[论文关键词]职代会民主自治民主管理法制化建设
[论文摘要]我国职工代表大会制度民主自治建设存在若干问题,职代会性质和目标定位不清晰,职权界定宽泛不一,职代会自身日常民主管理制度建设不足,职工代表的构成、权利以及素质等亟待加强。为此,深化对职代会制度民主自治建设的战略认识;积极寻求理论创新,为职大会民主自治建设奠定新的理论基础;加强以职代会为主要形式的企事业民主管理的法制化建设;健全职代会日常民主管理制度。
2007年10月,党的十七大报告指出,改革开放以来,我国已经初步建立了以农村村民委员会、城市居民委员会和企业职工代表大会为主要内容的基层群众民主自治制度。这表明,我国实践多年的基层群众民主自治建设被提升到基层群众民主自治制度高度,从而纳入到中国政治制度体系之中。其中,职工代表大会是我国企事业单位中保证职工对本单位实行民主管理,实现当家作主的民主权利的基本形式,是我国基层民主制度的重要组成部分。党的十七大报告明确指出:“全心全意依靠工人阶级,完善以职工代表大会为基本形式的企事业单位民主管理制度,推进厂务公开,支持职工参与管理,维护职工合法权益。”[1]从十七大发展我国政治民主的要求来看,我国的基层民主建设将会得到进一步促进和发展。本文结合改革开放以来我国职工代表大会制度民主建设的实践,重点分析当前我国职工代表大会制度民主建设存在的若干问题,并提出相应的对策,以期为进一步完善我国的职工代表大会制度民主自治建设提供启迪。
一、我国职工代表大会制度民主自治建设存在的问题
改革开放以后,党和政府在企事业单位中逐步恢复职工代表大会制度。经过三十年的发展,我国职工代表大会制度建设总体上取得了长足的进步。截至2007年底,我国工会基层组织数达到150.8万个,全国工会会员总数达到19329.0万人。建立职代会制度的企事业单位从1998年推行厂务公开时的27万家,发展到2007年的108.6万家。其中,公有制企业有14.8万家,非公有制企业有70.9万家。我国职工代表大会的群众基础广泛,代表中不仅有工人,而且有企事业单位的管理人员、科技人员和其他社会基层的先进分子,代表全体职工实行民主管理。
但是,我国职工代表大会制度建设在取得进步发展的同时,随着我国所有制形式的多样化,国有企业改革的深入,非公有制企业的进一步发展,职工居民生活方式、就业形式、价值观等发生多元化变化,职工代表大会制度民主建设也面临着诸多问题和挑战。
(一)职代会的性质和目标定位不清晰
目前颁布的与职工代表大会(简称“职代会”,下同)有关的法律法规,对职代会的性质的表述和定位过于宽泛,目标定位不清晰,这导致了人们对职代会在企事业单位权力机构中的地位的认识发生分歧,直接影响了职代会民主作用的发挥。
1981年7月,中共中央、国务院转发《国营工业企业职工代表大会暂行条例》,指出企业的“职工代表大会(或职工大会)是企业实行民主管理的基本形式,是职工群众参加决策和管理、监督干部的权力机构”。这种规定指出职代会是职工实行民主管理的一种形式,是职工实行民主管理的一种“权力机构”,有决策权、管理权和监督权。这实质上表明职代会是企事业单位的最高权力机构,主要目标是参与决策、管理和监督干部。但是,1986年9月中共中央、国务院颁发的《全民所有制工业企业职工代表大会条例》对此略有修改,指出“职工代表大会是企业实行民主管理的基本形式,是职工行使民主管理权力的机构。”1152这种修改不仅使得职代会的性质和目标的表述过于笼统,削弱了职代会的决策、管理等实质性权力,而且没有明确职代会的目标到底是什么,这种“民主管理”其目的是为了制衡管理方权力,使其更具有问责性还是维护职工合法权利和福利?随后,1988年4月,七届全国人大一次会议通过的《中华人民共和国全民所有制工业企业法》、1992年4月七届人大五次会议通过的《中华人民共和国工会法》(2001年10月修正)、1993年12月八届人大常委会五次会议颁布《中华人民共和国公司法》(1999年12月、2004年8月、2005年10月先后修正)、1994年7月八届人大常委会八次会议颁布的《中华人民共和国劳动法》等均以法律形式对职工代表大会的性质作了类似的规定。这些法律均没有明确界定这种“行使民主管理权力的机构”在企事业中到底属于一种什么性质的机构?其主要目标是什么?它与决策机构、经营机构、监督机构等到底属于何种关系?彼此间的职权和责任有何区别和联系?目前相关法律在此方面均没有明确的界定。这就造成职代会在实践中似乎啥都管、但又管不了的尴尬地位。
(二)职工代表大会的职权界定宽泛不一
我国的职代会制度是社会主义制度人民当家作理念的产物,因此,职代会制度最初建立于公有制企业,其职权较为广泛。1981年的《国营工业企业职工代表大会暂行条例》曾规定职代会有讨论、审议、决定、通过重大方案,选举企业行政领导人员等权利,并就重大问题作出相应的决议。但1986年的《全民所有制工业企业职工代表大会条例》对此有所修改,规定职代会享有企业重大决策方案听取审议权、相关职工工资福利审议通过权、评议监督权、民主推荐企业领导权等,其中变化较大的是由作出“决议”改为“就上述方案的实施作出决议”,使职代会在文件上的决策者地位改变成执行决策的实施者;由“选举厂长”改为“可以推荐和选举厂长”。这些规定和修改不仅没有厘清职代会与企事业其他机构的职责,反而进一步削弱了职代会的权力和权利。其他与职代会职权相关的法律法规也没有对职代会的职权作具体的规定。2007年7月,国资委党委、国资委下发的《关于建立和完善中央企业职工代表大会制度的指导意见》概括出职代会的职权主要有审议建议权、审议通过权、监督评议权、民主选举权以及法律法规赋予职代会的其他权利,并对每一方面的职权初步作了具体的解释。但这主要针对的是中央企业,而且该“意见”也指出由于中央企业的产权结构、组织构建差异较大,职代会的职权内容可以有所不同。至于各地方企事业单位和不同所有制企业,情况更为复杂,职代会的职权很多只流于原则和形式。
此外,相关法规条例对不同所有制企业职代会的职权范围的规定不一。全民所有制企业一般享有以上规定的五个方面的权利。但《中华人民共和国城镇集体所有制企业条例》却规定城镇集体所有制企业职代会是集体企业的最高权力机构,除享有以上权利之外,还享有选举、罢免、聘用、解聘厂长(经理)、副厂长(副经理)的权利。而同为集体经济的乡镇集体企业职代会职权又少于城镇集体所有制企业职代会。《乡镇集体所有制企业条例》虽规定职代会是企业实行民主管理的机构,但规定职代会对企业经理管理中的问题仅有提出意见和建议,评议、监督厂长(经理)和其他管理人员的权利。至于非公有制企业里的职代会民主建设更为艰难:首先,非公有制企业职代会的设立就遭遇到法律的空白,因而多数非公有制企业均抵制职代会的设立;其次,目前已设立职代会的非公有制企业,其职权多数仅限于职工的参与权、知情权、协商权和监督权,总体职权内容不仅大大少于公有制企业里的职代会,而且在实践中的落实也遭遇折扣。
(三)职工代表大会自身日常民主管理制度建设不足
职代会在实践中的民主管理作用甚微,一个重要原因就在于职代会的运作形式单一,日常民主管理制度不健全。现在企事业单位一般每半年才召开一次职代会,有的一年只召开一次。而且,每次会议必须有全体职工代表的三分之二以上出席方可召开。而企业随市场变化需要往往需要及时作出决策,甚至修改以前的一些决策方案。因此,职代会目前的这种单一运作形式很难满足企事业发展的需要。民主作为一种权利,它的实现形式应是制度化、多样化、常态化。建立健全职代会日常民主管理制度成为职代会民主建设的迫切需要。
此外,在企事业内部,与职工民主权利和切身利益密切相关的两个组织,即职代会和工会的关系目前没有完全理清。职工大会、职代会与工会会员(代表)大会、工会委员会之间职能和权责既有重叠之处,也有相冲突地方。目前,相关法律法规规定职代会侧重于民主管理,工会侧重于维权。国有企业的工会委员会是职工代表大会的工作机构,负责职工代表大会的日常工作,检查、督促职工代表大会决议的执行。集体企业的工会委员会,应当支持和组织职工参加民主管理和民主监督,维护职工选举和罢免管理人员、决定经营管理的重大问题的权力。其他企业、事业单位的工会委员会,依照法律规定组织职工采取与企业、事业单位相适应的形式,参与企业、事业单位民主管理。这些规定原则性的内容太多,也没有厘清它们之间的职能和关系,例如,从理论上讲工会应当对工会(代表)大会或职代会负责,但实践中工会的权力和作用往往高于职代会,而且,工会有更多的官方色彩和权威,建立了自己的体系,这就导致职代会的民主管理作用在实践中不如工会。
(四)职工代表的构成、权利保障以及素质等亟待改善和加强
职工代表是企事业职工民主管理的主体。职工代表结构合理、权利依法得到保障、切实履行应尽的义务、民主管理素质不断得到提升,这些都是职代会充分发挥民主管理的重要前提条件。
当前,我国多数企事业单位职工代表结构不合理,一线职工(包括一线工人、技术人员和管理人员)为主体的原则在实践中没有很好的得到落实,一些单位党政领导、正副职领导兼任职工代表的现象比较严重。在董事会、监事会中职工董事、职工监事的比例也过少,一些职工董事、职工监事就是工会正副主席兼任。
至于职工代表的权利,目前的相关法规条例规定的原则性内容不少,但问题的实质在于职工代表在实际开展民主管理和维权过程中是否真正得到落实,落实过程中是否能真正得到法律的保障和庇护。由于职工代表与企事业单位有着直接的切身利益关系和较强的依附性,在科层制的企业管制制度之下,职工代表能在多大程度上为职工全体利益而切实忠于职责地履行权利和义务,一般取决于单位领导的民主容量和职工代表的品行、素质和能力。在实践中职工代表的民主维权行动多数是以职工代表的妥协甚至牺牲自身利益而告终。因为无论在何种经济和管理体制下(资本主义和社会主义都一样),对工人来说,组织起自己来跟管理方争取任何决定权都是存在困难的。职工代表的民主活动如果缺乏司法保障和具有相对独立性和不可侵犯性的载体为依托,他们的民主成效难免会遭遇折扣。况且,当前我国很多一线职工的文化素质、民主素养管理知识以及维权意识等有待于大大提高。相对于农村的村民自治和城市里居委会民主自治实践,我国的职代会民主实践要滞后得多,职工和职工代表的民主管理水平和综合素质有待大大提升。
二、完善我国职工代表大会制度民主自治建设的对策建议
在党的十七大把基层群众自治制度作为中国特色社会主义政治制度体系有机组成部分之后,以职工代表大会为载体的企事业基层民主自治建设必将迎来新的发展机遇。对于我国职工代表大会制度民主建设的未来发展,笔者提出深化对以下若干问题的思考以期为推动此项制度建设提供启迪。
(一)深化对职工代表大会制度民主自治建设的战略认识
由于我国职工代表大会制度民主建设真正步入民主化、制度化和法制化轨道时间不长,社会主义民主政治发展相对缓慢,一些企事业单位领导对职工代表大会存在片面的错误认识,我国职工代表大会制度民主建设的实践效果与制度设定目标相差较大。在实践中,无论是部分领导者还是广大基层职工群众都尚未真正认识到职工群众民主自治建设的战略意义。但党的十七大把基层群众自治制度纳入到中国特色社会主义政治制度体系之后,我们应从“中国政治建设的战略性空间”(注:林尚立)高度认识到以职工代表大会为载体的企事业民主自治建设的地位和意义。它不仅是我国企事业单位民主管理的重要内容,而且大大丰富了我国政治文明的内涵,实现了国家层面的代表制民主与基层单位的直接民主的有机结合,从而推动中国特色社会主义政治制度的建设。在实践中,职代会制度的民主建设和成效虽没有达到我们期待的理想状态,但勿庸置疑的是在以中华全国总工会为核心的政治力量的努力下,我国的职代会制度民主建设近些年取得了长足的进步,职代会制度在权力制衡和民主维权方面的作用越来越强。因而,党和政府应从丰富和发展中国特色社会主义政治制度的高度为完善和推动职工代表大会制度的民主建设创造更为有利的条件,加大健全这一制度的政治力度、政策空间和社会氛围。
(二)寻求理论创新,为职代会民主自治建设奠定新的理论基础
我国的职代会制度是公有制经济的产物,它的理论依据是建立在公有制基础上的社会主义劳动者是公有制企业的主人,自己当家作主,管理自己的企业。这种“人民当家作主”的理念深深扎根于我国的政治制度和企事业管理之中。但改革开放以来,我国形成了以公有制为主体、多种所有制并存的基本经济制度。如何在非公有制企业建立职代会制度就遭遇了理论的尴尬。虽说在这过程中,有人提出用“利益相关者理论”、“人力资本理论”来抵制“股东至上”理论,这种寄托于资本方实行民主管理的理论虽有一定的合理性,但依然没有为在非公有制企业建立职代会找到权威理论支点。从目前我国多种所有制并存的实际国情来看,科学发展观提出的“以人为本”理念能够为我国当前的企事业设立职代会提供有力的新的理论依据。这种理论不仅强调人的发展是发展的根本目的,发展归根到底都是为了保证人的全面发展,而且强调人的发展是发展的动力,从而解决了发展“为了谁”、“依靠谁”的问题。如果我们从以人为本的理念要求企事业单位加强完善职代会制度民主建设,这不仅为我们在实践中落实这一制度减少阻力,而且也符合社会主义制度的本质要求。
(三)加强以职代会为主要形式的企事业民主管理的法制化建设是当务之急
当前,我国以职工代表大会为主要形式的企事业民主管理的法制化保障明显落后。制定一部有关企业民主管理的专门法律应是当务之急。市场经济是一个法治经济,民主也离不开法制保障。缺乏强有力的法律保障,广大职工群众依法维权的行动就失去法律的依据,他们的民主自治热情就会消失。
由于职工群众与企事业具有直接的、实质性的经济利益关系(这一点职代会与村民自治和社区自治明显不同),如果缺少法律保障,职工代表大会在民主维权活动中只能处于弱势地位,职工代表也因顾忌现实利益而不敢真正维权。因此,职代会民主管理的法制化建设首先确保职代会或工会在民主管理和维权中的不可侵犯性和司法保障性,做到职工代表维权有法可依,管理方违法依法必究,职工依法维权不可侵犯。对侵犯职工合法权益的,职代会或工会可依法提出申诉、申请仲裁,提出诉讼等。
其次,依法厘清企业各组织的性质、地位、职能、权责等,构建科学合理的现代企业管理体制。在已设立职代会的企事业中,党的组织、行政组织、股东大会、董事会、经理层、监事会、工会会员大会、工会委员会、职工大会、职代会等组织机构的性质、地位、职能、权责等应通过法律有效区分和界定。党的组织重在政治领导和组织领导,尤其要防止党的组织过于干预企业的经营。并组工会会员(代表)大会、职工大会、职代会的设置和职能,加强工会委员会作为职大会常设日常工作机构的地位和作用,建议把工会作为职代会负责开展日常民主管理和依法维权的法定执行载体。在有规范法人治理结构的公司制企业中,董事会行使经营决策权,经理层行使经营管理权,监事会行使监督权,职代会行使民主管理权(审议建议权、审议通过权、监督评议权、民主选举权等)。当前,由于我国不同所有制的组织机构、管理体制、价值目标等存在较大区别,职代会制度的民主建设进程和水平肯定具有不均衡性,但作为民主管理的权力机构,职代会制度追寻的价值原则在于以人为本、民主、公平和正义,确保职工依法行使参与管理权、平等对话权、知情审议权、民主选举权、评议监督权等民主管理的权利。
(四)健全职代会日常民主管理制度是实现职代会民主管理的有效途径
充分发挥职代会的民主管理作用,健全职代会日常民主管理制度是一项重要内容。任何健全的民主制度都必须是一个有机的整体。职代会作为职工实行民主管理的机构,它必须建立健全自身的日常民主管理机制和制度。从实践来看,应进一步加大完善职代会联席会议制度、平等协商和集体合同制度、厂务公开制度、专门委员会(小组)工作制度、巡视检查制度、质量评估制度、职工董事监事制度、票决制度、预审制度、职工代表培训制度等。其中,厂务公开是近些年最有成效的一项民主实践活动,受到广大职工的认可。目前,全国已有18个省(区、市)颁布了22部有关厂务公开民主管理的地方性法规。截至2007年9月,全国已建工会组织的企事业单位建立厂务公开制度的有94.5万家。其中,公有制企业13.3万家,非公有制企业62万家。当前,各地探索的职代会日常民主管理制度尚处于完善之中,中央和政府应加大健全这些制度的政治力度,从法律、政策和制度层面予以有力的支持和推动。其中,加大职工代表的培训,提高他们的民主意识和素质,完善职工代表的队伍结构应为重中之中的基础性工程。
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