牛津大学内部治理主要由评议会、校务委员会、教职员大会三个机构共同完成，三者之间相互独立、彼此制衡。牛津大学章程历经数次变革，始终保持自身的特色。它的变革过程体现了民主制度管理与大学本身共生共存的特性，证明了民主制度的发展是一个漫长、渐进的过程，反映了民主管理的地位和作用需要依靠制度来保障这一事实。
大学章程在一所大学的发展中起着非常重要的作用，它反映了一所大学真正意义上的自治程度。拥有一部完备的大学章程是大学制度化管理的具体体现，而制度化管理正是衡量一所大学是否自治的标准之一。通过研究一所大学的章程，能够看出这所大学的外部关系和内部治理情况。牛津大学章程历经数次修改，现版本分为章程和条例两部分。章程包括制度纲领和基本原则，规定了牛津大学的性质及其下属机构的性质和框架;条例是在章程的指导下，对各层权力的职责分工、处理问题的程序、细则等所做的进一步阐述。这样的区分使得管理程序明确而又具体，相关的决策机制也都详细地规定了执行和监督程序，减少了误导和误解。从牛津大学章程出发，对其中的民主制度发展过程进行研究，对国内现代大学制度建设、大学章程的制订、大学内部治理结构中民主制度的建设等都具有重要的借鉴意义。
一、牛津大学章程内容变革历程
牛津大学被公认为是英国最古老的大学。与当时社会的其他行会组织一样，牛津大学是最早遵照惯例和习惯，依据普通法创建的世俗组织。直到三个世纪之后，牛津大学于1571年通过《牛津与剑桥大学法案》。法案规定，由居住在牛津并从事教学工作的具有统治地位的教师群体(Regent Master)组成的教职员大会作为牛津大学的主要治理机构，处理大学的大部分事务。由校务委员和其他教员共同组成的评议会作为牛津大学审议与立法机构，行使制订、修改和废止章程的权力。学校还规定了大学的职位、职位选任的办法，以及有关学位授予、授课方式、学生纪律、学位制服、荣誉校长法庭及其他各种事项的处理办法。[1]
1636年6月22日，执掌牛津的第76任坎特伯雷大主教威廉·罗德(William Laud)正式颁布《罗德法典》(Code of Laud)，其内容包括大学管理机构的确立、学监的任命、执行委员会的建立及其职责等事项。此法典引发了大学是否具有制订、修订和废止章程的权力这一争议。大学法律顾问积极维护大学立法权。
1854年，皇家委员会经过4年调查制定了《1854年牛津大学法》并获得议会通过。为此，牛津大学建立了新的章程委员会，大学执行委员会改组为大学理事会(Hebdomadal Council)，并规定了理事会的成员资格及选任方式。大学理事会有权对具体事项制定规定，校长受理事会的监督;大学理事会颁布章程需提交教职员大会审议;评议会仍然是大学的立法机构。牛津大学授予了各学院修改各自章程和管理信托、赠与财产的权力，并规定了相关的批准、公布、审议制度。
1877年，皇家委员会调查牛津大学实际情况，根据调查结果修订形成了《1877年牛津剑桥大学法》并获得议会通过，进一步明确了授权和程序。1923年，皇家委员会再次调查后修订形成了《1923年牛津剑桥大学法》并获得议会通过，组成新的章程委员会成员，还提出了要尽可能多地录取经济条件差的优秀学生，延长了修订规则时效期限，保留了评议会的一些权力并规定投票合格率为2/3。1969年，牛津大学法兰克斯委员会制定了新章程，提出了关于章程改革、改变机制的建议，评议会将大部分的权力移交给了教职员大会。1999年，牛津大学诺斯委员会提出改革建议，制定了新的章程并于2002年10月1日颁布实施。
二、牛津大学的内部治理结构的三大机构
在牛津大学负责内部治理的三大机构中，评议会的权力逐步削减，直至1969年，评议会对章程制订不再有管辖权。教职员大会的权力不断扩大，具有制订、修改、废止大学章程的权力，逐步成为大学的立法机构。牛津大学的日常管理主要由以校务委员会为首的行政系统负责，最初的荣誉校长职务负有管理职责，并在大学本身、代表宗教势力的教会和代表世俗势力的国王之间进行沟通和协调。在漫长的大学治理机制演变中，随着1549年校长职位的设立，荣誉校长所拥有的权力逐渐褪色，行政系统的管理权力转移到了校长身上。
经过不断的改革，教职员大会成为牛津大学的立法机构，拥有制订规章、授予学位、选举校务委员会成员和其他学校机构(包括审计与监察委员会)成员、任命副校长等权力。教职员大会有权批准对章程进行修改的申请。对于校务委员会提交的决议，有权驳回或加以修改。2011年，牛津大学的教职员大会成员约有4500人，包括全体学术人员、图书馆和博物馆的管理人员、行政管理人员。[2]
教职员大会主要处理立法提案和决议。除此之外，教职员大会的成员还有两种渠道可以参与牛津大学的治理。第一，自2000年起，校务委员会或20人以上的教职员大会成员可以发起任何有关牛津大学事务的讨论。2000～2011年，这一程序被使用过两次。第二，教职员大会成员均可提出有关大学政策或管理的任何问题。《大学公报》需要在教职员大会召开前公布校方对此问题的答复，并在教职员大会召开时进一步阐明这个问题的解决办法。近年来，这个程序仅在2010年1月被使用过一次。由此可知，教职员全体会议的作用主要表现在对重大问题的掌控方面。除非有特别重要的事情，一般来说，教职员大会并不是非常活跃。同时，教职员大会的议事和决策公开透明，教务长在会议前需要在《大学公报》上发布会议公告，说明要审议的事项。教职员大会的所有决议都必须在《大学公报》上公布。[3]
教职员大会行使审议和立法的职能，大学的日常运转和管理主要依靠校务委员会及其下辖的分委员会。校务委员会负责学校的学术决策和战略规划，主要事务包括：确定年度预算，制订战略规划，做出战略性的决策，接受各分委员会的报告并做出决策，提出对章程和条例的修改意见。校务委员会下设五个委员会：教育委员会、总务委员会、人事委员会、规划与资源配置委员会以及科研委员会。除此之外，牛津大学还有三个直接归属校务委员会管理的委员会，分别是审计与检查委员会、财政委员会和投资委员会。
校务委员会一般由25～28人组成，其中包括4名校外人士(由提名委员会推荐，由校务委员会认可，并经教职员大会批准)，9名当然成员(作为校务委员会主席的校长、学院联合会主席、两位学监、4位学部委员会的主席)，1名学院联合会选举的教职员大会成员，11名由教职员大会从成员中选出的代表。另外，校务委员会可提议增选不超过3名的教职员大会成员。校务委员会对教职员大会负责，并尽全力贯彻教职员大会的决议。[4]
大学事务的运行有赖于大学行政、学术、学院等系统或机构来运作，与此相关的有学部、学科部及相关委员会、学院联合会、学院联席会议。学部委员会是跨院系的学科协调部门，下设学科部。学院联合会是学院之间的联络机构，学院联席会议是学院联合会的研讨和咨询平台，其意见会对牛津大学的治理产生重要作用。
三、牛津大学章程中的民主制度
总的来说，从牛津大学的章程变化过程及经过多年形成的治理机制可以看出，牛津大学的治理结构与众不同，其特征主要表现在联邦主义、教师主导、决策民主三个方面。
牛津大学章程的改革历程体现了其民主化的过程。尤其是1969年法兰克斯新章程的颁行，评议会将大部分权力移交给了教职员大会。牛津大学评议会由所有牛津大学在校生、毕业生、教职员大会成员等组成，其职能是选举校长和诗学教授(Professor of Poetry)。牛津大学校长和诗学教授都是具有象征意义和荣誉性质的职位。评议会以前拥有很大的权力，但近几十年来其权力在很大程度上被削弱。前文提到的法兰克斯委员会修订的牛津大学章程，于1969 年获得议会通过后正式生效，大约700 年后，大学评议会的立法权限最终被取消，其职能被局限在传统上的校长选举以及教职员大会为其确立的义务。在此之后，大学评议会的唯一职能就是选举诗学教授。
牛津大学最新章程由序言和17个章节组成。通过对大学内部学术机构的设置、内部各项事务的决策、行政管理人员的聘任、学位文凭证书的授予等方面进行规定，牛津大学章程充分反映了大学内部治理中的民主决策、民主管理和民主监督，也反映出牛津大学具有广泛的自主权。
首先，学校的主要权力机构的具体操作实施以及内部机构的设置由校务委员会提交决议，教职员大会处理决议。如教职员大会的程序设定、理事会的具体运作，包括学术机构、学部、学部分支机构、图书馆、博物馆等。其次，大学行政管理人员，包括校长、副校长在内的大学主要领导，都由学校按既定规则和民主程序选举产生。再次，大学的学位、文凭由学校自主授予;大学的纪律，包括对学生和教师的一般性纪律要求，以及违纪处理和上诉程序等均由学校自主决定。最后，大学的内部资产管理、对外签订合同等与学校财产有关的事项，也主要由学校自行民主决策，不必经过议会批准。
四、启示
第一，在牛津大学的发展历程中，民主管理伴随着大学的产生而产生、发展而发展。从1209年牛津教师获得选举校长的权力，到1216年明确牛津大学的法人是由“校长、教师和学者”组成的集体性组织;从1571年法律确立大学法人是“校长、教师和学者”，成立了具有立法性质的评议会和处理学校大部分事务的教职员大会，到1969年将评议会的权力移交给教职员大会，在这一历史的发展演变过程中，牛津大学民主管理的地位不断增强，在学校的建设中发挥了积极的作用。可见，在大学内部治理结构中，民主管理是一种不可或缺的权力。
第二，民主管理的发展是一个漫长、渐进的过程，它不仅受到历史客观条件的制约，还受到人们主观条件的约束。从承认教师和学者是法人的一部分，到法律对法人的确认，历经300多年;从设置教职员大会，成为学校处理大部分事物的执行机构，到教职员大会成为学校的立法机构，历经400多年。这使得牛津大学内部治理结构的运行处于一个良好状态。可见，在大学内部治理结构中，权力的运行和制衡必须同时存在。
第三，民主管理的地位和作用必须依靠制度保障。民主管理就是自下而上的群众管理，这种管理模式的推行必须有制度作为支撑。在牛津大学的发展历程中，宗教和王权的干涉和阻碍，使得大学的民主管理往往被削弱或替代。如1636年出台的《罗德法典》，强化了学校的行政权力，弱化了教职员大会的权力，使得牛津大学的发展处于停滞期。可见，健全和完善大学民主管理制度，是民主管理正常运行的重要保障。
作者：喻青松 来源：世界教育信息 2014年7期
