政府职能和管理方式研究

政府在发展中的作用是不可或缺的。政府应该做什么，如何做，这类话题已经越来越受到各个方面的重视，就如世界银行发展报告所说的那样：“在世界各地，政府正成为人们注目的中心。全球经济具有深远意义的发展使我们再次思考关于政府的一些基本问题：它的作用应该是什么，它能做什么和不能做什么，以及如何做好这些事情。”[1]政府的作用应该是什么，是政府职能的问题；政府如何做好这些事情，是政府管理方式的问题。政府职能是根据社会需求，政府在国家和社会管理中承担的职责和功能。政府管理方式主要是政府实现其管理职能的手段和方法，通过管理方式政府职能由理想变为现实。
本文将分析政府职能和管理方式的研究背景；分析国内外政府职能的主要理论成果；从事实、逻辑和价值的角度对现有研究进行整合，从而形成兼具动态性与静态性、解释性与预测性的政府职能分析框架；分析政府管理方式的事实类型、提出评价政府管理方式的评价标准，并探讨政府管理方式的选择问题。

一、研究背景
政府是不可或缺的，没有政府，人类社会就会陷入冲突与战争状态。霍布斯说过:“在没有一个共同权力使大家都慑服的时候，人们处在所谓的战争状态之中。这种战争是每一个人对每一个人的战争。”但是,政府一旦产生，因其强制性和人为性而具有侵犯性。对人类社会来说，政府是免不了的，但又具有侵犯性。所以，人们往往说，政府是必要的邪恶。潘恩就说过：“社会在各种情况下都是受人欢迎的，可是政府呢，即使在其最好的情况下，也不过是一件免不了的祸害；在其最坏的情况下，就成了不可容忍的祸害。”
政府是必要的，除了不切实际的无政府主义者之外，这几乎已经成了人类社会的共识。因此，政府研究的核心问题是思考如何使政府能够更好地为人类社会服务。为了更好地研究政府职能和管理方式，我们需要对国内外有关政府职能和管理方式研究现状进行描述，对其存在的问题进行分析，并在此基础上提出本文的研究框架。
一般来说，在亚当·斯密以前，学者一般都是从哲学的角度探讨政府职能，其中主要的观点是，人生而平等，生命、自由和追求幸福，都是天赋的不可转让的权利；建立政府的目的是保障人们的天赋权利，政府如不能达到其应尽之职能，就不应存在；被治者之同意，是政权之基础，政府履行职能必须获得人民的同意；政权不能善尽职责时，人民有权把它变更或予以****。也就是说，政府是通过社会契约产生的，其职能是为了保障个人的权利，促进人类的福利。
在亚当·斯密之后，人们逐渐开始从经济学的角度探讨政府职能，认为市场经济能够促进经济发展，创造人间的繁荣，而政府则是守夜人，提供国防和治安服务，提供基础设施，以及救济穷人等。1887年，美国行政学家威尔逊发表《行政学之研究》之后，公共行政学诞生，该学科主要关注政府职能和管理方式问题，组织、职能、人事研究是其中的核心。公共行政学的目的是为了更好地界定政府职能，提高政府效率，促进人类社会的福利。随着现代社会经济的发展，法律的作用日益凸现，建立法治国家和依法行政提上日程，人们逐渐从法学的角度开始研究政府职能。从此，政府职能逐渐成为各个学科的共同研究兴趣，也正因为如此，不同学者对政府职能和管理方式的研究也形成了不同的研究方法。
早期西方学者一般比较关注政府职能，而不太注重政府的管理方式，他们假定一旦政府角色或者说管理职能得到正确界定，政府职能就会自然实施。后来随着社会发展，人们逐渐意识到政府职能并不能够自动实施，良好的想法需要通过适当的方式将之转化为现实形态，因此政府管理方式逐渐成为学者的主要关注点。正如行政学者胡德所指出的：“我们可以从三个方面来回答‘政府做了什么？’，第一个方面是尽力去描述政府内部到底发生了什么，例如决定如何做出，命令如何传达，信息如何发送，这种研究方法主要关注政府的决策过程；第二个方面是观察政府感兴趣的主题，这样我们可以列出一系列政府因种种原因而重视的问题；最后一个方面是从政府工具的角度去研究政府。”胡德所说的从政府工具的角度来研究政府，就是我们这里所说的政府管理方式研究。最近20多年兴起的新公共管理学派关于政府改革的许多建议中基本上都是从管理方式方面入手去改进政府绩效的，例如契约外包、凭单制等，都是实现政府职能的新管理方式。
中国学者无论是在政府职能还是在政府管理方式研究方面都滞后于西方学者。不过最近10多年来，在政府职能研究方面，随着市场经济（建议添加“的”）建立，中国学者也逐渐认识对政府职能研究的重要性。其研究现状可以从中国期刊网上政府职能论文数量窥见一般（建议改为“斑”），例如1995年，有关政府职能的论文只有75篇，到了2002年达到了263篇，增加了3倍多。在政府管理方式研究方面，虽然中国学者认识到了政府职能研究的重要性，并展开了大量的理论研究，而且有些还开始了具体的实证研究，但是对政府管理方式仍然缺乏足够的重视，对政府治理工具、管理方式等，不仅理论研究较少，实证研究更是缺乏。目前只有少量从国外引进和介绍式的研究，与中国理论发展需要和实践需要结合较少。

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(数据来源：中国期刊网)

综合国内外的研究历史和现状，我们已经看到，有关政府职能和管理方式的研究，已经有了相当的积累。这些研究有优势，但也有一些缺陷：
不同学科的学者提出了各不相同的研究方法，并形成了各自的学术传统，但各学科之间缺乏充分的交流。这使得现有的政府职能研究缺乏综合性。如公共行政学者从政府管理领域的角度研究政府的职能，例如研究经济领域的经济职能、政治领域的职能和社会领域的社会职能；经济学者从政府与市场之间关系的角度研究政府职能，强调政府弥补市场之缺陷。这二个学术传统都有自己的成就，但相互之间还缺乏逻辑上的整合。
有关政府职能的研究有许多停留于实证的描述和分类，如人们认为政府的管理职能为政治职能、经济职能、社会职能等。规范分析不够，比较分析也不够。
政府职能和管理方式研究之间不对称。政府职能研究受到重视，政府管理方式研究受到忽视。在现代社会，我们需要研究政府如何实现其管理职能的手段，即管理方式，形成政府管理的工具箱，这样政府可以根据需要选择管理方式。另外，人们对政府职能和管理方式之间关系也缺乏足够的重视，没有探讨哪种管理方式更适合哪种管理职能。
政府职能的研究缺乏理论性和解释性。一个成熟的理论应该满足科学理论框架的要求，必须由一些概念与假设组成，而这些概念和假设应该能运用实证的方式进行检验；应该有明确的因果关系，这些因果关系能够通过历史与现实进行检验；这些理论应该能够为人们分析政府的管理职能提供工具，能够告诉人们应该如何进行政府的角色定位，而不仅仅是告诉人们有哪些职能；这些理论应该能够帮助人们进行预测，帮助人们了解不同国家政府职能不同，同一国家不同时期政府职能也可能不同的原因。
本文试图分析和综合现有的政府职能和管理方式研究成果，并在此基础上提出自己的新见解。
二、政府职能研究的事实描述与理论界定
政府职能研究，最常用的方法是从实证的角度描述和分析政府职能的内容。在此基础上，各个学科，主要是经济学者，从经济学规范理论出发，研究政府职能。
（一）从内容的角度对政府职能的研究
从内容的角度研究政府职能，往往是从某个角度对政府职能进行大体的列举，并认为这些职能对于什么目标来说是必要的。比如，世界银行1997年发展报告指出：“有5项基础性任务处于每个政府使命的核心地位，如果这5项任务完不成，就不可能取得可持续的、共享的、减少贫困的发展：(1)建立法律基础；(2)保持非扭曲性的政策环境，包括宏观经济的稳定；(3)投资于基本的社会服务与基础设施；(4)保护承受力差的阶层；(5)保护环境。提高政府有效性上提出了一项两部分的战略，一是使政府的作用与其能力相符；二是通过重振公共活力从而提高政府能力。”
从政府职能内容多少角度看，人们一般用小政府、大政府，或者消极政府、积极政府等词汇来描述，本文则进一步细分为小政府、一般政府和大政府三类。小政府、一般政府和大政府的大体职能

　　解决市场失灵问题　　　　　　促进社会公平
小政府提供纯粹的公益物品：国防、法律与秩序、财产所有权、宏观经济管理、公共医疗卫生保护穷人：
反贫穷计划
消除疾病
一般政府解决外部效应：
基础教育
环境保护规范垄断企业：
公用事业法规
反垄断政策提供社会保险：
再分配性养老金
家庭津贴
失业保险
大政府协调私人活动
促进市场发展
集中各种举措再分配：
资产再分配


从政府职能的层次上看，美国学者布坎南对政府职能进行了分层，他认为，政府职能(集体行动)可以分为三个层次：“第一，执行现行法律的那些行动。这一类行动包括霍布斯所说的君主的合法行动，即包括在我称之为‘保护性国家’、诺齐克称之为‘最低限度国家’和19世纪哲学家称之为‘守夜人国家’的那些行动。打一个熟悉的体育比赛上类似的譬喻，这里的任务是裁判员的任务，指定他来执行规则，督促比赛的进行。第二，包括现行法律范围内的集体行动的那些活动。……这一套活动包括提供资金，供给和提供‘公众所需的商品和服务’。个人和私人团体在现行法律范围内的活动可能不足以充分供应那些商品和服务。第三，包括改变法律本身和现行成套法律规定的那些活动。……用体育比赛作比喻，这里所说的活动是指改变过去和现在实行的比赛规则的那些活动”。
从政府职能的领域看，台湾张金监教授总结了很多研究成果，认为政府职能大体可以分为维持、保卫、扶助、管制、服务、发展等六个范畴。
维护职能，即维护国家法典和制度的职能。主要通过制定得到社会公众较为普遍认同的国家典章法令，建立、确定和巩固国家的政治意识形态、国家的基本社会制度、国家的主要价值规范、国家的法统。维护职能实质上是政府的制度职能，维持国家统一、民族团结、社会和谐而实现基本社会制度的稳定，是政府维护职能的基本目标。维护宪法和国家政治制度是政府维护职能的核心问题。倡导和培植国民的主导价值观，亦属于政府维护职能的范畴。
保卫职能，即保卫国家和民族独立，保卫公民生命、财产和公民权利，维持社会秩序的职能。保卫职能在国家间关系问题上主要表现为通过国防、外交、对外政策，保卫国家主权，并最大限度地实现国家利益；对内则主要表现为：(1)保卫公民的宪法权利，包括财产拥有权、言论自由权、劳动权、种族和性别等平等权、被保护权等等；(2)维持社会秩序，表现为通过运用国家强制力量，譬如警察、军队、监狱等，使法律得到遵从。诸如知识产权保护、商标权益保护、消费者合法权益等等，都属于政府保卫职能的范畴。
扶助职能，即扶助各界公民、公民团体、工商组织均衡发展，扶助弱者生存的职能。扶助各界公民、公民团体、工商组织均衡发展，主要是政府确定价值取向和价值标准，进而通过广泛的产业政策、关贸政策、税收政策、信贷政策等政策规制和政策倾斜，帮助各界顺利发展的职能。扶助弱者生存主要是政府保障和救济职能，包括由政府组织或监管的退休金、健康保险、失业救济、老弱病残者救济等等。政府关于扶助职能的理解、履行扶助职能的意愿、能力和实际状况，直接关系社会的公平和稳定。
管制职能，即管制社会行为主体与国家公共权力主体的社会行为的职能。其主旨集中在两个方面：(1)依法控制、限定和约束社会行为主体与国家公共权力主体的行为，使其不会、不能因自身的利益而非法或不当地侵扰国家、社会、他人、其他行为主体的权利。侵扰者由政府对其实施惩罚。诸如“近亲不得结婚”、“严重传染病隔离”等法律规定都属于政府履行社会管制职能的范畴。(2)为实现国家利益、社会利益、多数人的利益、长远利益，依法控制、限定和约束社会行为主体与国家公共权力主体的行为。诸如外汇管制、尾气排放标准管制等，都是政府履行经济和环境保护管制职能的表现形式。
直接服务职能，即通过兴办各类公共事业，直接造福于国民的职能。政府服务是典型的公共服务。公共服务取之于国民的税赋，用之于国民的福祉。公共设施、公共卫生、公共交通、公共通讯、公共咨询、公共信息、公共教育等政府投资兴办及监管的事业，都属于政府公共服务的范畴，公园、公立图书馆、公立学校、政府公共信息网页等则是典型的政府公共服务的方式。提供更为广泛、更为快捷、更为有效、更为公平的公共服务，是现代国家政府普遍面临的世纪性挑战。
发展职能，即运用各种可能的方式启发、诱导创新的意愿和积极性，促动、推进发展和进步的行为的职能。创新与发展是当代社会的主旋律。由数千年的农业文明、数百年的工业文明到现今的知识(信息)文明，人类社会进步的节律已由算术级数转变为几何级数，发展的性质、内涵和能力较之农业文明和工业文明已经不可同日而语。在信息化社会的时代已经到来，知识经济的时代已经到来，经济全球化的时代已经到来的历史背景下，政府发展职能的重要性正在日益凸现。这就要求政府通过积极而有效的公共政策引导，推动社会的全面进步。科学技术的不断创新、综合国力的不断增强、国民生活质量的不断提高，是政府发展职能的价值内涵，也是政府发展职能的价值评判标准。
中国公共行政学编写的教科书一般从政治、社会、经济等各个领域论述政府职能，将政府职能分为政治职能、经济职能和社会管理职能。政府的政治职能是指政府在国家和社会中所起的政治作用。政府的政治职能包括政治统治职能、保卫国家主权的职能和民主职能。政府的经济职能主要是政府在经济生活中承担的经济角色。社会职能有广义和狭义之分，广义的社会职能是指所有社会管理职能，狭义的社会职能是指政府除了经济和文化职能之外的社会管理职能。政府的社会职能比较广泛，主要有下列内容：维持社会秩序，保证人身安全和私人财产安全的职能；确保社会公平分配的职能；环境保护的职能；社会保障等职能。
从政府职能的管理范围出发，学者还往往将政府的管理职能分为中央政府的管理职能和地方政府的管理职能。中央政府的管理职能所针对的是全国范围，地方政府的管理职能所针对是地方范围，政府职能的不同范围形成了中央与地方之间关系。
学者戴维H罗森布鲁姆在其名着《公共行政：管理的、政治的和法律的方法》中将公共行政定义为“乃是运用管理、政治以及法律的理论和过程来实现立法、行政以及司法部门的指令，为整个社会或者社会的局部提供所需的管制与服务功能。”从该定义可以看出，他将政府的管理职能分为管制职能和服务职能这两个方面。
从内容的角度来研究政府职能，可以使我们对政府职能有更为深刻理解，也对我们进一步认识政府，进行改革提供有力的武器，但是由于从内容的视角去研究政府职能，可能会导致“不识庐山真面目，只缘深在此山中”，使我们不能形成研究政府职能的规范理论。因此，下文将转向从经济学角度研究政府职能，强调市场价值下政府职能的合理界碑。

（二）从经济学的角度对政府职能的研究
从经济学的角度研究政府职能，它主要强调市场优先，政府职能主要是弥补市场不足。如美国学者安德森提出，政府应该有七项基本职能：提供经济基础；提供各种公共商品和服务；协调与解决团体冲突；维护竞争；保护自然资源；为个人提供获得商品和服务的最低条件；保持经济稳定。[10]
我们认为，政府在经济领域的职能主要表现在如下几方面：为市场经济提供制度基础、资源配置、调节职能、宏观经济稳定和收入再分配。
（1）为市场经济提供制度基础
市场制度既然能够促进经济发展，那为什么中国在古代没有出现市场文明呢？这是一个很复杂的问题，但是至少我们可以通过这一现象说明市场制度的存在是有其前提的。市场制度由于其本身是公益物品，可能会出现公有物悲剧，因此需要一些制度安排来促使市场制度发挥作用。政府为市场经济的运作提供基本必需的制度基础，比如界定和保护产权，支持合同的执行等。2002年的世界银行发展报告非常详细地说明了政府在提供市场经济制度基础方面的作用，补充现有的制度，根据需要创新，把现有的制度相互连接起来，促进制度竞争，是最主要的职能。[11]
1997年联合国开发计划署的《中国人类发展报告》将政府为市场经济提供基础条件的原因归结为两类：[12]
一是自愿的交易不可能在制度真空中进行，因此必须由国家来维持有效的法律、行政、管理和征税机构，因为需要这些机构来行使下列职能：界定产权；通过一整套法律体系；执行合同，或者提供法律框架，解决相互竞争的经济主体之间的争端；征税；监管银行和其它金融机构；监督公司实体；促进和维护竞争；为企业家提供信息，以减少不确定因素，降低交易成本，确保私营部门有信心做出投资决定；清除国家层次以下的妨碍生产要素自由流动的障碍，并防止其重新出现；加强与私营部门、劳工组织和其他重要利益集团的交流和协调；进行战略规划和宏观经济分析；实施社会保障制度；确保有能力破坏市场扩张的集团不被排除在政治过程之外。这些制度可以提供高效的经济交易所必须的稳定性、在确定性和可预见性。从某种意义上说，市场制度本身就是公益物品的体现，市场要运转，必须要提供这些公益物品。
二是政府作为裁判者和制裁者。即使是在市场制度建立之后，政府依然不能袖手旁观。因为都有不遵守规则的动机-破坏市场交易的法律基础，串通起来进行不正当竞争，或歪曲作为合同主体的资产的本质等。规范市场行为，使其符合市场规则，执行起来需要付出巨大代价。相对而言，有些国家由于已经具备一定的文化和意识形态基础，而对那些市场经济尚未完全形成的国家来说，执行起来则要付出更高的代价，也需要政府发挥更大的作用。
本文认为，市场经济的制度基础主要是经济自由、个****利、政治条件和法律条件：[13]
①经济自由
市场经济迫切需要的第一个前提是经济人的自由，即经济自由。经济自由要求任何力量，包括政府，首先，不应该限制消费者的身份。任何人都有权成为消费者，不能因为种族肤色、受教育背景、权力地位等原因，排除部分人成为消费者，如建立高级官员的特供商店，专门为城市居民发放票证等。其次，不应该限制消费者的任何偏好，除非该种偏好为公认的不良的偏好。第三，不应该限制任何生产的生产偏好，除非该种生产偏好是公认的不良偏好。第四不允许任何力量干预经济人的自由交易和自由定价，除非这种交易本身带有强制或者不正当性。
②个****利
经济自由，能够实现繁荣和发展。但如果只有经济自由，不给予充分的个****利，尤其是个人财产权保障，也不可能真正的繁荣。
市场经济本质上是一种契约经济，生产和交换是借助于生产者之间、生产者与消费者之间的各种契约来进行的，而要使市场能有效运行，重要条件就是必须有明确的所有权关系，科斯指出私有产权是市场经济的前提。因此，市场经济需要个****利的制度保证。
③政治条件
市场经济的正常运转，需要充分的经济自由，需要有效的产权制度，但更需要起码的政治条件，即和平的政治环境以及有限政府的条件。
在战争状态下，人类生活缺乏安全感，生命和财产缺乏保障，没有法律，自然也缺乏秩序。因此市场经济需要和平的环境。
同样无限政府或者说政府万能也不能够产生市场经济，无限政府常常限制经济自由，经济严重地侵害个人生命权和财产权，尤其是常常无偿地没收私人的财产，这使得整个经济缺乏保障，形成了治乱循环。有限政府是市场经济的逻辑。
④法律条件
市场经济是一种扩展的秩序，它的扩张是基于规则的扩张。为了拓展本身的容量，市场经济需要规则来规避规模扩展所带来的风险，从而使经济人能够建立确切的交易预期，降低交易成本。
（2）政府的配置职能
政府的资源配置职能，指的是通过公共部门收支活动以及相应政策的制定、调整和实施，实现对社会现有的人力、物力、财力等社会资源结构与流向的调整与选择。既然市场这只看不见的手能够很好地配置资源，那为什么还需要政府来配置资源呢？一般认为以下原因导致了政府配置职能的产生。[14]
①公有财产资源与政府配置职能
科斯教授指出市场经济的前提是私有产权的存在。[15]个人之间交换物品和服务时，不论他们是通过市场，还是非市场进行交易，实际上都是交换产权。例如某人买一本书，事实上就是用一种产权（货币）来换取另一种产权（书）。
产权的定义、实施、交换及其运行都需要成本。财产权越复杂，越含糊，实施的成本越高。有一些物品和服务的产权是不能分配给一个人的，比如共同财产的所有权。供水系统就是一种共同财产所有权的例子。在共同财产的例子中，一个群体的人们对于该财产的一切利益有着不受限制的权利。由于该财产利益对于所有成员都是平等的，任何个人都不能把他对于该财产的权利出卖给其他成员。
在共同财产权的例子中，由于每个人都有使用财产的权利，但却是免费的，即使用价格为零，理性的个人会尽量多使用共同财产，除非供给充分,否则就会导致该财产的状况迅速恶化。文革期间，有个笑话叫做“外国有个‘加拿大’，中国有个‘大家拿’”，寓意就在于此。对此，市场不可能很好地配置资源，当通过市场交换无法形成一套自愿协定时，政府机构可以提供一种解决办法。政府可以通过强制性进行资源配置，能对未经协调的结果进行帕累托改善。
②公益物品与政府资源配置职能
市场失灵的另一原因是存在公益物品。萨缪尔森认为像“社区的和平与安全、国防、法律、空气污染、防火、天气预报等”这类物品，市场都不会提供。[16]为了说明这一点，他用排他性和竞争性两个概念来描述公益物品与私益物品之间的区别。私益物品的排他性是显而易见的，比如我从书店里买下了一本书，店老板就不能再把这本书卖给他人，而且未经我的同意，他人也无权享用我买下的书籍。这时我就拥有了对这本书的排他性消费权。私益物品的竞争性，就是说每增加一个单位的私益物品的供给，就需要增加生产一个单位该物品的成本。由于私益物品具有这两个特性，使得私益物品的生产和消费是可分的，这样就可以通过市场提供。相反，公益物品具有非排他性和非竞争性，不可能通过市场来提供。例如路灯、灯塔，大家都可以用，但是都没有为此付费，也没办法排除他人使用。从个人理性来说，个人是不会提供免费商品的，很显然市场不会提供这种产品。
如果要提供一种公益物品那就必须由集体来提供，或通过私人的自愿协定，或通过公共预算由公共部门来提供。考虑到非排他性，追求利润最大化的生产者不具有供应公共产品的动机，因为他一旦生产了这种产品，他就无法排除他人的消费。小群体也许能够达成协议共同承担该公共产品所需的成本，但随着规模扩大，却必然导致相互之间达成一致的成本扩大，从而可能不会一致同意来共同承担成本。这样就只有政府利用税收来提供这一类的公益物品，以弥补市场不足。
③外部效应问题与政府资源配置
市场经济可以非常有效地配置纯粹的私益物品和服务，但在处理混合物品时也会失效。混合物品含有私益物品的成分，但也会产生外溢或溢出效应，也就是外部效应。外部效应包括正外部效应和负外部效应。生产或者消费某种物品，使第三方效用提高，并且第三方不用付费，就产生了正外部效应。生产或者消费某种物品，降低第三方效用，并且不给补偿，就产生了负外部效应。
只要存在外部效应，资源配置就不是有效的。为此政府需要采取措施，鼓励有正外部效应的物品多多生产，而为了解决负外部效应，则应该采取措施，控制有负外部效应的物品过度生产。
3．收入再分配
竞争性市场能够使资源得到有效配置，与此同时也使得收入按照各自的贡献以及产权的初始配置加以分配。这一分配，很可能缺乏社会公正，导致穷者愈穷，富者愈富，社会收入差距越来越大，导致政治不稳定问题，很多人陷入悲惨生活的不人道局面。要帮助穷人，富人的慷慨和慈善机构的仁慈，可以履行一部分职能，但社会的救助往往是无法满足穷人的需要，于是政府通过强制力来实施收入再分配，帮助穷人能够过上体面的生活，就成了替代的选择。另外，有些优值物品（meritgoods）如教育对个人有好处，对社会也有好处，这时个人的供给往往不足，这时政府也可以介入，直接提供这类物品。[17]一般来说，慈善机构无法完全履行再分配的功能，政府就成了一种强有力的替代选择。
政府进行收入再分配，其手段主要是财政手段。最直接的手段是：(1)税收转移方案，一方面，对高收入家庭课征累进所得税，另一方面对低收入家庭给予补助金；(2)用累进所得税的收入，修建公共住宅等，为低收入家庭提供公共服务；(3)对大多由高收入消费者购买的货物进行课税，对主要为低收入消费者使用的其他物品给予补贴。[18]
4．宏观经济稳定
微观市场失灵是政府职能的规范理论基础。除此之外，宏观经济的总量考虑，也是经济学家论证政府职能的规范理论。
宏观经济学认为，如果经济活动协调得不够好，就难以产生一般均衡状态。这种不均衡有很多表现，最重要的表现是，总需求不足、通货紧缩，总需求大于总供给、投资不足、通货膨胀，投资不足、经济增长停滞、就业不充分，国际贸易收支不平衡等。宏观经济失衡的原因很复杂，各个经济学家仁者见仁、智者见智，各有各的说法。但这些失衡，的确对政府的宏观经济政策提出了挑战。为了恢复宏观经济均衡，政府可以借助货币政策和财政政策等政策工具，比如通过增加或者减少货币供应、调节关税或汇率、改变公共支出、税收和利率等，使宏观经济达到大致的均衡。
　　5．政府调节职能
政府可以试图调节生产者和消费者的决定，以减少垄断性和外部效应。比如，设置公平交易局、垄断与兼并委员会、防止污染的行政管制机构等。
在一定意义上，面临不公平交易、垄断和污染等问题时，消费者或公民也可以自己采取行动，保护自己。但是，由于消费者人数很多，组织的交易成本很高，信息不对称，与制造麻烦的生产者相比其平均收益差距非常显着，维权激励不及麻烦制造者。所以，政府代表公民和消费者的利益，采取措施，保障产品安全，防止垄断，制止污染，是非常重要的。另外，政府也可以通过改善法律框架，降低消费者的诉讼成本，增加消费者的诉讼收益，以及支持消费者组织起来维权，从而实现政府调节的目标。
（三）政府职能研究的综合视角
实证描述政府职能，可以让我们了解政府职能是什么；从经济学的基本理论和价值出发，界定政府职能，可以让我们了解政府应该干什么。这些研究各有优势，都有助于我们更好地理解政府职能。但也有各自的不足。描述性的研究，告诉我们一些政府职能的事实，但没有对为什么是如此进行分析，没有探讨在其背后的逻辑，例如对政府职能内容进行分类，虽然我们能够从中得知政府的主要职能，这样可以通过这些概念去理解政府职能，但是它却仍然不能够解释为什么如此；有些研究具有一定解释性，但不具有全面性，例如从经济学的角度来探讨政府职能的合理界碑，可以解释政府职能是否适合市场经济，但不能解释市场经济国家之间政府职能的差异，也不能解释非市场经济国家的政府职能。合理的政府职能管理研究，需要有新的分析框架，这一框架，具有解释能力与预测能力，还具有分析能力和逻辑能力，与此同时还能够包容各种各样的政府职能管理现实。
森提出了的信息基础方法，很有助益。[19]这一方法，有助于我们评价现有的政府职能理论。比如对从内容的角度来研究政府职能来说，其信息基础主要是政府行为，然后通过这些行为进行适当的分析，列举一些政府的主要职能，如通过观察政府投资政策，分析出政府的经济职能。如果从经济学的角度去研究政府职能，那么它的信息基础是有关市场的理论，在从市场的概念出发来探讨政府如何弥补与完善市场缺陷，市场是核心，政府是补充。

研究途径事实逻辑价值
内容角度政府行为对政府行为进行分类与描述引申政府职能无
经济学角度政府与市场完善市场引申政府职能市场优先

这些研究从不同的角度为我们研究政府职能提供了适当的分析工具与视角，但由于其所凭借的研究方法具有信息基础缺陷，因此并没有能够真正地理解政府职能。我们要突破现有的研究局限，我们就需要对现有的研究方法进行超越，能够在方法论具有充足的信息基础。
正是基于这一考虑，本文提出了事实、逻辑和价值的研究方法，这一方法的信息基础包括了事物的最基本层面即事实，这主要是指对事物进行描述；同时包括了对这些事物或者现象背后隐藏的逻辑进行探讨；最后从价值上进行判断，是什么样的价值来影响我们对事物逻辑的认识，从而造成现在事实。这一研究方法具有广泛的信息基础，主要是因为我们不仅能够涵盖上面提出的各种研究视角，并且还增加了新的分析维度，即影响因素的概念。
从事实、逻辑与价值的三个角度出发，再加上政府职能的影响因素，我们研究政府职能的方法因此具有了动态性、预测性和解释性的特点。
动态性表现在，政府职能的这三个角度或者说三个层次是不断变化的，没有不变的政府职能，影响因素可能导致人们对政府事实的看法，而对政府事实看法的变化必然会使人们寻找用不同的逻辑来解释这一事实变化，逻辑与事实的一致会使人们对政府形成一定的价值判断，例如大政府强调政府的积极作用，小政府强调政府的消极作用，同时政府职能的这三个层次本身也是相互影响的，人们对政府职能之价值的看法会影响人们对政府职能事实的看法，反之亦然。
预测性表现在，可以通过对政府职能影响因素的分析和政府职能研究的三个层次分析，来预测一个国家的政府职能变化的趋势。例如一个国家有反政府传统，那么这个国家政府职能一般会比较少，反之，如果一个国家有亲政府情结，那么这个国家政府职能一般较多。
解释性表现在，可以通过这个分析框架来解释为什么不同的国家政府职能会不同，不同国家在不同时期政府职能为何不同，这主要是通过对政府职能影响因素、事实、逻辑与价值的分析来探讨。如果用函数表示：政府职能＝f（事实，逻辑，价值，影响因素）。
由此，我们可以看出政府职能是一个动态系统，人们关于政府职能的价值判断一般会形成人们对政府职能的逻辑认识，例如自由主义者一般会亲市场，主张管得少的政府就是好的政府，这样他们关于政府职能的内容必然是越少越好，这些观点也会反映在宪法和法律上；如果人们认为政府是至高的善，那么反映在政府职能上必然主张更多政府，政府的职能一般会较多，而这些逻辑一般也会反映在政府的财政和组织机构上。同样，政府职能的事实也会影响政府职能的逻辑，从而影响人们关于政府职能的价值评价。例如政府支出膨胀，政府机构运作效率低下，从而人们会认为政府天然是低效率，因此应该发挥市场作用，这些逻辑反映在价值上必然是亲市场，反政府。而影响因素对政府职能影响的主要是通过对其事实、逻辑与价值这三个层面的影响来达到目的，各国历史传统，社会背景和文化不一样，影响因素也不一样，一般而言传统文化，社会环境，中介组织，生产力发展水平等因素都会影响政府职能的各个层次。政府职能一般要受到传统文化，社会环境，生产力发展状况等因素影响。这些因素影响了政府职能的事实、逻辑和价值，而政府职能的事实、逻辑和价值反过来也会影响这些影响因素。政府职能的事实、逻辑、与影响因素共同作用决定了具体的政府职能，也影响了政府职能的变迁，决定了各国政府职能之间的差异。
通过以上分析，可以得出人们对政府职能事实的选择不一样，必然会影响人们关于政府职能的逻辑理解，从而最终也会影响人们关于政府职能的价值解读。因此，我们在研究政府职能时，一方面要尽可能全面地认识政府职能的事实，使事实的选择能够真正地反映政府职能，也只有这样我们从事实上升到逻辑时有足够的经验基础；一方面我们在进行逻辑推理时，要以事实为依据，并要经过事实检验，形成一定的假设与因果关系，只有这样逻辑才能够真正地反映与解释现实；一方面我们要开发政府自身价值，经济学角度研究政府职能其价值基础是市场价值，政府职能研究要有其自身的价值，只有这样我们才能够形成关于政府职能真正的认识，这样我们才能够正确地理解政府职能的逻辑与事实。政府职能的事实、逻辑与价值这三个方面紧密相联，只有充分认为这三个层次才能够正确理解政府职能，也正是这三个层次与影响因素共同决定了特定情势下政府职能。例如SARS事件这一特定的影响因素使人们认识到政府职能不仅仅是经济建设促进经济发展，而且还应该是经济发展与社会发展相协调，这样SARS影响了人们关于政府职能价值的认识，而这一价值认识反过来促使政府公共卫生服务职能的加强。

三、政府管理方式的事实描述、规范评价与政策选择
（一）政府管理方式的事实描述
政府管理方式，又称政府治理工具，它主要是指政府实现其管理职能的手段。那么，什么是政府治理工具呢？对此，不同学者表述不尽相同，但精神实质是类似的。如胡德(Hood)用木匠业和园艺业的工具来比喻政府的治理工具，认为政府所做的是尽力用各种治理工具来塑造我们的生活，迎合各种目的[20]。欧文•休斯指出，政府的工具是政府的作用方式，以及政府行动时的机制[21]。莱斯特•M•萨拉姆认为：“政府治理工具，又称公共行动的工具(AtoolofPublicAction)，它是一种明确的方法，通过这种方法集体行动得以组织，公共问题得以解决。”[22]认为政府治理工具具有如下特性：首先，每一种工具应该具有一些共同属性，这些共同属性使得这些工具得以识别。这并不是说所有的工具都具有共同的特征，除了一些共同特征之外，每一种具体工具都有其设计上的特性，使之与其他工具区分。其次，每一种工具规定行动的结构，它是不是随意的或者临时的，而是一种制度化的行动模式。该工具规定谁有权操作公共项目，其角色是什么，与他人关系如何，也就是说是一组公共行动的权利与义务。第三，这种结构化的行动是一种集体行动，它的目的是解决公共问题，这表明这种结构化行动不仅仅是政府行动。
综上，所谓政府的治理工具是政府实现其政府职能的手段，通过政府治理工具，政府职能得以实现，公共问题得以解决。政府治理工具虽然相当明确规定每一种公共行动的工具是什么，但是在现实中政府治理工具却相当复杂。每一种特定工具都包含一组不同的构成要素。如E.S.萨瓦斯将每一种公共服务的构成要素分为“公共服务的安排，安排公共服务，生产公共服务，向生产者付费。”[23]
政府治理工具包含如下内容：一种类型的物品或服务，例如为公众提供信息服务，为公众提供现金或贷款；一种提供物品或服务的工具，例如通过凭单制、税收系统、司法系统；一种提供物品或服务部门，例如政府部门，非政府组织，地方政府，或者赢利部门；一套规则，这些规则既包括正式的或者非正式的，它主要是界定各提供者之间关系。[24]
不同学者从不同的角度对政府治理工具进行分类，这使得对政府治理工具进行分类的任务比较复杂。胡德从控制论的视角出发，首先将政府的治理工具分为获取信息的工具和影响社会的工具两大类，然后又从政府所拥有的四种社会资源即“中心地位、财富、权威和组织”，从而将政府的治理工具分为八种。[25]E.S.萨瓦斯将公共服务的提供制度分为政府服务、政府间协议、契约、特许经营、补助、凭单制、市场、自我服务、用户付费、志愿服务等。[26]詹姆斯•W•费斯勒和唐纳德•F•凯特尔主要探讨了政府的“直接行政，补助金、合同、管制、税式支出和贷款项目”等治理工具。[27]麦克多内尔(McDonnell)和艾摩尔(Emmell)通过从政府干预战略进行分类，将政府的治理工具分为“命令、诱导、能力建设和系统变革”[28]。
萨拉姆将政府的治理工具分为“直接行政、社会管制、经济管制、合同、拨款、直接贷款、贷款保证、保险、税式支出、付费、用户付费、债务法、政府公司、凭单制”,结合上面谈到的政府治理工具的构成要素，下图具体阐述了各种工具之间的差异：
表1
政府治理工具物品/行动工具供给系统
直接行政物品或服务直接提供政府当局
社会管制禁止规则政府当局或管制者
经济管制公平价格进入和比率控制管制委员会
合同物品或服务契约和现金给付商业和非赢利组织
[28]LorraineM.McDonnellandRichardF.Elmore:“Gettingthejobdone:alternativePolicyInstruments”EducationEvaluationandPolicyAnalysis9,no.2(summer1978):133-152;
[29][美]约瑟夫•斯蒂格里兹着《政府经济学》，春秋出版社，1988年，p.60。
[30]DouglassC.North：“Privatization,IncentivesandEconomicPerformance”,inAnderson/Hill,eds,ThePrivatisationProcess,Rowman&LittlefieldPublishers,Inc.,p.26.
[31][美]约翰•罗尔斯着《正义论》，何怀宏　何包钢　廖申白译，中国社会科学出版社，1988年，p.14。
[32][美]阿瑟•奥肯着《平等与效率》，王奔洲等译，华夏出版社，1999年第2版，p.90。
[33][美]埃莉诺•奥斯特罗姆、拉里•施罗德和苏珊•温着：《制度激励与可持续发展》，上海三联书店，2000，p.127-144.
[34]ChristopherC.Hood:TheToolsofGovernment,TheMacmillanPressLtd,1983,p.133.
[35][美]文森特•奥斯特罗姆着《复合共和制的政治理论》，毛寿龙译，上海三联书店，1998年，p.69
[36][美]埃莉诺•奥斯特罗姆、拉里•施罗德和苏珊•温着《制度激励与可持续发展》，[C]上海三联书店，2000，p.133
[37]Jerrey,L.PressmanandAaronB.Wildavsky:Implementation,Berkeley:UniversityofCaliforniaPress,1973,p.143
[38]TheBrookngsInstitution:NewPublicManagementandPerformance,WashingtonD.C2001,见　www.brook.edu
[39]JosephE.Stiglitzetal.EditedbyArnoldHeertje:TheEconomicRoleoftheState,BasilBlackwellLtd,1989.P21.
[40]WorldBank:WorldDevelopmentReport:InfrastructureforDevelopment,OxfordUniversityPress,Inc,1994,p.8-9
[41]TheBrookingsInstitution:NewPublicManagementandPerformance,WashingtonD.C2001,见　www.brook.edu