----对农村基层政权民主化的调查与思考
前不久，笔者回到山东老家，恰逢村主任换届选举。所见所闻引起了笔者的兴趣，就此作了一些调查。初步调查发现了一个惊人的现象，农民参与选举的热情极为高涨，对基层政权民主化极为的赞同，与笔者的想象截然相反。进一步调查后，又有一股莫名的哀愁涌上心头，难道这就是我们所要的民主，难道所谓的“草根民主”真的就这么贱？农民可以把自己那神圣的一票以区区几百元的价格出卖，农民真的不知道这样做的后果吗，农民是真的不理性吗？带着这样一些疑问，经过深入调查和思考以后，笔者还是发现了“草根民主”过程中农民的理性，虽然其中渗透着深深的无奈。但不可否认的是，这的确是一种进步。
一、“草根民主”与货币选票
2004年金秋十月，山东某地区农村村主任换届选举的时间到了。虽说已经进入了秋播时节，但村村都进入了一种选举状态，这种现象已经多年没见了。换届选举不仅成为农民日常对话的首要话题，而且出现了组织良好的拉票行动集团，各种宣传小报铺天盖地，竞选承诺一波高过一波。此情此景，不禁让人想起了地球那面正在进行的美国总统大选。
西方政治理论中用诸如“理性无知”、“搭便车”这样的词汇来解释人们的政治冷漠。因为，任何象总统大选这样的政治活动，对单个公民来讲，它所带来的利益都是以公共产品的形式出现。公共产品的一个显着特征是非排他性，即公共产品只能在一定群体中共享，不能排除群体中的某个人对该公共产品的享用。而对个人而言，进行投票选举是有成本的，要消耗掉个人一定的时间和精力。所以，对个体而言，“搭便车”是理性选择，即让别人去投票承担选举成本，而自己免费享受别人挣来的利益。
理性原则贯彻在人们的日常决策之中，当然也体现在诸如政治选举这样一些政治活动之中。既然如此，为什么农民不在选举中“搭便车”，相反表现出极高的政治热情呢？是农民不理性吗？深入调查，就会发现，农民讨论的焦点不是应该如何行使自己的民主权利，不是在讨论如何选出一个德才兼备的村主任来，而是在讨论“钱”，在讨论在这次选举中，自己的选票能卖个什么价钱，自己应该把钱卖给谁，如何处理好家族关系与经济利益的关系，因为出钱最高的候选人可能不是本家族的，甚至可能是本家族竞选人的竞争对手，这让很多农民大伤脑筋。
据笔者了解，村主任竞选人之间的竞争已经给农民带来了不少的实惠，尤其是相对于每年收入很少的以耕种为主的农户来说，更是如此。各村之间的选票价格不等，从几百元到几千元，其中决定选票价格的一个直接因素是竞选的激烈程度。当然，从政治经济学的最基础的原理来看，选票价格只是选票价值的货币表现，决定选票价格的更深层次的因素是村主任作这个岗位的价值。村主任这个岗位为什么会有价值，是因为村主任的工资超出平均工资，从而使这个岗位具有价值？肯定不是这样，因为候选人的竞选费用动辄几十万元，而一个村主任的月工资最多不会超过两千元，孰轻孰重，谁都算得清。如果排除这个因素，这个问题的想象空间很大，当然不排除有一部份利他主义分子，出于先富帮后富的动机进行竞选，但比重有多大，这就很难说了。如果在排除掉这个因素，那么就只能用当选以后的非工资收入来解释，也就是说，竞选人有这样一个预期，他当选后会有一系列非工资收入入帐，村主任岗位的价值就是将来这一系列非工资收入的资本化，或者叫折现。至于这个岗位的收入来源，则就更具想象空间了，可能会表现为形式各异，但归根到底，是来自行政权力的垄断租金。
这样一次选举，对竞选人来讲，代价是高昂的。该地区的村庄户数300—1000不等，如要保证当选，以一张选票价格1000元计，所需动用的资金就达几十万、甚至上百万。数目之巨，令人惊叹。
但对农民来说，这样的一次选举简直就是天上掉馅饼，不仅可以轻易地得到千余元的货币收入，而且还有一系列的其它好处，那就是竞选人对广大农民做出的种种承诺。这种承诺是以书面的形式出现的，是关于竞选人一旦当选将给农民带来什么样的实惠的承诺。兹举一例，在笔者调查的过程中，见到了这样的两份宣传材料，材料中所谈就是两个竞选人对村民的承诺，如下。
竞选人甲（现任村主任）的承诺
“在广大居民的大力支持下，今年集体经济有新的发展，经两村委研究决定，从今年开始
1、老人节，60岁以上的老人，每人发放补助200元
2、春节，60岁以上的老人，每人发放补助200元
3、60岁以上的老人，每人每年给予生活补助600元
4、每人每年发放大米20斤，面粉20斤，花生油2桶
xxx 村两委
承诺人：xxx
xxx xxx
二零零四年十月七日”
候选人乙的承诺：
1、当选后，兴办三个合资企业，解决部分村民就业问题
2、农田灌溉价格下降一半
3、60岁以上的老人，每人每月发放养老费60元
承诺人：xxx
二零零四年x月x日
据笔者了解，这类承诺大部分是属于分配性质的，而且是直接指向个人的分配承诺。大体估算了一下，要实践这类承诺每年所需资金达几十万乃至上百万。村与村的情况不太一样，有的村庄的集体企业比较多，有收入来源，这笔钱有保障。而有的村庄则几乎没有工业，农业根本没有能力承担这笔福利支出，这笔钱来自何处？这种承诺又有多大的可信性呢？这一切都不得而知。承诺越大、越夸张，农民越喜欢。农民的逻辑是这样的，只要抱紧自己的钱袋，那种承诺实现了固然好，即使落空，也没有损失什么嘛。至少，这种承诺带来了一些希望，不管它飘渺也好，现实也好。眼见得好处是，不费吹灰之力，千余元已经到手了，这样的选举能不参与吗？这样的民主能不欢迎吗？受人之财，为人办事，人家给了钱，就得选人家。在农民看来，事情就是这样简单。
选举的过程中，还出现了一些可笑的怪现象。一个在选举前由于被忽视而没有分到钱的农民在选举结束后，找到当选的村主任要钱，理由堂而皇之：我投了你的票，请给我1000钱。当选的村主任当然不会给钱，当即回击：我哪里知道你投了我的票，我投入60万，仅得到500张选票，没良心的人多着呢。有一个尝到甜头的农民不无调侃的说，要是每三个月就来这样一次选举就好了。没有想到的是，农村基层民主化倒成了农民增收的手段，真是耐人寻味啊。
二、货币选票背后的农民理性
选票能当商品卖，这是我们在农村推行基层民主化的初衷吗？西方民主的种子在我们这块古老的大地上生养出了一个我们所没有预期到的胎孩。
其实，稍有头脑的人都能看出，农民在这种选举中获得的实惠到底是怎样一种实惠，对农民来说，这犹如饮鸩止渴。村主任花掉几十万资金参加竞选，一旦当选，以后会发生什么故事就可想而知了。
道理很简单，村主任竞选人不是傻瓜，竞选所投入的这几十万资金，往往是个人前半生的全部积蓄甚至还要负债。“投资”是肯定要收回的，而且还会有高额“利息”。正如一个农民所说的，“羊毛还是出在了羊身上”。那么，这么一大笔资金如何回收呢？这个问题似乎不需要回答，几乎每个人都心知肚明，肯定是来自行使公共权力所产生的垄断租金。最现成的就是绕过各种法规和监督出卖土地，这是来钱最快的渠道了。这是我们想要的理想的民主的结果吗？既然农民也不是傻瓜，农民是可以预见到这种结果的，那么农民的理性又何在呢？
其实，如果我们仔细分析，在这种看似荒谬的民主过程的背后，我们可以触摸到农民的自我利益计算和农民的理性所在。
理性算计的表现之一，将选票卖给出价最高者。
因为现在农村所面对的市场环境以及农村的资源条件和人才状况已经与改革开放初期大为不同，村主任的作为空间相当小。在改革开放初期的八十年代，由于计划经济所造成的短缺，农村集体工业能够在在一个相当宽松的市场环境中成长。但现在这种市场环境已经不复存在了，相反，简单的加工工业和低端农产品加工行业已经相当拥挤了，新兴企业不容易在市场上站住脚。市场竞争越激烈，人才因素在市场竞争中的重要作用也就越凸现出来，而现在的农村人才状况根本不能适应工业产品市场的竞争。在这样一种现状下，哪一个人当选村主任，差别并不大。既然如此，那就把选票卖个出价最高的人吧，至少眼前还能获得一些好处，以后的事情就以后再说吧，持这种心态的农民不在少数。
农民的理性表现之二，分租理性。
经济学将由于供给固定产生的超额利润称为租，如由于土地稀缺性产生的地租。由于行政权力的垄断特征，行使行政权力也可以产生一种超额利润，这也是一种租。如果把行政机关看作管理公共事务的垄断者，那么这种行政机关就可能类似于市场中的垄断者，行政机关会在执行公共事务过程中追求租金，这就是寻租。如果我们把村主任当作农村基层政权的寻租者，那么农民在选举过程中实际充当了分租人的角色。也就是说，村主任再也不能像以前那样把垄断租金全部据为己有了，而是必须将一部分租金提前支付给农民。这样，农村基层政权的民主化实际上完成了一个行政垄断租金再分配的过程，农民在这次在分配中得益了，这也是农民特别欢迎农村基层政权民主化的重要原因所在。下面的图有助于我们理解这一过程。
P
D
A
C2
B
C C1
D’
Q
村主任实际上是农村基层公共权力的垄断者，他在行使公共权力的时候，将以其自身利益为导向，实现公共权力垄断利益的最大化，这不仅仅是来自理性人假设的逻辑演绎，现实的观察也会印证这一说法，农民实际上也是按照这种预期行事的。上图中的需求曲线DD’表示寻租的最大获利边界，C1和 C2为获取垄断租金的成本状态。需求曲线DD’决定了村主任这一岗位的价值或者说是竞选费用的支付上界，成本状态决定了村主任在需求曲线既定的条件下获取的剩余大小。在对村主任没有任何约束的情况下，农民会预期到，理性的村主任会将所有的租金据为己有，也就是上图中（A+B+C）部分的面积。对村主任而言，攫取这一行政垄断权力是有成本的，在不同的制度安排下，这一成本的支付形式和支付对象是不同的。在传统的上级任命制度下，这种成本主要表现为对上级政府官员的支付，支付形式往往是诸如请客、送礼等，因为上级官员决定谁将会成为村主任。但在现行的村民选举制度下，支付对象则由官员转向了农民，因为农民的投票决定了谁将会成为村主任。这两种情况的区别不仅仅表现在支付对象上，而且在支付数量上也有了差异，在村民选举制度下，竞选成本明显上升，竞选人动用的竞选资金达数十万乃至上百万，这在以前是不可想象的。在上图中，可能的情况是，村民选举制度推行以后，竞选人的竞选成本由C1状态上升到 C2状态，而行政垄断租金的净剩余由面积（A+B）部分减少到面积A部分，农民获得的不仅仅是以前支付给上级官员的A部分租金，而且还有新增加的B部分的租金。农民由以前的局外人变为现在的分租人，这一转变，虽然不是实现了教科书意义上的“人民当家作主”，至少也尝到了民主的甜头，农民能不欢迎吗？
但是，我们也必须注意，这种理性实际上是一种畸形的理性。这种民主权利行使的结果所表明的是事实是，农民并是政权的的主人，因为，可以想象一下，主人有这样做事的吗？行政权力的垄断者与农民仅仅将目光放在了由行政权力所产生的租金上面，这种租金极有可能不是来自于生产性收益的增加，倒很可能来自于扼杀自由创新和生产发展的“合法伤害”。这种民主与农村的经济发展之间的相关性极小，甚至没有任何关系，这也可以称作农村基层政权民主化进程中的“囚徒困境”。
三、“草根民主”带给我们的思考
在调查过程中，笔者听到了两种不同的声音。一部分农民认为，我们政权的高层是纯洁的，中央的政策是对的，问题都出在下层执行者身上，也就是他们经常讲的“经是好经，都是下边给念歪了”。这种看法的背后仍体现了农民对我们政权的信赖，相信我们的政权是人民的政权，相信只要中央整顿吏治，政府就会像教科书里讲的那样，政府是人民的政府，政府公务员是人民的公仆。但是，持这种观点的农民提不出改善现状的可行方案，很多人都主张通过类似“四清”这样的运动来改革时弊。但是，他们普遍感到迷惑不解的是，为什么好经就念歪了呢，被念歪的经还是好经吗？这是一个官员的道德问题还是其他问题？
还有一部分农民认为，我们的政府是一个****分子的大本营，谁进入政府都会一样****，因为人性如此，所以也无所谓改革，无所谓民主。从人性出发，从局部经验出发，这部分农民对我们的现行政权持全面否定的态度，对我们建国以来五十余年、改革开放以来二十余年的成果一概否定。这部分农民没有政治信仰，对社会公共事务只从最消极的方面去分析、去下结论。他们所关心的只是自己的小日子，对农村基层政权民主化进程同样持悲观主义、颓废主义的态度。
农村基层民主化所反映出来的看待政府的这两种不同的态度引发我们去思考，我们到底应该如何去看待这一事物？它是进步的，还是退步的、荒谬的？农村基层民主化过程中所反映出来的问题说明了什么，给了我们那些警示。
（一）我们应该从怎样的视角去观察政治过程
传统的政治教科书是这样教我们的：我们的政权是人民的政权，政府公务员是人民的公仆，其宗旨是全心全意为人民服务。但是，日常的生活感受让我们对这种政治理念产生了怀疑，如果哪一个人以此为指导去理解社会、去办事，那么，结果可想而知。
固然，全心全意为人民服务是我们对公务员人格要求的一种理想状态。但当我们从这种理想的人格状态出发去制定的各项政策不能被有效地实施的时候，当越来越多的政府行为不能被建立在这种预设的基础上的理论解释的时候，我们是否应该反思我们观察政治过程的视角呢？
布坎南的新政治经济学则从一种完全不同的视角来观察政治过程，或许可以给我们一些启发。如果从人性为私的预设出发，在布坎南看来，不受约束的政府就是一个利维坦1。从人类行为动机的一致性出发，如果个人在私人事务中纯粹从个人利益出发，尽可能的实现自身利益的最大化，那么，我们怎么又怎能期望同一个人在公共事务中会摒弃自私观念而一心为公呢？如果坚持这种人性为私的预设，为了降低政府可能对社会造成的伤害，必须对政府施加约束，这就是从立宪主义的视角对政治过程的理解。
这种立宪主义的视角与我们传统的政治理念相冲突。但是，从这种视角出发，我们可以理解和解释大量的传统政治理念所不能解释的现象。而且，从这种视角出发去制定政策、实施政策，我们的思路就会更加清晰。如穆勒所言，“掌权者为了达到自己的目的，会滥用政治权力，并不是每个人都会这样，但这是事物发展的自然趋势。”所以这种视角所导引出的含义就是，必须约束政府，必须加强制度建设，而不是将大量的资源用于诸如无私、利他等意识形态方面的教育。因为人性为私是对生活在稀缺世界中的个人行为动机的极为合理的预设。其实，马克思也极为强调人性是既定社会政治、经济、文化的产物。在生产力没有发展到一定程度的情况下，以私有财产为基础的经济基础是与生产力状况相适应的。而建立在私有财产基础之上的经济基础决定了人性为私的合理性。如果我们承认人性为私这一预设，并且坚持个人在私人事务与公共事务中的行为动机的一致性，那么，从立宪主义视角去理解政治过程就是更科学、更可行的选择。本文中对“草根民主”和农民理性的理解也是从这一视角出发的。
（二）如何看待农村基层民主
虽然西方政治哲学对民主的批评从来没有停止过，但西方各国却纷纷采用了民主政治制度。因为在众多的政治制度安排中，民主制度是最不坏的一种制度安排。“阿罗不可能性定理”已经在形式逻辑上论证了民主政治过程不可能形成社会偏好，不可能实现社会福利的最大化，民主可能仅仅产生一种分配效应，民主会导致“多数人的暴政”。在农村基层政权民主化的过程中，这种民主基本上没有实现我们所期望的那种选贤举能的预期，而只是通过政治过程实现了再分配。根据上述的分析，这种再分配的对象是行政权力所产生的垄断租金，而对生产过程并不能产生明显的效果。不仅如此，这种民主还造成了一些经济学意义上的社会浪费，如竞选人的拉票集团的活动对生产造成的影响，如农民投票要浪费掉农民的一天劳动时间等等。这样，从社会整体福利的角度来看，这种民主是不是就没有价值了呢？
事实并不是这样。
农村基层政权民主化进程的最大进步性表现在，在这一过程中，农民思想中沉睡已久的权利意识萌醒了。虽然，农民最终将这一宝贵的权利以几百元的价格卖掉了，但这本身并不是民主制度本身的缺陷，而是我们基层政权在过去的一段时期给农民造成的伤害太深了，农村基层能政权的公信力下降了，以至于彻底地不相信基层干部会为农民的利益考虑。当农民真正发现自己的那一票能够发挥作用的时候，能够决定自己命运的时候，他们还会像现在这样做吗？所以，我们现在不是要去诘难基层民主，不是要在这些问题上大做民主不适合中国国情的文章，而是要踏踏实实的推进民主，让农民看到我们的政权推进村民自治的决心，提高政权的公信力。
随着农民的这种权力意识的增强，农民亦必越来越珍视这一权力。农民的理性周期比将延长，农民将会从个更长远的角度上考虑问题，更重视政治过程的长期收益。随之而来的将是民主的租金分配性过程向民主的选贤举能过程转变。政策的长期化必将导致农民理性的长期化。
农村基层政权民主化的另外一个后果是基层公共事务执行者的选择规则明晰化，是农民看得见的一个规则，而不是以前的暗箱操作。无论是现代政治学还是新政治经济学都得出这样一个结论：有规则优于无规则，明晰的规则要胜于含混不清的规则。因为，被大家所接受的规则有助于形成公众的稳定预期，它具有相对的稳定性，从而有助于社会经济活动持续稳定地展开。
（三）农村基层政权公信力的隐忧
通过这样的基层政权选举，我们的确发现了很多的问题，其中对于执政党来说，最大隐忧在于政府的公信力在农民的心目中已经大大的降低了，农民的短期理性行为就是证明。政府如何培养其在农民心中的公信力是目前极为急迫的一个问题，因为任何制度、政策都需要民众很好的配合，如果民众不相信这一制度、政策是持续的，是可被执行的，那么我们又怎么能够要求农民的理性长期化，要求农民把眼光放长呢？山东农民基层选举所暴露出来的问题应该给我们以警示，只有一个被约束的、可信赖的合作型政府才能培养出长期理性的、合作型的农民。
