中产生恶劣影响，单靠自上而下的监督并不足以克服不正之风。创新基层民主党派民主监督机制，充分发挥基层民主党派成员和无党派人士的民主监督作用，自下而上地纠正不正之风，可以有效地与党风廉政建设结合起来，形成“党内外上下夹攻”的合力，有助于共同构建一个干部清正、政府清廉、政治清明的基层政治体系，从制度机制上促进社会和谐稳定。
（四）有利于加强基层民主党派建设
基层民主党派民主监督机制是基层民主党派制度建设的重要内容。创新基层民主党派民主监督机制，有利于从制度机制上保证基层民主党派履行参政议政、民主监督职能，切实提高基层民主党派民主监督能力，在四项基本原则的基础上，在知情、沟通、反馈等环节，通过提出意见、批评、建议的方式，对中共党委和政府及其领导干部制定和贯彻重要方针政策、依法执政、履行职责、为政清廉等方面情况进行政治监督，增强民主监督的原则性、系统性、民主性、政治性，提高基层民主党派的政治把握能力、组织领导能力、参政监督能力、合作共事能力，促进基层民主党派加强自身建设特别是制度建设，完善基层民主党派的组织制度，增强基层民主党派的凝聚力、向心力，充分发挥基层民主党派的作用。
三、基层民主党派民主监督机制存在的主要问题
本课题以问卷调查为形式，对重庆市各区县民主党派成员进行了调研 ，发现基层民主党派民主监督机制存在如下主要问题。
（一）信息不对称，政务公开应落实
信息的有效传播是民主监督作用得以发挥的重要保障。确保“权力在阳光下运行”的前提条件就是落实政务公开制度，自觉接受民主党派成员以及社会各界的监督。调查中，认为“较差”和“很差”的受访者占14.5%，认为“一般”的受访者占49.6%。可见，政务信息公开还有待于改进。 针对政务信息公开的内容而言，不少受访者表示政务信息的公开内容较为滞后。调查显示，超过一半的受访者表示行政部门只是偶尔邀请民主党派参与辖区内重大热点问题的讨论。更为突出的是，部分政务信息公开是在行政部门向社会公布的同时向民主党派成员公布，而不是行政部门做出决策之前接受民主监督和咨询建议。
（二）责任不明确，人员组织需完善
合理的组织结构是发挥组织功能作用的重要保障。民主党派发挥好民主监督作用也离不开合理的人员组织。经问卷调查发现，各民主党派基本上能够做到有专人负责民主监督工作，但仍有46%的受访者表示“没有专人负责”和“不清楚”。这说明在民主监督的人员组织上各民主党派区县委还有进一步改进的空间。
通过实地考察和访谈发现，民主监督的人员组织主要集中在区县一级，并没有在乡镇配备人员进行民主监督。区县以下基层单位中民主监督人员组织缺位的事实，对我国开展基层群众自治产生不利影响。从长远来看，完善各民主党派区县委的民主监督人员组织，并且在有条件的乡镇配备民主党派监督员进行民主监督，充分发挥民主监督这一特有政治体制的优势，促进我国基层群众自治达到更高的水平。
（三）监督不完善，制度保障待健全
调查中发现，接近一半的受访者认为所在基层组织的民主监督力度“一般”，约有五分之一的受访者认为“较弱”和“很弱”。基层民主党派民主监督在区县一级基本上得到了落实，但在街道、乡镇等基层组织中的落实情况与我们所期望的民主监督水平还有一定的差距，有待改进。
通过对问卷的交叉分析还发现，普通民主党派成员仅占问卷调查总人数的44.2%，但表示民主监督力度“较弱”和“很弱”的比例却占总比例的62.5%，远高于其它层级的受访者，表现出了现有民主监督制度对普通民主党派成员的监督力度保障不足。作为民主党派的主体，普通民主党派成员的民主监督作用还需要通过制度性保障来加强。
（四）意识不突出，监督培训要加强
民主监督是中国民主政治的独特体制构架，民主监督权利的行使离不开权利主体。而主体行使民主监督权利水平的高低，则取决于民主监督意识。民主监督意识不强成为基层民主党派成员行使民主监督权的主要障碍之一。要充分发挥民主党派成员在基层发挥民主监督作用，其关键在于对民主党派成员进行民主监督的专题培训，使民主党派成员了解如何在体制内合理运用民主监督权。问卷调查显示，仅有13.7%的受访者表示经常举办民主监督培训，40.5%的受访者表示偶尔举办民主监督培训，另有45.8%的受访者表示没有举办过民主监督培训或者不知道。目前民主党派成员的民主监督培训力度偏弱，是制约民主监督作用充分发挥的重要环节。
四、基层民主党派民主监督机制创新的基本路径
（一）完善知情环节，形成基层民主监督信息对称
知情与否是基层民主监督能否切实开展的前提条件。信息不对称则意味着基层民主监督的不到位。完善民主监督的知情环节，就是要消除基层行政过程中信息不对称的死角。
一是落实信息对称公布制度。区县、街镇的行政信息应当对称公布。区县、街镇应每月将辖区内重要决策的信息向各民主党派公布1次。每逢重大决策做出之前，应当提前15个工作日对民主党派基层组织公开相关内容，自觉接受民主监督，消除个别地方把民主监督程序作为摆设的错误认识。针对一些群众关心、百姓关注的问题，在不涉及保密的情况下还应当适当扩大披露范围，不定期地在辖区内利用各公共信息平台公布信息，让更多的民主党派成员参与到民主监督中来。
二是完善民主监督责任机制。每个街道、乡镇应当确立统战委员作为民主监督责任机制的责任人，负责定期与基层民主党派进行沟通联系。在条件合适的街道、乡镇民主党派成员、无党派人士中遴选民主监督责任人3～5名。责任人应当具备民主监督的相应能力，能够针对基层行政组织的具体情况履行民主监督职能，明确民主监督责任，实现权利与责任相统一。此外，民主监督责任人还应搜集所在基层民主党派成员的意见、建议，并负责与相关街道、乡镇的行政机构进行沟通协调，落实民主监督的具体职能职责。
三是创新事前调研监督制度。转变基层民主监督的事后监督为事前监督。基层行政组织在对本辖区发展作出中长期规划和决策之前，应提前30个工作日组织基层民主党派成员开展前期情况调研。由民主党派民主监督责任人邀请有调研能力的民主党派成员组成调研组开展调研工作。把调查工作形成的调研报告作为政策制定的重要依据。基层行政组织所制定的规划、决策不应当与调研的基本结果背道而驰。这种方式将民主监督前置，改变基层民主党派成员在信息公布过程中的被动地位，有利于基层行政组织在民主监督下做好工作。
（二）加强沟通环节，实现基层民主监督有效沟通
一是推进党内外监督联动机制。区县中共党委纪检部门应与基层各民主党派民主监督责任人联合开展监督工作。以每年定期召开2～3次联络会、情况通报会的方式交流党内监督与民主监督的情况，中共党委纪检系统与民主党派民主监督责任人联合监督，让党内监督与民主监督结合起来，以此形成党内监督与民主监督在目的上共同一致、在主体上相互关联、在角度上差异互补的关系，形成整顿不正之风的合力，使党内监督与党外民主监督同时作用、收获实效。
二是深化民主党派沟通联谊机制。借鉴区县暑期谈心会、双月座谈会的形式，在街道、乡镇一级的基层中共组织与基层民主党派基层组织定期开展联络联谊活动，相互交流，增进了解，形成共识，贯彻落实多党合作的基本方针。街道、乡镇中共党委、党工委每年应开展不少于2次的联谊活动，与民主党派的基层组织进行交流，倾听民主党派的意见，为民主监督的开展构建和谐宽松的氛围。
三是建立民主监督定期上报机制。各基层民主监督责任人应有直接向区、县统战部汇报基层问题的权利。越过街道、乡镇等基层行政组织直接向区县汇报民主监督情况，减少可能使民主监督沟通发生不畅和内容变质的情况，有利于基层问题的直接沟通。各区县统战部可以1个季度为周期，每年分4次定时要求基层民主监督责任人上报民主监督情况，对上报内容进行必要的保密，并将这些意见作为全年民主监督的一手材料加以整合利用。 （三）严格反馈环节，确保基层民主监督落实到位
反馈是基层民主监督的着力点。离开了反馈，基层民主监督就没有实效。要让民主监督这一软监督发挥硬作用，就必须严格把好反馈这一关，做到如下几个方面。
一是民主监督结果及时反馈。针对基层民主党派成员提出的民主监督意见和建议，基层中共党委应当做好民主监督结果及时反馈。针对基层民主党派成员提出的民主监督意见和建议应当认真研究，对基层民主党派成员提出的问题应当在3个工作日内及时做出答复，不能即刻做出答复的，应当给出一个答复期限。基层中共党委要认真对待民主监督，及时将民主监督的信息和处理结果反馈给基层民主党派成员，这样才能在民主党派成员中树立起民主监督能“办实事、起实效”的认识，引导民主党派成员正确认识民主监督的地位和作用，有力地反驳“民主监督无用”的错误观点。
二是强化民主监督督办力度。增强基层民主党派成员对各类提案的督办力度。对于民主党派认为没有落实到位的政协提案，民主党派政协委员享有一票否决权。区县中共党委和政府还可在各街道、乡镇的基层民主党派成员中聘请1～2名督办员，对街道、乡镇落实区县政策的实际工作做出评价，并将评价内容纳入到区县督办工作中，让区县政府监督街镇等基层落实民主监督意见。民主监督的性质是一种软监督，但民主监督不是可有可无的“走过场”、“做样子”，对于立案办理的提案，必须落实到位，在督办结果上体现民主监督的重要地位。
三是建立监督成效考核激励机制。一方面，区县中共党委和政府应把自觉接受民主监督作为各街镇年终考核的内容之一，将民主监督责任人是否落实、民主监督机制是否到位、民主监督实效是否取得等环节纳入到考核指标中，其分值所占比例不应低于总分值的2%， 以此督促基层中共党委和政府自觉接受基层民主监督。另一方面，民主党派在推荐党外干部人选时，应将被推荐人的民主监督能力与民主监督成效纳入考核指标，其分值所占比例不应低于总分值的15%。把那些有民主监督意识、有民主监督能力、有民主监督绩效的民主党派干部选拔到合适的岗位上。对履行民主监督职责、揭露贪污腐败等违纪违法行为，挽回了社会、政府损失的民主党派成员，还应当给予适当的物质奖励。
（四）优化组织环节，保障基层民主监督顺利开展
一是构建监督能力培训机制。对基层民主党派成员定期开展民主监督能力专项培训，努力实现每年开展1～2次民主监督能力专题培训。民主监督能力培训应当以培养民主党派成员民主监督意识为出发点，以提高民主监督能力为目的，提升民主党派成员自觉履行民主监督权利与职责。让民主党派成员找到基层行政组织与民主党派民主监督的结合点，推动民主党派成员制度化、有序化、合法化地参与到基层公共管理事务中去，发挥民主监督作用。
二是完善组织对检举人的保障。对于勇于检举揭发违法违规行为的民主党派成员，要加强组织保护，关键是要建立健全事前保密机制和事后保护机制。在民主党派成员检举揭发公务人员违法以后但尚未调查清楚事实以前，基层民主党派与中共党委纪检部门都应当对检举人的个人信息进行保密。在调查结束以后，如果被检举人确有违法行为，基层民主党派与基层中共党委纪检部门对检举人也应当进行妥善的保护，避免被检举人的利益相关人进行打击报复。对于违反事前保密和事后保护机制、给民主党派检举人带来困扰和危害的中共党员领导干部，中共党委纪检部门应当根据党纪做出处罚，决不姑息，坚决保障基层民主党派成员依法行使权利。
