《中国共产党廉洁自律准则》和《中国共产党纪律处分条例》从“道德高线”和“行为底线”对党员和党的干部提出严格要求，特别是突出了严守党的政治纪律，这是从严治党的新要求。保证严守党的政治纪律的同时，也要注重加强党内民主建设,这样才能使党的组织充满活力。“党内民主是党的生命线”。当前，我国的民主政治有着其特殊性,那就是党内民主与人民民主二元结构并存。研究党内民主的理论，使其成为制度化，可推动社会主义民主法制化进程,在深化改革的攻坚期稳步推进政治体制的改革。
一、马克思主义党内民主思想发展的历程
马克思主义党建理论中把党内民主作为一个核心内容，是以马克思主义为指导的无产级政党的_个基本组织原则，也是以马克思主义为指导的无产级政党的执政方针。经过无产阶级革命导师马克思、恩格斯的阐述和列宁的进_步丰富与发展，以及最为重要的是当代中国共产党人的实践探索，逐步形成了_个完整的无产阶级党内民主的理论体系。
在自由资本主义的初期和无产阶级革命的准备时期。工人运动受时代的局限，形成的团体大都实行绝对集中制，残留着密谋、宗派和等级色彩。针对这种现象,马克思、恩格斯在缔造无产阶级革命政党、工人组织，以及对德国等欧美国家工人组织的指导中，将党内民主思想引入党内生活,并将其当作无产阶级政党的_个重要属性。马克思提出民主是无产阶级的群众原则，无产阶级的联合就应当将“民主”写在其旗帜之上。在无产阶级与资产阶级大斗争与实践之中，马克思与恩格斯创造性地提出党内民主制度,其中最大的贡献就是代表大会制度，并通过提出党内批评原则，进一步推动了党内民主。
在此基础上，列宁继承和发展了马克思与恩格斯的党内民主的思想。迫于革命现实，列宁虽有时不得不实行集中制的领导方式，但“无论在革命时期还是在执政时期，列宁都把民主制视为党内政治生活的_个基本原则，从来没有改变和动摇过。”00在俄国1905革命失败到1917年俄国十月革命取得胜利期间，列宁在吸收马克思、恩格斯理论后，总结革命经验，用“民主集中制”建党原则代替‘‘集中制”原则，并对其党内民主的内容进行了深刻的阐发:“党内的一切事务是由全体党员直接或者通过代表，在_律平等和毫无例外的条件下来处理的，并且，党的所有负责成员、所有领导成员、所有机构都是选举产生的，必须向党员报告工作，并可以撤换“必须让该组织的全体党员在选举代表的同时
就整个组织所关心的有争议的问题都能人人独立地发表自己的意见。”0249期间此原则虽受革命形势发展的需要而中断过，但是“民主集中制”原则却是列宁领导的无产阶级政党的基本建党原则。列宁不仅提出了‘‘民主集中制原则”，而且在党内民主制度建构上丰富了马克思、恩格斯的党内民主制度理论。
中国共产党人把马克思、恩格斯、列宁的党内民主理论与中国国情相结合，实现了马克思主义中国化。毛泽东围绕着民主与集中的关系对党内民主理论进行了深刻的探讨。他从矛盾论的角度指出，民主和集中‘‘是一个统一体的两个矛盾着的侧面，它们是矛盾着的，又是统一的，我们不应当片面地强调某一个侧面而否定另一个侧面”。“党内民主，应看作是巩固党和发展党的必要步骤，是使党在伟大斗争中生动活跃，胜任愉快，生长新的力量，突破战争难关的一个重要的武器”。进一步提出通过党内民主调动全体党员的积极性，实现新民主主义革命与社会主义建设的伟大任务。他还把党内民主思想与马克思主义理论相结合，创造性地提出了群众路线，并把它提高到克服执政党‘‘历史周期律”问题的高度。但是，党内民主在毛泽东晚年没有得到很好的实行，导致了‘‘文化大革命”的十年动荡。邓小平总结这十年失误的教训，指出‘‘民主集中制执行得不好，党是可以变质的，国家也是可以变质的，社会主义也是可以变质的。干部可以变质，个人也可以变质。”党内民主问题关系到国家民主的实现，既有集中又有民主，既有纪律又有自由，既有统一意志又有个人心情舒畅、生动活泼的政治局面，“首先要从党内造成……如果党内不造成，国家也造不成”。
二、政治新常态下要注重党内民主建设
党的十八大以来，我国社会主义建设进入了新的发展阶段，即全面建设小康社会的决胜阶段。在这_阶段,我国经济形势、社会结构、道德文化等领域都呈现出新的局面。以习近平同志为总书记的新-届领导集体根据我国所面临的新情况、出现的新问题,立足于解决制约社会向前迈进的主要矛盾，积极推动政治建设，开辟了政治新常态。我国政治新常态主要表现在以下方面：
(―)确立了依法治国的总体目标。党的十八大四中全会将依法治国提升为国家顶层政治设计。依法治国的本质在于通过制度建设和司法体系建设巩固中国共产党的执政合法性、维护人民的主体地位、将权力关进制度的笼子、有效引导和规范社会行为，为健康和谐的社会秩序提供有力保障。依法治国战略目标的树立是对人治模式的否定与消解，意味着法制不能成为个人或某些群体实现自我利益的工具，而应该具备独立的权威。因此,任何社会主体都必须接受法律和制度的约束和规制，任何公共行为只有符合法律的要求才具备效力。在依法治国目标的引领下，我国大力推进依法治党、依法行政，社会法治意识大为增强，法律、制度的社会协调和规范能力进一步提升。
(二）形成对于党风廉政的高压态势。反腐倡廉成为十八大以来党建工作的重要方面。以‘‘八项规定”为标志，我国拉开了高压反腐的序幕。党中央相继出台了一系列严格、细致的规章制度,借助中央巡视等制度创新构筑起坚实的廉政底线,编织全方位、全覆盖、全过程的反腐网络，形成了对于腐败零容忍的态势，有力整肃了党风党纪,大幅提高党和政府的威信。
(三）明确了从管理走向治理的根本方向。自党的十八大将实现“国家治理体系与治理能力现代化”作为国家战略，从管理走向治理就成为我国政治生活的根本方向。从管理走向治理意味着国家权力的合理收缩，为社会权力和公民权力施展提供充足的空间。多元主体协同共治取代旧有的政府一元管理模式，成为社会治理的常态。
(四）强化以社会主义核心价值观为内核的政治文化建设。我国正经历全面社会转型，以何种价值引领社会发展成为关乎社会发展道路的重大课题。这也是事关我们在文化多元的全球时代坚守自己政治信念和道德原则的关键问题。在这种背景下，全面贯彻社会主义核心价值观成为我国政治文化建设的核心内容。坚持马克思主义系统理论指导、以社会主义核心价值观引导社会建设业已成为普遍的思想共识。
在我国政治的新常态下，党的民主建设也应与时俱进，只有通过进_步推进党内民主，才能满足持续深化政治建设的内在需求。
首先，我国政治新常态内涵民主诉求。无论是依法治国、党风廉政建设、国家治理还是社会主义核心价值观引领，都离不开党内民主。对于依法治国而言，法治与民主构成相辅相成的关系。法治实现的前提在于主体之间具有平等的话语权，并且能共同参与政治生活，这正是民主的集中表达。也唯有广开言路、为大家提供民主协商、发表意见的渠道，才能充分实现民主监督、民主决策，有效制约权力行使。国家治理现代化的达成更是有赖于社会主体的广泛参与，以集体理性弥补个体理性的不足。社会主义核心价值观本身就是广大党员价值共识的结果,也只有通过广泛协商，才能为践行社会主义核心价值观提供正确、高效的方式和进路。
其次，党内民主建设是维护党领导合法性的根本途径。正是在中国共产党的坚强领导下，我国政治新常态才得以形成。坚持党的领导是我国四项基本原则之_，更是可持续推进政治建设的根本保障。党内民主建设可以使党永葆青春，是坚持党的领导的根本途径。要加强党的领导，就必然要确保党领导的正确性和科学性，这也是党执政合法性的主要来源。只有当每一位党员都本着强烈的责任感、使命感行使党章所赋予的权力、以积极的姿态承担党章规定的责任和义务，通过党内民主制度充分协商、集体决策，才能在最大限度上保证党方针政策的科学性、合理性,从而巩固党的执政合法性。
再次，党内民主建设是坚持立党为公，执政为民的基本保障。我国政治新常态的最终指向在于全心全意为人民服务，做到情为民所系，利为民所谋，权为民所用。党内民主建设如果懈怠，就势必导致‘‘万马齐喑”的局面，最终造成政治话语与权力的垄断。绝对的权力必然带来绝对的腐败，垄断权力意味着以个体意志代替公共意志，让权力行使的方向偏离执政为民的方向。党内民主则是避免出现人治、防止个人意志僭越人民意志的制度保障。
三、党内民主与人民民主的是密不可分的
正确理解党内民主与人民民主的关系，必须从中国革命历史和共产党在中国的独特地位出发。“党内民主与人民民主是中国客观存在的独特的二元民主。”首先，当代中国革命与建设的历史客观上形成了党内民主与人民民主二元并存局面。农民起义、资产阶级改良运动、资产阶级革命相继失败,近代以来的救亡图存，实现中华民族解放与复兴的历史重任，落到了年轻的中国共产党身上。作为无产阶级先进分子组成的无产阶级先锋队，中国共产党从成立之日起就将实现人民当家做主作为自己的政治目标。在新中国建立后，新生的政权通过宪法确立了人民民主制度，将国家所有权力赋予了人民。这样，客观上就形成了党内民主与人民民主之二元民主并存的历史格局。其次,党对人民民主的领导是集体领导的方式，党的意志也必须通过民主的方式产生,而不以党的个别领导人或者某个小团体的意志为转移。正是这样，党为了实现对人民民主领导的历史任务，自身就必须加强党内民主建设，保证党的领导始终处于全体党员的集体监督之下。
党内民主与人民民主虽然是二元结构并存，但二者在本质与功能上还是有着重要的区别的。从本质上看‘党内民主是无产阶级先锋队的党内民主，是党内全体党员享有的民主，是党组织内部的组织制度”。虽然党员来自工、农、兵、学、商等各社会阶层，但是党并不是各个社会阶层的精英俱乐部，而是以共产主义为最高理想的自觉认同党的纲领、遵守党的规章制度、严守党的纪律的先进分子所组成的无产阶级先锋队。人民民主则是全体人民当家做主,管理国家政治、社会、经济、文化的政治实践和制度安排。人民民主是全体人民的民主，其本质是国家民主与社会民主。从功能上看“党内民主的功能是为了提高党的战斗力、增强党的团结、提高党的执政能力和执政水平,使党能够更好地履行自己肩负的历史使命。”党内民主承担的是党提高执政能力与执政水平的功能。人民民主则是人民求得解放以后，人民具有管理国家和社会事务、文化事务的工具与手段，它发挥的是人民自我管理和自我发展的功能。
党内民主与人民民主作为二元结构并存于中国，但党内民主与人民民主在性质和功能上又有着重要区别，鉴于马克思主义中国化关于党内民主与人民民主的理论，决定了这二者之间又有着内在的联系。
一方面，中国无产阶级革命的历史发展轨迹、党的性质、宗旨、目标以及党的执政地位决定了党内民主对人民民主具有示范和促进作用。历史地看，西方资本主义政党是在资产阶级革命胜利之后成立的，资本主义民主政权成立在先，先有国家民主再有党内民主。但是，中国共产党成立的使命就是推翻旧政权，实现人民当家做主的政治目的。为了加强党对革命的领导，必须加强党内民主建设。从在井冈山建立红色政权，提出工农革命军的三大任务和三大纪律，到革命胜利之后，建立中华人民共和国，实行人民代表大会制度和政治协商制度，充分说明人民政权也在这_过程之中逐渐发展和完善起来。因此,在时间节点上，党内民主先于人民民主，人民民主的实现是革命胜利的结果。从党的性质看，中国共产党是无产阶级的先锋队，党为了提高自身组织性、战斗力，保持自身的先进性，党内民主必须要走在人民民主前列，比人民民主发展得更充分。从党的宗旨看，我党以人民群众的利益作为根本出发点，领导人民当家做主，管理国家事务，是我党的最根本任务。党的这一宗旨决定了推动人民民主发展是党的根本任务和使命。从党的执政地位而言，中国共产党要确保其执政地位长期合法稳定,就必须获得人民的广泛认可和长期支持，必须始终坚持‘‘立党为公、执政为民”的原则，推动党内民主与人民民主的发展，让人民群众享受改革的红利，并维护其根本利益。
另一方面，要实现人民民主势必也会对人民的民主意识、参政意识、参政能力有所提高，将有利于形成正确的群众意见，更能有效地对党的路线方针进行检验，提高党的民主决策能力；也有利于对党员干部的行为进行有效监督，更有利于充分调动人民群众依法参与国家事务管理的积极性，献计献策，党内民主好的外部环境与条件是党外民主发展的基础，良好基础的夯实又促进积累党外民主经验。一条健康、可持续的党内民主发展道路离不开完善的人民民主体制。
四、政治新常态下党内民主建设的制度安排
“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面”。制度具有稳定性，可操作性强,制度安排不会因人而异，因时而异。没有好的制度安排，党内民主可能会“人存政存，人亡政息”。党的十八大明确提出了党内民主制度建设的基本思路。
党员权利保护制度建设是党内民主制度建设的核心。民主的本质是每一个成员对于关系到所有成员的事务都拥有平等的管理权，事关全体成员的事务必须共同决忠“发展党内民主,核心是要树立党员在党内的权利主体地位，并围绕着这一核心进行体制建设。”9党员权利包括对党内事务的知情权、平等的决策权、监督权、批评建议权、申诉权，以及对党的决策持保留意见的权利等等。这些权利是发挥党员积极性、主体性的基础。党的规章与章程对党员主体理论研究不足,而且在实践中过分强调集中，强调“组织本位”甚或“领导本位”，以至“党的_切权利属于全体党员”这样的基本原则都没有做出明确的规定，严重影响了党员的权利维护,也制约了党员主体性作用的发挥。当前，我们必须加强党的体制与机制改革，不断完善党员所享有的权利保护制度,通过制度依法保护党员的权利不受非法、任意的侵犯，给党员发挥其积极性与创造性提供充分的制度的保障，营造一种既严肃又活泼、既集中又民主的良好的政党政治气氛，真正将党的领导权赋予整个党的组织，而不是集中于个别领导人物。
第二，集体领导与个人领导是民主与非民主或反民主的分水岭。为了保证党的领导权由全体党员行使，马克思、恩格斯早在共产主义同盟成立之初，就创立了党的代表大会制度，并决定每年召开_次党的代表大会,以有效行使党的代表大会对党的领导权，由此确立了党的代表大会的权威。虽然目前我们也建立了党的代表大会制，而且党的代表大会制定期召开。但是，我国党的代表大会制还存在着_些不足。目前完善党的代表制主要有两种途径：_是运用公推公选的办法,加强党的代表的选举，保证党的代表产生程序的民主性，使党的代表真正代表党员的意志；二是根据情况,缩短党的代表大会召开的时间间隔，充分地发挥党的代表大会制度的功能，保证党的代表大会制度的决策功能与监督功能可以得到有效的发挥。
第三，党的决策制度是党内民主制度建设的难点。党内民主的实质就是党的重大事务由全体党员共同处理。因此,全体党员理所当然地拥有重大事务的决策权。目前,党的决策过程中或多或少存在着民主化、程序化、制度化的不足，普通党员的决策参与权不能得到充分的发挥。决策过程是利益表达、利益均衡的过程，决策要求科学性也要求民主性，同时又要求时效性，即尽量节约成本。这就使得决策制度设计的难度较大,必须全面衡量这些相互矛盾的要求。党员虽然应当遵守党的宗旨，必须代表广大人民群众的利益要求，但是，党员来自不同的社会阶层，而且在利益多元化社会里，公共利益的形成本是_个错综复杂的过程。所以，同政府决策一样，党的决策过程中，难免会出现不同利益要求之间的竞争和矛盾。利益的复杂性无疑会使民主决策的难度加大，成本增加，这又会使决策科学性与民主性之间产生某些紧张，把握两点需要科学设计决策制度。
第四，人事领导是党的领导的_个重要方面，只有真正把政治上靠得住、工作上有本事、作风上过得硬、人民群众信得过、善于领导科学发展的优秀干部选拔到各级领导岗位上来，党的领导作用才能得到切实保障。现实中之所以出现少数领导干部腐化堕落的问题，与我们用人选人制度上的缺陷和对权力监督上的不足直接相关。权力来自于谁，谁就有能力驯服权力。这是我们在权力监督过程中应当注意的一个基本原理。我们可以通过改革用人制度，加强对权力拥有者的群众监督。当前,我们必须进一步加强党的领导干部的选拔改革，逐步推进公推公选的范围，使干部选拔过程更加程序化、阳光化，坚决杜绝“带病提拔”的现象，让每一个党员在领导干部的选拔任用上都有充分发表自己意见的权利，让每一个党员都有权利监督党的领导干部的活动，这样才能防患于未然，从选人用人的起点上防止甚至杜绝政治腐败问题。
李建华,高季乔
(1.湖南城市学院，湖南宜阳413000;2.中南大学公共管理学院，湖南长沙410083)
