大学章程的制定是我国高等教育发展的内在要求，党委领导下的校长负责制，明确了党委是高校的领导核心。论文从大学章程的视角开展了大学章程与高校党委领导的法理分析、高校党内民主制度建设的重要性分析与研究现状分析，提出了大学章程视角下的高校党内民主制度建设的合理化建议。
进入21世纪，我国高等教育逐步转向提高质量、内涵发展的轨道，与此同时，借鉴国外高校的先进办学经验、探索中国特色的现代大学制度，建设大学章程，成为各级教育主管部门和高等院校关注的焦点。2010年颁布的国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》(以下简称《纲要》)明确提出了要 “探索高等教育发展的中国规律，发展具有中国特色的高等教育新模式，加强高校章程建设，建设现代大学制度”。《高等教育法》规定我国高校实行的是党委领导下的校长负责制，明确了党委是高校的领导核心。那么，党委集体领导与个人分工负责的民主制度的贯彻落实，党委书记与校长的职责界定，如何在高校内部建立合理的民主架构组织来实现大学治理，一系列客观要求随之而来。大学章程作为高校上承国家法律法规，下启内部各项规章制度，统领大学治理的最高纲领，以大学章程的视角开展高校党内民主制度建设研究，对高校建立现代治理结构，确保学术自由，实现民主管理，具有规范化的实践指导意义和高校制度的“宪法准则”作用。
1中国高等教育大学章程地位与党委领导的法理分析
现代大学章程的合法性和“校内宪法”地位，来源于大学权力机构在设立时所取得的“特许状”，是以国家或地方政府颁布的教育政策法规为基础制定的依法治校的总纲领。章程被誉为公立大学自治体内部的“宪法”，主要对大学内部的组织架构和权力分配、职责关系、教学科研以及师生员工的权利义务进行规定，但是这种“宪法”，也只是针对高校内部其他规章制度而言，就其外部关系来说，还要受到《宪法》《党章》《教育法》《高等教育法》以及《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》等相关法律规章条款的制约，不能违上述法律条款的强制性规定。大学章程则是高校举办者意志的体现，由举办者在不违背宪法和法律规定的情况下自主安排，自行设定组织机构和运行机制，明确相关主体的权利和义务，为学校提供切合实际的、执行性强的行为规范，也为高校实现特色办学提供了法律依据。大学章程的效力仅限于该大学的组成者和相关主体，不具有普遍的约束力，违反章程的行为，如果没有同时违反宪法和相关法律，可由大学自行解决。
在我国现行的法律体系中，《教育法》第28条、第30条和《高等教育法》第39条明确阐述了大学章程的高校内部宪法地位，高校可依据大学章程组建高校治理结构，同时，高校的领导体制是党委领导下的校长负责制。《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》在明确“高等学校实行党委领导下的校长负责制”的同时，对高校基层党组织设置，主要职责，党的纪律检查工作，党员的教育、管理、服务和发展，干部和人才工作，思想政治工作、党组织对群众组织的领导、附则等作了详细规定。这些法律条文和规章条款都明确了高校大学章程的地位和党委领导的合法性。
2以大学章程为视角加强高校党内民主制度的重要性分析
纵观世界高等教育发展史，19世纪洪堡的柏林大学因重视“学术自由”和“教学与科研的统一”，而被认定为现代大学制度的源头。进入20世纪，美国的大学因崇尚“3A原则”即“学术自由、学术自治、学术中立”而被推崇为现代大学制度的黄金标准。1898年维新变法运动中创建了京师大学堂，这是我国第一所由中央政府创办的国立综合性大学，也是我国近现代公立高等教育的初始。新中国成立后，尤其是改革开放以来，我国的高等教育取得了巨大的成绩，已经建立起世界上规模最大的高等教育系统。但是，在国内人们常常把现代大学制度等同于西方的大学制度，这种逻辑体现了“理想导向”的政策范式，较少考虑中国的文化传统和具体的现实问题。目前，国内大学面对的社会环境、办学条件、大学使命以及大学自身的矛盾与冲突，与西方国家不同，中国建立和完善现代大学制度应该坚持“问题导向”的政策范式，任何大学制度都是针对具体社会环境和大学条件的，离开了这些具体的现实条件，再好的制度设计也只是镜花水月，不具有现实的可行性，不能成为现实的大学制度。政府倡导现代大学制度建设，旨在解决中国高等教育领域存在的深层次问题。党委领导下的校长负责制是中国特色现代大学制度的核心内容，是高校坚持社会主义办学方向的重要保证，是党对高校领导的根本制度，符合中国的基本国情，有利于党的路线方针政策在高校的贯彻落实，有利于促进高校改革发展的稳定。
3从大学章程视角来看高校党内民主制度建设的研究现状
目前，关于高校党内民主制度建设、高校内部治理结构的规范与实现的理论研究较多。何晓芳等人认为高校民主管理的本质与精髓是“平等参与、共同决策和有效监督”。傅学良认为加强高校党内民主制度建设，应当从建立和完善我国高校党的决策制、党内选举制、党员权利保障制、集体领导与个人分工负责相结合制、党代会代表任期制、常委会向全委会报告工作制、党务公开制和党内监督制等八个方面入手。戴莹对如何提升高校党建科学化水平进行了研究，认为要以完善党内选举、党内决策、党内监督制度为重点，推进制度创新;以培育党员主体意识、加强基层党组织和党员队伍建设、营造校园民主氛围为主要路径，规范制度执行。吴萱等人从完善高校党内民主决策机制的对策研究入手，认为决策前的调研论证制度是科学决策、民主决策的基础，会议决策程序制度是实现民主集中制原则的关键，决策后的监督检查制度是民主决策取得实效的保障，与此同时，还应营造和谐民主氛围，建立完善的激励制约体系，调动相关群体积极参与决策。陈洪玲等人开展了高校党内基层民主建设的动力研究，认为高校只有高度重视党内基层民主推进动力的补给和培育问题，逐步从源头上解决党内基层民主的推进动力问题，才能真正实现高校党内基层民主，更好地发挥各动力主体在高校各方面工作中的作用。也有部分学者从高校党代表任期制、党委领导下的校长负责制中党委的界定、高校党委书记角色甄别、高校党内民主保障机制以及大学内部治理机制的规约与完善等方面开展研究。
综合分析，上述研究涵盖了高校党建的方方面面，给出了高校党内民主制度建设的途径、措施与合理化建议，对于建立我国现代大学制度和实现高校党内民主具有普遍的指导借鉴意义，但是从大学章程的视角来看，或者从大学章程描述的条款来看，如果将党员权利与义务、党的决策机制、党务公开与监督等内容均写入大学章程，则更多的是在复述《党章》《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》等党的相关规定与政策，再者，从法律角度分析，下位法不能与上位法相抵触，我国的高等教育只能是遵循《教育法》《高等教育法》来依法办学，同时也不能违背《党章》和《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》，将这些内容过多的写入大学章程，只是一种赘述。大学章程视角下的高校党内民主制度建设必须依托高校这一独特群体的特点以及各高校实际差异来制定与执行，隐含的必要条件则是高校党内民主制度建设中《党章》和《条例》规定的原则性条款必须得到执行。
4大学章程视角下的高校党内民主制度研究
大学章程视角下的高校党内民主制度研究，应针对宏观的、纲领性的、与大学治理密切相关的条款来写入，具体的和操作性的执行细则应通过附则等形式来规范。同时，对于以教师和学生为主体的高校来说，加强高校的民主建设与管理，更多的是立足于教代会和学代会，鼓励更多的学生和老师参与到学校的管理和建设中来。如果以党内民主代替校内民主，教师队伍中无党派人士和其他党派人士参与学校治理就无从谈起，或者说是以偏概全不利于师生主人翁意识的发挥和大学良性治理结构的构建。但这也不是说党内民主与学校民主就没有关系，党的十八大报告强调“以党内民主带动人民民主”。高校党内民主和学校民主是相互影响、相互制约、相互促进、相辅相成的辩证统一关系，高校党内民主更多的是示范、引导、带动和监督作用的发挥，要通过党代会、教代会、学术委员会、学代会及其常设机构，建立高校党内民主和校内民主的良性互动机制。所以，大学章程视角下的高校党内民主制度研究其核心与实质是党委领导下的校长负责制和党内民主制度与校内民主制度的协同机制，从而实现大学的科学治理结构与保证中国特色的社会主义办学方向。
《高等教育法》第四章“高等学校的组织和活动”规定了高校治理的四个基本组织机构：中国共产党高等学校基层委员会、校长、学术委员会、教职工代表大会，其实质是在说构建“党委领导、校长负责、教授治学、民主管理”的具有中国特色的现代大学治理结构。从大学章程视角来研究高校党内民主制度，应高屋建瓴，建立健全“党委统一领导、党政分工合作、部门协调运行”的工作机制，党委领导和校长负责其实质是辩证统一的相互促进的关系，党委领导是校长负责的前提，校长负责是落实党委领导的基础，隐含的寓意则是集体领导与个人分工负责相结合的民主集中制领导模式，在决策或议事时，应贯彻集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则，由党委会集体讨论，做出决定，领导班子成员根据集体的决定和分工，切实履行自己的职责。院系层面，党政联席会议和教授委员会是院系管理决策的基本形式，研究决定院系的重大事项和重大问题，院系党的委员会发挥监督保障作用，保证党的路线、方针、政策和学校各项决定的贯彻落实。在民主监督层面，还应理顺党的纪律监察机构的横向与纵向工作职能，做到校务公开透明，保障学校事业的健康有序发展。
作者：杜小刚 胡小进 刘俊富 来源：科教导刊·电子版 2015年18期
