试论我国行政改革的动力

邓小平指出：机构改革是一场革命。近年来我国机构改革和行政体制改革所经历的艰难曲折过程使人们真正感觉到这句话的份量。自从党的十一届三中全会以来，我国进行过多次行政机构的改革。对于每次改革，中央都下了很大的决心，进行过巨大的努力，精心设计过许多方案，并且在理论上和政策是也日臻成熟。在每次改革之后的一段时间内，确实也都出现过一些新气象。少数单位也能较好地巩固改革的成果。但就总的情况来说，到目前为止，始终没有摆脱“精简──膨胀──再精简──再膨胀”的恶性循环。而且膨胀得越来越严重。不但对于我们所进行的两个战略转变是一个严重的障碍，而且也到了国家财政再也负担不起的地步了。******在党的十五大报告中指出：“机构庞大，人员臃肿，政企不分，官僚主义严重，直接阻碍改革的深入和经济的发展，影响党和群众的关系。”面对这样的事实，我们应该如何解释呢？
首先，这种现象反映出的是一个动力问题。这也是很自然的。因为机构改革既然是一场革命，那么革命的动力就是一个最根本的问题。在考察机构改革的动力时，我们会发现，机构改革的社会动力是很强大的。这个动力便是来自两个战略转变。按照社会主义市场经济的要求，必须彻底转变政府职能，彻底实现政企分开，把企业生产经营管理的权力切实交给企业。按照建立现代企业制度的要求，必须彻底摆脱行政部门的微观控制。为此，必须把综合经济部门改组为宏观调控部门，调整和减少专业经济部门，加强执法监督部门，培育和发展社会中介组织，等等。这种来自两个战略转变的要求是很强烈的，因为我们已经走上了一条以改革、开放来实现现代化的不归路，只能前进，不能倒退。而要继续前进，没有机构改革以至行政体制的改革是无论如何不行的。来自行政权力的各种弊端已经成为我们的主要障碍了。来自社会的这个动力之所以强大，是因为当我们不能满足它的要求时，便要受到它的严重惩罚，而惩罚的方式便是经济和社会危机，这是任何人都无法抗拒的。党中央之所以发动一次又一次的行政改革的战役，党的十五大之所以再一次严重地提出这一问题，其背后就是这个动力在起作用。我们之所以有信心认为这个问题迟早一定要被彻底解决，也是因为这个社会动力是不可抗拒的。但是当我们不是着眼于社会，而是着眼于我们的各级国家机关的时候，我们就会发现，这样一件大事在各级国家机关中却缺乏动力。历次改革的回潮至少就说明了这个问题。行政改革要靠各级国家机关去进行，而他们又没有动力，改革怎能顺利地、有实效地进行下去呢？！那么为什么各级国家机关对于这场改革没有动力呢？因为在这场改革中国家机关本身就是改革的对象，也就是说是自己革自己的命，这当然就十分困难了。自我革命的困难就在于要主动地放弃自己的既得的权力和利益。也就是说，改革的要求和各级国家机关自身的利益发生了严重的矛盾。但是当我们提出这个问题的时候，立刻就面临着一个重要的理论问题，即：国家机关是否有和是否应该有自己的利益？也就是说国家机关是否存在滑石粉应该存在着独立于社会利益人民利益的特殊利益呢？对此，马克思主义经典作家曾有过一个重要的观点。恩格斯在《家庭、私有制和国家的起源》中指出：“这种从社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会脱离的力量，就是国家。”这里所说的日益同社会脱离，就是国家产生特殊利益的根源。也就是说，马克思主义承认国家一产生就开始具有其自身的独立于社会利益的特殊利益了。然而恩格斯所讲的国家，指的是历史上的剥削阶级的国家。因为根据马克思主义的设想，社会主义革命胜利后，国家将不复存在，它将被送到古物陈列馆里去。但是事实上，由于社会生产力发展水平不够，作为共产主义第一阶段的社会主义社会，特别是作为社会主义初级阶段的当代中国社会，国家的存在还是不可避免的。于是就有了马克思主义创始人所没有设想过的社会主义国家。社会主义国家按其本质说来，应该与社会融合在一起，它既不应该凌驾于社会之上，也不应该游离于社会之外（即与社会相脱离）。这是社会主义国家和一切剥削阶级的国家从理论上、原则上的根本区别。既然社会主义国家已经不和社会相脱离，因此，按照道理它也不应该再有自己的特殊利益了。我想，我们的国家机关建立的宗旨是遵循了这一原则的。我们不仅强调共产党除了人民的利益之外，没有自己的任何特殊利益，而且强调我们的国家机关除了为人民服务、代表人民的利益之外，没有自己的特殊利益这样，理论和实践之间便产生了矛盾。这个矛盾是怎样产生的呢？我以为，任何理论和实践矛盾的原因都在于理论本身的不完善。我们对国家机关宗旨的规定反映的是一种理想。而这种理想的根据一方面是我们的善良愿望，一方面是不完善的理论。关于我们在理论上的不完善问题不是我在这里要讨论的，以后可以专门去探讨。这里需要分析的是如何认识作为国家机关的特殊利益。
国家机关的特殊利益存在着不同的层次。作为整体的国家，相对于社会有其特殊的利益，这是问题的第一个层次。这里涉及国家与社会关系的一系列理论问题。我在这篇文章中的任务不是分析这个层次的问题。因此这方面的问题我们也留待以后再谈。我在这里讨论的问题是各级国家机关中存在着既独立于社会，又独立于国家整体利益的那些特殊利益。这种特殊利益有如下几种表现：
第一是作为一个具体单位的特殊利益。作为一个具体的国家机关，它的唯一的任务就是贯彻国家的政策，因此它应该只有一种身份、一种角色，就是国家利益的代表者。只要我们的行政系统还能保持正常的运转，就说明各级国家机关仍然主要是充当着国家利益代表者的角色。但是也无可否认，由于改革开放以后我国利益结构的重大变化，使得每一个国家机关除了作为国家利益代表者之外，同时也以其它的角色出现。其中首先就是作为单位利益代表者的角色。这种角色所代表的已经不是国家利益，而是小团体的狭隘利益了。这种小团体的利益又可以分为不同的层次。从大的方面表现为一个条条（即一个部门）的利益或一个块块（即一个地区）的利益；小的方面则包括每一个具体单位的利益；这些利益和国家的利益相比，都是属于小团体的利益。在国家政策的执行中所发生的上有政策、下有对策的情况，主要就是小团体的利益在作怪。在行政改革中，各级国家机关之所以缺乏动力，主要的也是因为国家行政改革的政策和各单位、各部门、各地区这些机关的小团体利益发生了矛盾，使它们丧失了某些权力和利益的缘故。
第二，作为一个单位的主要领导人的个人利益（可以是一个人，也可以是几个人）。在一个单位中，领导层或领导人的个人利益的存在也是一个不争的事实。它也是构成一个单位中与国家利益对立的特殊利益的重要内容。作为一个单位的领导人，他们不仅充当着国家利益代表者的角色和小团体利益代表者的角色，而且充当他们个人利益代表者的角色。领导人的个人利益和小团体利益有相一致的一方面，也有与小团体利益矛盾的一方面。我们平时所看到的“穷庙富方丈”现象就说明了这个问题。领导人的个人利益，他们在权力和利益上的得失与行政改革政策之间的矛盾，自然也是各级国家机关在改革中缺乏动力的重要根源。
这样，我们就会看到，在每个单位领导人身上便集中了三种角色，即作为国家领导人的角色、作为小团体代表者的角色和个人角色。这三种角色之间是相互冲突的。这种冲突的合力便是一个单位面对国家政策所采取的基本态度。这样便形成了一个谱系，每个单位角色冲突的情况都处于两个极端之间的一定位置上。从而显示出在对待行政改革问题上缺乏动力状况的差异。这样我们便找到了各级国家机关面对中央提出的行政改革的方案而缺乏动力的原因了。这里还需要指出一点，即是当一个单位充当国家利益代表者的角色时，是否就与改革完全没有矛盾了呢？实际情况告诉我们，这种矛盾仍然可能存在。因为如果一个单位固守着旧的体制下的旧的政策的话，那么它坚持国家利益实际上就是坚持旧体制和旧政策。在这种情况下也就必然同改革政策之间发生冲突。特别是当他们所代表的旧体制、执行的旧政策和小团体利益以及领导人的个人利益结合起来的时候，或者换句话说，小团体利益和个人利益在旧体制、旧政策下能更好地实现的时候，则作为国家代表者的角色更会与改革的政策相冲突。这实际上是国家职能内部的矛盾，即新、旧体制之间的矛盾。
其次，这个问题还是一个博弈问题。如果我们从动态的角度来观察，我们就会看到，问题远远比没有动力要复杂得多。这里，我们可以看到，各级国家机关虽然没有精简和转变职能的动力，却有着维护原有职能和使机构不断膨胀的动力。这个动力非常强大，以至于每次改革后不久就被它拉向膨胀的泥坑，而且愈陷愈深。所以，缺乏改革的动力只是一种表面现象，实际上是存在着一种基于各单位小团体利益和领导人个人利益的反方向的力量在与机构改革的政策相互作用，而这个力量总的说是大大超过机构改革的力量的。正因为如此，才会出现现在这种结果和发展趋势。所以，这实际上是一个力量博弈的格局，即各级国家机关基于自身的特殊利益而生长出来的反改革力量与中央的改革力量之间的博弈。而且基本上说来是一种零和博弈。
面对着博弈的格局，要想使中央的改革政策在博弈中取胜，首先就必须研究一下这个处于博弈一方的反改革力量。我们应该弄清这个力量是怎样产生的？它的力量来自何处？这个力量为什么要追求机构膨胀和对经济的微观控制？他们采取一些什么样的办法使表面上的精简变成实质上的膨胀？他们用什么办法始终能把微观经济控制能力保持在自己手中？等等。不弄清这一系列的问题，就无法改变博弈的格局和博弈的结果。
我们说，这个力量产生和生长的过程就是每个国家机关自身的特殊利益产生和发展的过程。而这又是社会利益关系大变动的结果并且是构成新的利益关系构成的组成部分。这是显而易见的。各个单位有了自己的特殊利益，就必然产生维护这个特殊利益的动机并在一定条件下转变为相应的行为。而这种动机和行为又不是一种简单的、赤裸裸的对自己的特殊利益的维护，而是通过每个单位内部的角色冲突的合力表现出来的。从而体现出问题的复杂性。如果我们对社会利益关系的变化有比较深刻的、实事求是的认识，那么，早就应该知道、早就应该看到这种力量的存在。而这种力量的基础则是其所掌握的各种权力资源。这种对权力资源的控制来自其所担负的职能。这样便使其对权力资源的控制合法化和制度化了。而这个作为掌握权力资源合法化和制度化根源的政府职能，其中很大一部分是旧职能，即源于计划管理体制的职能。作为一个单位一但掌握了巨大的权力并控制着相应的权力资源，就很难再从其手中将权力转移出去。除非把它彻底解散，否则不管怎样改头换面，把它变成行业协会也好，变成总公司也好，变成其他什么可以想象得出的的组织也好，都不可能使它和它所掌握的权力以及其所控制的权力资源分离开。因为它们的利益已在它们所掌握的权力中生了根。而行政改革所要求的转变职能、精简机构和编制，必然会对它们现有的权力和利益构成极大的威胁。因此在原有的权力框架之下，要想使它们真正转变职能，是不可能的。它们必然要采取各种办法来抵制改革。而其中很重要的一种手段即是在改革大潮到来之后，表面上顺从和接受，把需要改掉的东西暂时隐藏起来。等到潮头过去之后，再偷偷地、改头换面地将它们恢复起来。而在恢复的过程中，趁着复辟的势头，使那些应该被改掉的东西变本加厉地回来。这就是改革不断回潮的根源。但是我们如何才能结束这种博弈状态呢？要想结束这种博弈状态，首先就必须削弱那些对行政改革反抗的力量，也就是要剥夺其反抗的手段和资源，使其不足以构成一种反抗或抵制的力量，从而使行政改革畅行无阻，以便为两个战略转变创造良好的外部环境。但是这样做谈何容易！现今掌握在条条块块的各单位手中的权力，能轻易地让出来吗？！何况行政权力本身的存在还是社会发展的需要、政治控制的需要。在各级行政权力还必须作为一种必不可少的权威存在的条件下，有什么办法能够通过使它们转变职能从而放弃它们手中多余的、不该保有的权力呢？这就需要按照邓小平的“解放思想，实事求是”的精神去寻找思路。我以为必须采取釜底抽薪的办法，一是割断行政权力与企业之间的直接的管理和被管理的关系，同时大大加强政府提供“公共产品”的部门，即加强为市场提供规则监督检查规则的部门及其工作力度。另一个是割断行政权力对各种物质资源的直接支配的权力，一切物质资源都进入市场（极少数有关国家安全的物质资源除外），完全由市场进行配置，政府的责任是监督市场配置的过程，不允许不正当竞争的存在。三是所有社会服务的部门都改变独家垄断的局面，使其建立起多家竞争的市场机制。四是坚决砍掉一些专业管理部门，从机构设置上保证割断政府对企业和物质资源的直接控制权力。五是坚决制止各国家机关的任何盈利活动以及同各种盈利活动的或明或暗、直接或间接的联系。六是实行各单位的财政包干，并允许用减少人员的办法来提高工资，等等。当然，这样做会遭到各单位的极大的抵制和反抗。中央是否能拥有如此大的力量来冲破各种抵制和反抗呢？采取什么办法和策略能尽量减少这种抵制和反抗以使上述措施得以贯彻？等等。这些都是需要很好地加以研究的问题。这些问题解决不了，我们就还是会在原地踏步，又要陷入原来的恶性循环。最近，九届人大所提出的机构改革方案令人耳目一新，人心为之振奋。反映了中央决心之大。但是，现在看来，仅仅靠来自中央的力量（包括党中央、国务院、全国人大）恐怕还不足以冲破各种抵制和反抗。为此，可以考虑借助于社会力量即市场的力量、企业的力量等等，来形成一个上下结合的强大力量，以推动改革的彻底进行。至于采取什么方式，则可进一步研究。其实借助于市场的力量（包括企业的力量）是完全合乎逻辑的。因为在行政改革问题上中央与各级国家机关的博弈，只不过是一个更为深刻的问题的反映。改革开放以来，在各种社会力量的相互作用中，规模最宏伟、最惊心动魄、对全局影响最大的莫过于代表着旧体制的行政权力与新生的市场之间的博弈了。而且这种博弈是零和博弈，是一场生死的搏斗。这个博弈有两大战场，即农村的战场和城市的战场。在农村中 这一博弈经历了一个反复的过程。在改革开放的初期，农村中是人民公社的旧体制处于绝对的控制地位，市场没有丝毫存在的余地。但是不久，联产承包责任制铺天盖地而来，以人民公社为代表的旧的行政体制迅速地被冲垮，原有的行政控制一下子失灵了。于是，市场便迅速地成长起来，农民的个体的生产和经营构成了这个市场的基础，同时，各类乡镇企业犹如雨后春笋，这就为市场的扩大创造了良好的条件。这时，在基层政权中当官被认为是最无所作为也最无利可图的职业。于是人们纷纷下海，希望在市场中有所发展。而且农村的发展对城市也形成了巨大的冲击，在很大程度上促进了城市的改革。这个时期是中国农村最欣欣向荣的时期，且充满了神秘的色彩。这可以看作是行政权力与市场的博弈中，市场大大地占上风的时期。然而在短短的几年之后，行政权力便逐渐地反过手来。它们借助于来自国家的、需要农民承担的各种硬任务（如计划生育、征收农业税等等），获得了施展自己的行政权力的大好机会，并且通过各种途径，向乡镇企业中渗透，同时也逐渐取得了对乡村自治组织的控制权，等等。这样，博弈的格局便逐渐发生了逆转，行政权力不但恢复了自己的控制权，而且又处于压倒的优势。于是，它们便采取横征暴敛的方式来对市场进行报复，进行反攻倒算，来补偿它们在被市场压制的年代所遭受的损失。弄得农民叫苦连天，弄得乡镇企业萎缩凋敝。于是，在基层政权中当官，甚至最小的官也就成为一种获利极大的因而为人羡慕的职业了。于是，基层政权的机构和编制也就惊人地膨胀起来了。这就是行政权力与市场的博弈在农村这个战场上的反复过程。在城市则与农村大不相同。在城市的这场博弈中，行政权力始终是占上风的，市场只是在行政权力的夹缝中发展着。只不过有时这个夹缝大些，有时小些。与农村不同的是，在城市中市场的发展虽然困难重重，但它却可以得到中央的直接支持。中央每出台一项改革措施都对市场的发展起一种支持和鼓励的作用。使代表旧体制和旧政策的行政权力所留出的夹缝变得更大些。而农村却很少能得到中央的直接支持。因为即使中央的直接使农民受益的政策也很难超越基层行政权力的控制而不被大打折扣。由此可见，在市场与行政权力的博弈中，中央是站在市场一边的，是“替天行道”的，而各级国家机关则主要是站在体现旧的体制与政策的行政权力一边的。正因为主要与各级国家机关在改革政策上的博弈是行政权力与市场之间的更大的博弈的反映，因此，中央在推行改革政策，冲破各级国家机关对改革政策的抵制和反对时，借助于市场的力量是完全应该的，这恐怕也是中央能借助的唯一的力量源泉了。
在中央推行行政改革的过程中想办法来削弱来自各级国家机关的阻力虽然非常重要、非常关键，但却不是唯一要做的事。在减少阻力的同时还需要从正面做些事，那就是要为各级国家机关注入改革的动力，并在注入动力之后努力培育这些动力。这也是一个非常重要的问题。因为尽管各级国家机关对行政改革具有抵制和反抗的倾向，但这毕竟是国家行政系统内部的事，特别是各部委还是国务院系统的组成部分，不能把最高行政领导与各级行政机构之间的关系变成对立的关系，而应该是合作的关系。即是说作为上下级之间，虽然主要是命令与服从的关系，但从下级对上级的态度来说，仍应是合作的，而尽量消除因利益矛盾所造成的对立情绪，这就需要向各级国家机关注入改革的动力。另一方面还有一个极重要的问题需要各级国家机关在行政改革的过程中积极配合的，那就是在改革中各级国家机关让出的权力究竟由谁得到的问题。过去我们有一种观念，以为只要国家放权让利，企业和其他社会组织（指那些应该得到权力和利益的组织）就会自然而然地得到权力和利益。实际上这是不可能的。因为在国家放权让利的过程中所造成的政治控制的放松，在整个社会中必然要造成争夺这些权力和利益的激烈竞争。在这个竞争中，往往应该得到权力和利益的单位和其他一些社会力量相比，处于劣势。也就是说，它们还缺乏相应的力量和相应的准备来接收这种让给它们的权力和利益。在这种情况下，这些权力和利益就会被中间的其他社会势力所截留，甚至被劫持。中央出于好的动机所让出的权力和利益可能在实际上却养肥了一群硕鼠，即一些暴发户、新权贵、黑社会势力等等。而企业以及其他应受益的组织则仍然处于被束缚的状态。所不同的是这时它们已不是受各级国家机关的束缚，而是受那些之间的非规范势力的束缚，而这种束缚比原来的束缚更难以忍受，更阻碍发展。因此，在行政改革中，作为放权让利单位的各级国家机关，就必须想办法把放出的权力和利益直接交给应该得到它们的单位和组织。如果这些单位和组织还缺乏力量和条件来接收这些权力和利益，那么就应该负责地培育它们，使它们成长和壮大到足已接收这些权力和利益的程度。这自然是一桩非常艰巨而复杂的事情。要做好这件事情，作为放权让利单位的各级国家机关便需要具有高度的负责精神和积极性。在这种情况下，如果各级国家机关由于改革而处于被动的状态，那如何能做好这个工作呢？！从这方面说，也需要向各级国家机关注入改革的动力。再有，各级国家机关如果在改革上完全没有动力，处于消极被动甚至对立的状态，那么它们的平时工作也就会丧失积极性。所以总起来说，在改革过程中，既要坚决地冲破来自各级国家机关的对于改革的抵制和反抗，又要使它们具有一定的改革的积极性。使它们既是改革的对象、客体，又是改革的主体。要想做到这一点，仅仅依靠从各级国家机关内部自然而然地生长出动力来，几乎是不可能的。因此就必须从外部给其注入动力。但是这样提出问题是否合理呢？究竟在实际上有没有这种可能呢？如果有这种可能的话，又如何去进行呢？这一系列的问题都是极难回答的，也许干脆就无法回答。作为学者，我们最多能说到什么程度呢？我想所谓注入动力，首先恐怕是要使它们在某方面失去利益的同时，在其他方面得到一定的利益补偿。因为离开了利益问题，也就谈不上动力问题。那么这种利益补偿可能是些什么呢？我们现在能够想象得出的无非有两个方面，一是工资的大幅度提高，一是使其要有某种荣誉感。在人员大量裁减的基础上将工资大幅度地提高是可能的。这将使留下来的人更加珍惜自己的职业。同时通过精神奖励使工作的责任感和职业道德有较大地提高。这样就会使改革在有可能留下的人们中间具有相当的动力，并使他们在改革之后的工作中也能有较高的工作质量。另一方面对于被精简的人员，帮助他们安排新的职业，也会使他们对改革有一定的动力。除了这些利益的补偿外，教育即思想灌输也是很重要的。这也是使人们获得动力的不可或缺的途径。这方面的工作可以通过各种培训工作来实现。在这种培训教育中很重要的一个内容即是要转变我们的干部中原有的所谓“当官要为民作主”的观念，而树立起“被纳税人雇佣”的观念。我们传统的官本位思想，把官员视为民之父母，甚至把人民视为被放牧的牛羊。几千年来就养成官员可以任意支配人民的习惯，而人民似乎对官员们责任之内本应做的事却要感恩戴德。因此才会造成各种办事机构“门难进、脸难看、事难办”的局面。这种观念所造成的结果对于现代国家来说，是完全要不得的，必须改变的。伴随着行政改革，特别是当我们真正把行政权力与企业和各种物质资源的直接支配割断中后，便应在公务员队伍中真正树立起他们是由纳税人养活，因而必须为纳税人服务的观念。而相应的政治官员也必须树立起他们是被选民选举出来的，因而必须对选民负责，为选民服务的观念。这些观念的转变才应该是对官员进行为人民服务教育的基本内容。只有彻底转变了观念，才真正谈得上为人民服务。否则，无论怎样号召为人民服务都是空的。在当官要为民作主的观念之下，顶多包含着对人民的同情与怜悯，而引申不出为人民服务的问题。对于公务员来说，最好还是树立起等价交换的观念即被纳税人所雇佣，因而必须为纳税人做事的观念更为实际。这样说起来似乎不太好听，但做起来则会引起深刻的变革。表面看起来似乎是倒退，实际上则是具有划时代意义的进步。这方面的教育做好了也能为各级国家机关注入很强大的动力。
九届人大刚刚开过，机构改革的新举措已经出台，新的一轮行政改革又将开始，在这个重要的时刻，从理论上深入地探讨一下如何不再陷入过去的恶性循环，而走上健康的道路，实在是很必要的。希望我的浅陋之见能起到引玉的作用。