有德性的制度胜过有德性的人。民主是个好制度，民主是面向未来的公共管理的最大德性。而有德性的制度一定要在微观层面上落实。微观审视下制度的伦理特征是：公民是否是公共管理的主体，“一切权利属于人民”是否能落实;不同的会议制度赋予主持人的角色身份和权利，体现出不同的伦理倾向;要以文明的方式参加议事活动，而理性是文明行为的支撑。要在公共管理实践中培养公民的民主理性精神。
在民主政治已经成为世界政治潮流的今天，中国的民主制度建设步伐也在加快行进。我们已经有了顶层的民主制度设计，也不乏重要的民主制度安排。但事实上民主总是在理想状态中存在，在现实中，民主总是不如人意。这是为什么呢?本论文将从制度的微观层面进行分析，以寻找民主品质在制度的微观层面上的表现形式。
一、有德性的制度胜过有德性的人
人性靠不住，组织靠不住，只得依靠众人制定的规则——制度;人(组织)、制度与社会应当是共同成长的关系;行政伦理建设重在制度建设。民主是个好制度，我们信仰精英政治，是信仰人的理性;精英政治保证社会治理的智性与效率，民主政治保障社会治理不被个人的秉性干扰，体现多数人的意志。民主制度细节的伦理精神探讨并保障我们说的民主是智性与多数人意见结合，是保障好决策和好管理产生的制度。因此说民主是面向未来的公共管理的最大德性。网络时代，人们有更多的机会获得事实真相，有更多讲理的平台。这个社会的技术发展有助于多数人意见表述的民主政治实现，有助于克服多数人的暴政倾向，将民主政治往理性方向牵引。
制度体系需要顶层的纲领设计，它是一个社会政治价值的宣示;但没有微观层面的制度设计就不能实现纲领目标。例如：问责制度是保障相应职位责任的履行的。但它应该是一个制度系列，必有职位责任、管理范式和履责过程、结果监控和绩效评估、问责主体、问责方式、问责处罚形式与等级、被问责者权力、问责程序等一系列制度保障其实施。2003年春SARS爆发，引发问责热潮。成都、长沙、南京、重庆、深圳陆续出台了行政问责规章。在中国的行政实践中，被认为有“行政过失”的首长常常以调任为处罚方式，问责也常常作为平息事件的手段来运用。因此，问责过程很难保证公正性，至少公众不能看到过失分析的过程。一些不恰当的问责处罚，不分责任所在和责任性质的问责，不能使受罚官员服气，也不能让公众信服。问责制没有突显其公正的伦理属性，也就不能起到通过问责达到强化责任的效果。近年来官员心理压力过重的问题渐渐显现，其中制度正当性的缺乏和微观层面行政长官自由裁量空间过大，使公务员对行政行为的尺度难以把握，应该是原因之一。在官本位的中国，今天为官已经算是高风险的职业了。然而，我们更关注的是这项制度是否达到其设计目标，失职者是否承担了责任，负责的道德行为能否成为全社会效法的行为，社会公正是否在问责制的实行中得到彰显。
包括监督制度、官员财产申报制度等，在中国都得不到很好的落实。其原因之一是没有微观层面的规定，或微观层面的规定有伦理缺陷。例如官员考核制度。现在较为流行的平衡记分卡制度有详尽的指标，但考核程序与主体出了问题，一般来说公务员的年终考核程序是：按照职位要求自我总结、小组评议(同事)、领导认定考核等级并签字归档。这份考核表对公务员的各种福利和晋级机会均产生影响。这种程序安排赋予领导最终的决定权;这种考核评价的参与主体决定公务员服务对象与他的工作评价无关。这就是为什么我们多年倡导服务公众，而公务员还是更愿意奉承领导的原因。
人性靠不住，制度是管理的关键，制度的伦理属性保证治理理念的实现，而有德性的制度一定要在微观层面上落实。
二、微观审视下制度的伦理属性
我们以罗伯特议事规则为例，对比中外议事制度的几个伦理特征。
1. 谁有权决定开会，决定议事内容，决定谁参加会议?在我国基层的行政实践中这些权利毫无疑义的属于部门领导。行政事务都是由上级安排并发动的。部门人员习惯接受指令做事，一般不提自己的意见和诉求。如果公务员发现管理中的问题，原则上没有权利要求开会商议或解决，他们只有反映问题的权利，没有提出动议和要求谁参加会议的权利。接受信息的领导可以为此召集会议，也可以不予理睬。中国的会议制度体现的是：上级的意志必须得到实现，而下级的意见只有在与领导的心思对路的情况下才能被选择性的重视，这是领导权威的价值显示。同时，它大大削弱了民众的主人意识和社会认同感与责任感。而在许多西方国家，会议制度有明确的会议周期和召开临时会议的条件规定，对会议参加者也有明确规定，除正式会议制度规定的参会者外，还有与会议讨论内容相关的临时人员参加。而会议内容则根据议事机构的职权范围和公共管理的需要由组织者或代表提出，会议代表还可提出临时动议，根据会议规模确定附议人数要求，符合这个要求就可以上会讨论。公民个人也可根据自己的研究发现向相关议事会议提出有关公共管理的问题。例如：斯托夫人在国会向议员们讲述她认识的黑人，卡逊在国会上向议员们讲述农药的使用对环境造成的危害。中国的某些基层组织现在也开始逐渐引入这一制度。根据罗伯特议事规则，中国安徽阜阳南塘村就认定民众有权提出动议上会讨论，只是对动议质量有所要求。条例规定：“动议必须是具体的、明确的、可操作的行动建议。”[1]
伦理特征：这一组问题的关键是公民是否是公共管理的主体，“一切权力属于人民”是否能落实。公民参与式的制度设计基础并不完全建立在个人利益之上，它还要求公民认同社会国家，认同社会责任，维护社会价值、原则。所以，它不仅意味着公民社会管理的权利是否得到尊重，更深远的意义是公民参与制度能够培育公民的公益心和社会责任感。
2. 会议主持人的权力与角色。在我国基层，会议主持人的权力就是控制整个会议，从会议讨论的议题到讨论的程序、时间掌控。发言人一般由主持人指定或事先安排好。没有被安排的人和事被谨慎地限制进入会议程序。主持人会在讨论前，对议题加以说明，或介绍议题产生的背景，或强调讨论结果的重要性。总之，对议题进行尽可能的引导。通报情况一定会限于上级要求的范围，在基层通常信息的获得是由行政职位的级别决定的。在中国，权威主义的特点较为显著。会议主持人是会议程序、秩序的掌控人，也是思想意见的引导者。而罗伯特议事规则明确规定：“主席有时请一个会员代理主席，他自己参加辩论;但是应当尽可能不这样做，......如果主席表现偏向一方，他就大大失去控制那些站在问题对立面的人的能力。” 当然主持人首先被要求有行政能力，能够控制情绪。“一个好激动的主席在会议中不可能不造成麻烦。”[2]P100罗伯特议事规则中国南塘移植版规定，“会议主持人专门负责宣布会议制度，分配发言权，提请表决，维持秩序，执行程序。但主持人不得发表意见，也不能总结别人的发言。”[1]在民主制度实施更早的国家，会议关于主持人的规定更多的是限制他利用主持人便利得到发表意见和影响他人意见的机会，也不能通过给予持某种观点更多发言机会，或更少给予甚至不给予部分意见表达机会的方法，控制会议意见倾向。所以主持人的角色主要是保持中立维持秩序。
伦理特征：不同的会议制度赋予主持人的角色身份和权力，体现出不同的伦理倾向：权威主义或中立立场;意见引导或独立意见被尊重;等级秩序或平权观念，公平、公正价值。香港立法会主席范徐丽泰，在回答记者“你高居议会之巅的感受”是什么时，说：有口难言。“议事规则。凡是符合议事规则的，必须让他说下去。凡是违反议事规则的就要阻止，我的职责就是让会议顺利进行。”[1]
3. 参会者的角色与权力。在我国基层，常常会出现两种反差较大的开会现象，一是沉闷接受;一是野蛮争吵。基层议事会通常参会者的角色就是情况信息的接受或领命工作，偶尔被允许表达对领导意思的附和，没有充分讨论说理的机会。因此，没有真正意义上的议事，所以，哪怕遇到与自身利益相关的事也沉默不语，或者打破会议常态，为利益奋起相争。奋起相争一般会因为顾不得情面，而言辞激烈，故言“野蛮”。而罗伯特议事规则规定：发言前要举手，得到主持人允许后才可以发言，发言要起立，别人发言时不能打断。主持人应打断违规发言的人，被打断的人应当中止发言。主持人应尽可能让意见相反的双方轮流得到发言机会，以保持平衡。讨论问题不能跑题，主持人应该打断跑题发言。发言人不得进行人身攻击，就事论事。[1]
从这些规则中可见会议秩序被强调，参会人要以文明的方式参加议事活动，而理性是文明行为的重要支撑。
伦理特征：罗伯特议事规则体现的是公平分配发言权，尊重不同意见;虽然不同意见能够发表，但必须遵守议事规则;宣导理性精神，控制情绪化行为。在罗伯特议事制度中我们可以看到古希腊哲学家倡导的四大美德：智慧、勇敢、节制、正义的光辉。但在中国基层不成文的会议习惯则是官本位一言堂，到会的官员有事无事，有话无话都要按级别顺序各说一通，与所议之事直接相关的群众则没有发言权。
三、在公共管理实践中培养制度伦理的理性精神
哲学王在柏拉图时代就只是个传说，但哲学王传导出的理性治理的精神却被不少思想家欣赏。民主治理是要克服哲学王的任意妄为，无数的历史事实验证即使那些伟大的王者也可能疯狂。而王者的疯狂可能带动一国之人疯狂。民主是控制人性弱点的好的制度安排。但是，民主只能保证多数人的意见被采纳，但并不保证那是理性的意见，正确的意见，有政治学家也称民主是多数人的暴政。所以，民主政治合理的关键仍是理性精神，公民的理性培养显得十分重要。底层的民主制度实施，是培养公民理性的好方法，它使理性精神不仅仅是哲学王的个人气质，更是公民的基本素质。
孙中山先生在1917年撰写的名为《民权初步》的小册子自序中说：“夫议事之学，西人童而习之，到中学程度，已成为第二天性矣。”[2]在我国，社会自治是有历史传统的。从秦制的国家管理开始，只有中央和郡县两级政府，广大乡村的治理实际上主要是依靠宗族在运行，实在没有多少现代意义的公共民主管理意味(一是宗族事务管理为主有些公共事务;二是宗族长者说了算)。所以中国的议事真的有如孙中山先生所说：“然中国人受集会之厉禁，数百年于兹，合群之天性殆失，是以集会之原则，集会之条理，集会之习惯，集会之经验，皆阙然无有，一盘散沙之民众，忽而登彼于民国主人之位，宜乎其手足无措，不知所已!所谓集会，不过乌合而已。”[2]
改革开放后，基层民主自治的实践已有多年的经验。现在是时候对基层民主制度作伦理审视并加以建构。国家层面的民主实践有着不可忽视的意义，它能够训练出一批政治素质高的公民，他们对地方民主无疑有带动意义;同时它对全社会的民主有示范意义，它也显示了国家政治的伦理立场。但是，公民的民主实践是不可被取代的，因为，基层民主能够直接为最普通的民众提供参与管理的机会，真正做到民众自我管理，公民的政治素质凭借管理实践会得到大大的提升。
要在公共管理实践中培养公民的政治理性，应该在实践中注意几个问题：
1.公民需要了解文化价值，了解社会规则(道德与法律)，了解国家制度。尊重并遵循规则，就意味着言论自由不是任意的表达，而是在共同的规则条件下独立的表达意见。因为如果没有对发言方式的限制，很可能会造成对他人发言权的剥夺。正是在这个意义上，笔者赞成康德的观点：秩序先于自由。议事也好、听证也好，决策发布也好，政策实施也好，公共管理的过程处处都应当体现出一个社会的主流文化价值。因此，公民参与公共管理的实践是让公民深度了解文化价值，理解并践行社会规则的最好方式。当然这就要求公共管理的过程严格要按照一定的社会规则行事，管理者、媒体人和学者要跟进必要的解释评价，以彰显管理规则、制度以及它们所体现的价值内容。
2.公民需要培育理性精神，学会理性的表达，学会控制情绪，学会倾听他人意见，学会尊重不同意见。民主不仅是选举与表决，它更重要的是意见的表达。既然宪法赋予了每个公民言论自由的权利，那么，我们就不能不学会表达，就不能不习惯听取别人的发言。公民的利益诉求需要良好的表达技能，公民参与社会的公共事务也需要良好的表达技能。清晰、干净的表述不仅是为了最好的理解效果，也是为了尊重听众。所以学会表达不仅是为了表达，也是为了倾听。各类议事会议最能达到训练表达的目标。学会控制情绪，理性的表达是重点。表达不是情绪的宣泄，一定要说理。对不同意见要认真倾听，努力去理解。尊重他人和不同意见是重要的政治品质。如果，我们希望自己的发言不一定被认同但应该被人倾听，自己的意见不一定被采纳但可以被人理解，那么我们有什么理由不试图去倾听别人，理解别人呢?让公民有更多机会参与公共管理，要让公民学会并习惯于听到和理解不同意见。
3.公民需要学会辨析事实，学会分析矛盾，学会协商，学会坚持与说服，也学会妥协，学会与人共处，学会理解他人。在众多的观点、意见中，辨析、寻找矛盾的关键也是公民需要通过实践提升的一项重要技能，因为只有把握住问题的关键才能有的放矢地说理，才能进行有效的说服。这种能力是理性的核心，但确实必须经过实践训练。它与知识相关但又不是单纯的知识，它是知识性很强的技能，所以必须经过训练才能运用自如。而找到问题的关键还不是达成决议的全部，因为有些问题不是认识上的分歧，而是利益上的分歧。也许不同的利益诉求都存在一定的合理性，因此，更为困难的是协商。所以，理性精神远不止在利益诉求表达的层面上，它更可贵的在于对待和处理不同的利益诉求。它要求公民既有能力说服也有能力理解，既懂得坚持也懂得妥协。公民一定要学会与人共处，这是人类以社会群居形态生存的必然。我们不要以为高科技的今天人可以远离社会存在，事实是高科技把人联系得更加紧密了。
如果我们有意识地关注管理实践中这些提升公民素质的内容并坚持付诸实践，我们就有理由期待理性精神成为公民的基本素质，这样公民就更容易成为有能力参与社会管理的人。
作者简介：肖平，西南交通大学公共管理学院教授，思想政治教育专业博士生导师，从事专业应用伦理学研究。秦浩，西南交通大学公共管理学院行政管理硕士。
