十八大报告首次提出要健全社会主义协商民主制度。协商民主对于促进中国宪政建设、合法决策、公民参与和政治对话，以及构建和谐社会、和谐世界，具有积极的意义。本文从协商民主概念入手，分析协商民主多维度含义，并从完善政协制度、推进国家政权机关的协商民主建设以及发展基层民主协商等多个方面分析十八大后我国协商民主制度发展方向。
协商民主理论以发达资本主义国家的政治现实为基础，是自由民主发展到一定阶段的产物，是应对全球化时代各种风险与危机的现实选择。十八大报告提出要健全社会主义协商民主制度。研究十八大后我国协商民主制度发展的方向，对于促进中国宪政建设、合法决策、公民参与和政治对话，以及构建和谐社会、和谐世界，具有积极的意义。
一、协商民主概念
协商民主指的是自由平等的公民基于权利和理性，在一种由民主宪法规范的权力相互制约的政治共同体中，通过集体与个体的反思、对话、讨论、辩论等过程，形成合法决策的民主体制、治理形式。在一个强调多元、尊重差异和多样的时代，在一个既有体制面临重重危机和挑战的时代，协商民主开启了人类探索民主理想的新历程。①
协商民主具有多维度的含义，如果只把协商民主当成是一种手段、一种策略，这就贬低了协商民主自身的独立价值--追求政治平等和决策中的审议性。②
首先，协商民主是一种决策机制。米勒认为，当一种民主体制的决策是通过公开讨论，即每个参与者能够自由表达，同样愿意倾听并考虑相反的观点而做出的，那么，这种民主体制就是协商的。③这种决策机制强调公共议题应该由受决策影响的人，通过理性的讨论、对话、审议等方式作出决策。协商民主可以使公共决策体现“三公”原则，可以保障公民的知情权、参与权、表达权和监督权，亦可以使决策以合法性，推动公共决策的顺利执行。
其次，协商民主是一种治理机制。作为民主治理机制的协商民主在本质上以公共利益为取向，主张通过对话实现共识，明确责任，进而做出得到普遍认同的决策。现代社会的最显著特征就是文化的多元化。多元文化民主面临的最大危险就是公民的分裂与对立。而协商民主则强调在多元社会中，政府与公众对公共事务进行共同决策，而且协商者应该以集体利益为目标。 它是“一种具有巨大潜能的民主治理形式，能够有效回应文化间对话和多元文化社会认知的某些核心问题。”④
第三，协商民主是一种公共参与。协商民主作为民主理论与实践的新发展，更为强调公民参与的重要性，普通公民通过各种途径和方式积极参与公共事务，以影响公共政策的制度和执行的行为。它要求公民通过自由平等理性对话、讨论、审议等方式，以公共利益为取向，积极参与公共政策和政治生活。这种公共参与，既强调公民参与的平等性，亦强调公民参与的理性化。
二、十八大后中国协商民主制度发展方向
党的十八大报告首次提出并系统论述了健全社会主义协商民主制度，“社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式。要完善协商民主制度和工作机制，推进协商民主广泛、多层、制度化发展。”⑤这些论述和要求为今后中国协商民主制度发展完善指明了方向。
(一)改革和完善政协制度
在执政党的政治报告中提出“协商民主”，一方面是对人民政协在我国革命与建设过程中作出的重大贡献的高度肯定，另一方面意味着将人民政协的地位和作用提高到一个新的高度。
政协制度是体现协商民主的先进制度，但在实际运作中还存在一些现实而具体的问题。一是协商主体作用和地位的差异性。在目前体制下，中国共产党是政协的领导者、组织者，民主党派和无党派各界人士是政治协商的参与者和辅助者，在协商中未能形成平等互动的地位。二是政协缺乏实施其功能的必要条件。政协既不属于国家机构体系内的国家机关，也不同于一般社会团体，既被赋予了崇高的政治地位，又未被赋予实际的公权力，故而其功能实现往往只能依靠惯例和党的政策推动。三是由于过多地负担统一战线的功能，政协的协商功能被边缘化。四是协商运作体制滞后。政协人数太多，会期较短，委员非专职化，参政议政的机会、资源都相当有限。
为了能充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用，应找准三个着力点：一是把人民政协协商民主制度纳入社会主义民主法治建设的总体布局;二是增强协商主体的代表性、包容性;三是提高协商主体的协商能力。十八大后，遵循协商政治的一般规律，政协制度应做以下方向改革：
1.完善和改进政协的推举制度
改革政协委员推举协商产生的机制，逐步引入竞争选举机制，赋予政协委员真正的民意代表性，增强政协委员的政治责任感和自觉性，提高政协委员的参政议政水平和决策能力。
2.调整政协的组织构成
为了使人民政协中的政治协商有更为广泛的社会基础，政协委员除了有各政党、各界别代表外，还应容纳地区、民族的代表。在政协委员的选拔中，应以党派和地区为中心分配名额。
3.政协地位和职权的法定化
有法律保障，人民政协的参政议政和民主监督的职能才能发挥实质性效力。是否应在法律上明确政协是国家权力机关的组成部分尚存在一定争议，但从政治体制建设的基本要求出发，进一步明确政协具体的职能并将其法定化是毋庸置疑的。例如政协应对行政机关制定的法规、规章和执法行为有审核权、质询权;政协应具有一定审议权，对立法机关制定并由人大或其常委会通过的法律或作出的决议，应交送政协审议和通过。
4.赋予政协一定的立法审核权限
人民代表大会在立法和监督等重大事项上遵循的公民意志多数表决决定制度，其对立法权限的垄断实际上隐含了忽视少数人、少数群体的危险。政协在涉及中央与不同地区间的重大事项(如重大的生产力布局、资源分配等)、跨地区事务(如地区间的资源、生态问题)等方面应具有更多的立法审核权限。⑥
(二)推进国家政权机关的协商民主建设
随着中国民主政治的向前发展，公民民主诉求的增多，保障和实现公民知情权、表达权、参与权、监督权成为中国特色社会主义民主政治发展必须关注的问题。十八大后，推进国家立法机关的立法协商和政府决策协商直接影响着中国协商民主制度的发展。
1.完善立法论证听证制度
立法协商是协商民主的重要内容。近年来，越来越多的人大立法实行了开门立法、协商立法，《物权法》的诞生是人大立法实践协商立法的一个典范。建立完善的立法论证听证制度，鼓励公众参与立法，多渠道收集反馈立法信息，均衡各方利益诉求才能制定出符合公众利益的法律、法规。除了界别协商、专家论证、公民座谈、网络参与等行之有效的方式应继续规范和发挥作用外，今后还应拓宽协商渠道、丰富协商方式，在这些方式方法比较成熟后应该通过立法使之制度化、法定化。
2.健全决策协商民主制度
随着政府决策民主化进程的加快，在全国各地涌现了许多政府与社会协商对话的形式，比如决策听证会，其中价格决策听证因为涉及群众切身利益而较广泛适用。但是听证会也存在着诸多问题，例如，听证代表的选举程序如何规范、代表标准是否统一确定，听证代表与政府信息的不对等、听证代表意见对决策影响力有限以及听证主持人选等。十八大后，健全决策协商民主制度，首先要完善听证制度，将这个实践中行之有效的方式通过立法使之法定化，成为法定程序。其次要扩大参与范围，使一些切实关系民众利益的决策有最广泛的参与。最后要拓宽渠道、丰富形式，调动民众积极性。
(三)积极开展基层民主协商
近些年，中国城市和乡村基层社会兴起了协商民主制度实践，例如民主恳谈会、社区议事会、居民论坛等。这些实践，是获取人们对地方重大决策项目支持和了解民意的重要途径。但是一些协商论坛流于形式，协商结果信息反馈不足，公民在参与过程中对协商追求公共利益的理念理解的不到位，过多强调个人或局部利益使协商限于无休止的争论，等等这些因素都制约了地方民主协商的发展。十八大报告中明确指出要积极开展基层民主协商。今后，在以往成功经验和做法的基础上，我们从以下几个方面发展基层民主协商。
一是要提高广大基层领导干部对协商民主地位作用的认识。领导干部对协商民主的态度很大程度上决定着基层协商民主的发展。美国著名学者萨缪尔·亨廷顿在《难以抉择——发展中国家的政治参与》一书中写到：“任何一种政体的稳定都依赖于政治参与程度和政治制度化程度之间的相互关系”。在政治现代化的社会里，公民政治参与的制度化程度越高，政治参与的渠道越广泛，政治参与的程序、方式和规则越明确，对于社会的政治稳定就会起到推动作用。通过各种协商的实践方式让广大公民参与到具体决策、政策的制定过程中，可以减小决策执行的阻力。
二是注重实践协商民主方法的具体程序设计。一元化的政治结构下，决策层控制着协商过程，扮演者组织者、主导者、最终决定者的强势角色，参与不是在平等和自由的环境中进行的。基层协商民主在方法和程序上的不足或缺陷会抵消协商民主的积极效应，并使人们对之产生不信任，继而降低政府公信力，例如价格听证会被人们称为“涨价会”。一个简单的具体程序的设计很可能产生截然不同的民主结果。以听证会为例，听证会代表如何产生、谁来主持听证、听证代表意见是否作为决策的必须参考依据、听证举行前多长时间发放所涉及信息资料。这些程序性问题直接影响着听证的实质结果和价值体现。
三是提高公民有序政治参与水平。基层民主协商需要公民广泛积极参与，但是参与水平直接影响着民主协商的结果。协商民主是通过协商、对话达成共识，协商的过程其实是一个理性的妥协的过程，共识与理性是协商民主不可分的两个要素。公民要在广泛参与的基础上不局限于自我和局部利益，理性地站在全局、整体利益和长远发展的角度进行协商。
总之，十八大提出要健全社会主义协商民主制度，十八大后，我国协商民主必将朝着制度化、规范化、法治化方向发展，公民有序政治参与的渠道会更加多样、内容和形式会更加丰富，必将推动我国政治体制改革积极稳妥向前进行。
作者：程颖宜 来源：法制与社会 2013年20期
