以落实“四权”为重点发展农村基层民主——宁波市明伦村村民自治的实践与思考
党的十一届三中全会以来，中国广大农村在经济领域和政治领域的改革逐步推进，取得了重大成果。在经济领域，全面实行家庭联产承包责任制，广大农民获得生产经营自主权，得到了经济上的实惠；在政治领域，逐步推行以民主选举、民主决策、民主管理、民主监督为主要形式，以自我管理、自我教育、自我服务为主要内容的村民自治，广大农民有了政治上的民主。实行村民自治，由村民依法管理自己的事情，是我们党总结历史经验，顺应改革需要，扩大农村基层民主所作出的重大决策，不仅为中国农村找到了一条发展社会主义民主政治的道路，而且在维护农村改革、发展、稳定中发挥了重要的基础作用。
浙江省宁波市鄞州区五乡镇的明伦村共有447户人家，1054位村民，34名党员。几年前，该村还是一个老大难村，干群矛盾突出，群众信访不断。1995年8月，因原村领导在山塘承包一事上搞个人说了算，发生了数十名村民冲击村党支部大会会场，原村支书一根手指被拗断的严重事件，村级各项工作难以开展。1996年10月，年富力强的党员史松良出任村党支部书记，此后通过村民民主选举，兼任村委会主任。新的党支部、村委会班子产生后，认真总结教训，广泛听取意见，找准症结所在，以落实“四权”为重点，积极推进村民自治，使明伦村各项工作走上了正常轨道，社会面貌发生了可喜变化。他们的主要做法是：
1．落实“知情权”，村务活动让村民明白。村里的事情让村民知道，这是广大村民最基本的权利，也是实行村民自治的前提。明伦村过去之所以群众猜疑多，干群关系紧张，重要原因是村干部办事不公开、干群沟通少。即使办了好事，但由于村民不知情，误认为里面有“猫腻”，因而抱不信任、不支持态度。新的党支部、村委会班子产生后，从扩大村民的知情权着手，提高村务活动透明度，畅通了干群沟通渠道。1996年，在上级没有要求实行“两公开”之前，村委会就开始向村民公开村务、财务情况，并在村民代表会议上报告村务工作。《村民委员会组织法》正式实施后，村务、财务公开进一步经常化、规范化。村里专门设立了“两务”公开栏，每季度公开一次村务、财务，扩大公开范围，丰富公开内容。村务公开栏中公开村民代表会议决议、计划生育指标、电价电量、优抚救济及其它公益事业等几乎所有村务内容；财务公开栏内公布村级集体收入、生产性开支、农田水利基本建设投入、村干部报酬、招待费用等全部收支情况，真正给群众以明白。村党支部还利用每月20日的党员活动日，就当月工作开展情况和下个月工作打算向全体党员通报，再通过党员的作用把支部的意见落实下去，把村里的工作情况传达到广大村民。这样做不仅让村民有了充分的知情权，而且使干群关系更加密切，广大村民对党支部、村委会的工作更加理解、更加支持。
2．落实“参与权”，日常事务由村民管理。村里的经济建设、文化事业建设和社会事务的管理让村民参加，并认真听取村民的意见。在实践中，该村主要通过两方面的途径来广泛吸引广大村民参与村务管理：一是通过村民会议或村民代表会议，让村民就村内事务发表意见，直接参与管理。二是民主制定了村务管理的“小宪法”——《明伦村村民自治章程》。在制定、实施村民自治章程过程中，做到了三个注重：注重让群众广泛参与，自治章程草案张贴在村内各处公共场所，每项内容条款，每项奖惩规约，都让群众充分讨论，最后在村民会议上讨论通过，把建章立制的过程变为群众自我管理、自我教育、自我服务的过程；注重进家入户，为了让群众熟知自治章程，该村把自治章程印制成册，发到每家每户，并组织村民学习，以此达到家喻户晓；注重既约“民”又约“官”，自治章程的规定，要群众做到的。党员干部首先做到，而且对党员干部要求更高，标准更严。如1999年村里修建道路需拆迁17间民房，若在以前这项工作难度极大，一些村民会借故“敲竹杠”，有了自治章程以后，按章程办事，通过民主决策，在村民代表会议上通过后，党员干部带头拆迁，群众积极配合，使这项工作顺利完成。
3．落实“决策权”，村里重大事项让村民作主。明伦村规定，村里每一项重大政策和重要事项决策的出台，如土地征用、工程承包、旧村改造、集体资产管理等方案，都必须经过村两委会、党员大会、村民代表会议研究、讨论和决定，即实行“三会”决策机制。一是村两委会议事制度。每月党日活动前，召开村支委会、村委会，就需要提交党员大会、村民代表会议讨论的有关事项，在有选择地听取群众意见的前提下，事先商量通气，达成共识，提出初步方案。二是党员议事制度。在每个月20日的党员活动日上，对党支部、村委会提交的一些重大政策和重要事项进行讨论，征求全体党员的意见，统一党员思想，以党内民主带动村内民主；三是村民代表会议议事制度。经民主选举产生的35位村民代表，组成村民代表会议，每季度至少召开一次会议，对由村两委会提出，党员大会讨论的重大政策和重要事项进行审议和表决，正式作出决定或决议。如在旧村改造中，该村通过民主决策出台了《明伦村旧村改造实施办法》，并一改过去由村干部少数人确定施工队伍的做法，采取公开招标方式，由拆建户和村民代表民主投票选择施工队伍，村里只负责施工队伍的资质把关，真正把决策权交给了群众。
4．落实“监督权”，干部作风由村民评判。明伦村在落实村民的监督权上着重抓了三项制度的建立和完善。一是建立村务财务公开的监督制度。专门成立村财务监督小组，其成员由党员群众推选，主要对村务财务公布的帐目进行清查，确保公开内容无差错、无遗漏，同时规定自公开之日起5天内由村主要干部接待群众来访，对公开内容不清楚、不明白的作具体解释说明。二是建立村干部定期报告工作日制度。村干部每季度向村民代表会议报告一次工作，规定每年的1月10日、4月20日、7月10日、10月20日为村干部报告工作日。并安排时间让村民代表讨论，不管大事小事都可以提，还可以通过填写《反馈表》的形式进行反映。三是建立村干部述职评议制度。每年组织一次村干部向全体党员、村民代表述职，由党员和村民代表对村干部进行民主测评，分满意、较满意、基本满意、不满意四个档次，对基本满意和不满意票超过半数的村干部，第一次进行谈话诫勉，第二次依法依章进行调整。村干部普遍感到责任更重了，压力更大了，从而对自己的要求更高了。
明伦村通过落实群众的知情权、参与权、决策权、监督权，扩大了基层民主，健全和完善了村民自治制度，村民心齐气顺，干群关系融洽，村级经济发展，社会安定有序，物质文明和精神文明建设都取得了明显成效。
1．村民民主意识增强了，干部素质有了提高。通过实行村民自治，潜藏于老百姓内心的民主意识和参与意识被引导和激发出来。现在的村民盯的是村务，想的是参与，要的是公道；关注自己的切身利益，关注村里事务的管理，关注村干部的行为方式，迫切要求参政、议政，用政治上的民主权利来维护经济上的自主权。村民的民主意识强了，对村干部的要求就高了，他们不但要求村干部能“靠得住”，即为人正派，办事公道，能一心为老百姓办实事；而且要求村干部能“有本事”，即要有能力，懂经营会管理，能带领广大村民致富。这些都促使村干部不断提高自身素质和工作能力，以适应新形势下的农村工作，不辜负广大村民的期望。实行村民自治，健全了民主制度，也推动了党支部、村委会的领导方式和工作方法的转变，即由过去的直接“替民作主”转变为现在的领导“由民作主”；由原来的行政命令式的工作方法转变为民主协商的方法，把老百姓推上民主政治建设的舞台，这无疑是基层民主政治建设的一大飞跃。明伦村通过加强村民自治，村干部的素质得到了提高，近几年来，村干部个人和村班子平均满意率都在90%以上，其中史松良连续两届被村民满票选为村委会主任。
2．村级集体经济发展壮大了，村民得到了更多的实惠。实行村民自治，极大地调动了人民群众的积极性和创造力。由于决策透明、科学，经营规范，管理民主，明伦村集体经济持续、快速发展，村民得到了更多的实惠。该村的集体企业以前由村干部亲属等几户人家固定承包经营，肥了少数，损了集体和多数村民的利益。新班子上台后，通过“三会决策”出台了经营项目招标承包责任制，使集体企业经营年收入从1995年的70万元增加到2001年的200万元，每户村民从企业经营中得到的年收入也从原来的不到2万元提高到5万元左右。近几年来，该村相继实施了一系列重大工程，如开办工业小区、建造农民乐园、实施旧村改造、提高福利待遇等，两个文明同步发展，投资环境得到不断改善，14家外地企业来村工业小区落户，仅厂房租赁一项，村里每年可增加收入80万元。2001年村级可用资金达365万元，比1995年翻了一番多；村民人均纯收入7088元，比1995年增长了87%。
3．干群关系顺了，农村基层稳定有了坚实的基础。明伦村在实行村民自治中建立了四项制度，进行经常性的干群沟通。一是“月末走访制度”。组织村干部以集体走访和分散走访相结合的方式，相对固定在每月月底用1-2天时间，对本村村民进行走访，了解群众在想什幺、盼什幺；二是实施“村务提议”制度，每位村民代表联系10户村民，征集村民意见建议后对村级事务提议，村民可以1人提议、多人附议的方式提议，党支部、村委会对提议事项限时进行处理、答复；三是党支部书记定期接待日制度，村支书每周至少固定一天时间，在村办公室接待村民群众来访或反映有关事宜，并及时予以答复和妥善处理；四是村干部“联户帮困送温暖”制度，结对到人，定期走访。通过这些制度，进一步畅通了沟通渠道，密切了干群关系，使村民真正感到有话可讲、有事可做、有难可求。现在的明伦村，村民猜疑的少了，对村班子放心的多了；讲条件的少了，对村里工作理解支持的多了；看“热闹”的少了，主动帮助工作的多了。正如一位村民所说的，过去老百姓对村干部请客吃饭盯得很紧，现在老百姓对村里必要的招待费开支也能理解和接受了。干群关系的改善，促进了社会稳定。近年来，该村没有大的民间纠纷和上访事件发生，1000多村民和400多外来人员各自安居乐业，相安无事，一个文明、安定、祥和、有序的生产、生活环境基本形成。
明伦村落实村民“四权”，推进村民自治的做法给我们不少有益的启示。
1．坚持党的领导，发挥农村基层党组织的领导核心作用，是推进村民自治的政治保证。扩大基层民主，推行村民自治，必须坚持党的领导，充分发挥农村基层党组织的领导核心作用，在党的统一领导下有步骤、有秩序地进行。明伦村村民自治的成功实践告诉我们，关键在于有一个战斗力和凝聚力强，能带领广大人民群众走向富裕和文明的党支部；有一个公道正派、有能力、有威信的党支部书记。党支部要善于运用民主和法制的手段，发挥组织、引导、协调、把关的作用，既不是长官意志，更不能包办代替；正确处理好农村基层党组织和村民自治组织的相互关系，党支部要敢于领导，善于领导，支持和保障村委会依法履行自治职能，村委会要自觉接受村党支部的领导，不争大小，不比高低，在村党支部的领导下，依法做好自治范围内的事情，形成整体合力。
2．坚持“以民为本”，真正相信和依靠群众，是推进村民自治的根本要求。明伦村扩大基层民主，推进村民自治的经验，很重要的一条就是坚持“以民为本”，坚持走群众路线，真正相信群众、依靠群众，切实做到村务活动让群众知情，重大决策让群众作主，村务管理让群众参与，干部作风让群众监督。明伦村的实践告诉我们，群众是最公正的，是有觉悟的。只要我们真心实意地搞民主，真正把权力交给群众，真正把群众的积极性创造性调动起来，并深入细致地做好组织引导工作，群众是能够管好自己事情的，村民自治是一定能够成功并取得实效的。
3．坚持依法建制，实现农村基层民主的制度化、规范化，是推进村民自治的关键。明伦村在实行村民自治过程中，在扩大基层民主的同时，十分注重制度建设，广泛发动群众，建立健全了以村民自治章程为核心、上与国家大法相吻合、下与本村实际相结合的村级规章制度体系，使民主制度化、规范化，人民群众行使民主权利有了可靠保障。
