本文在仔细研读国务院印发的《土壤污染防治行动计划》(又称“土十条”)基础之上，分析该规范对环境保护法律制度的影响。
一、概述
此部分主要概述《土十条》所包含的相关内容和产生的必要性，并对比国外经验以引出《土十条》对环境保护法律制度所产生的影响。
(一)土十条的内容
《土壤污染防治行动计划》[1]的出台对我国土壤污染防治具有里程碑的意义。《土壤污染防治行动计划》、《大气污染防治行动计划》与《水污染防治行动计划》几乎同时于2013年下半年开始编制，大气十条仅仅三个月就出产，水十条不到一年也诞生，而土壤十条经历了三年的难产，终于在2016年的5月28日出世。其中5次征求党中央及国务院有关部门的意见，反复修改达50多稿，《土十条》共有10条35款231项具体措施。
《土十条》不是十个关于土壤的条文，它是土壤污染防治的一个计划。这个计划中涵盖了国家对土壤污染治理的要求、目标和具体措施。每一项具体措施都彰显了国家对土壤污染问题的深度关切和必治决心。措施中包含了对土壤污染状况的调查、农业用地和建设用地的管理、污染监管防控治理、责任追究等。
笔者认为，该十条对土壤污染治理的规定较为宽泛，每一部分涉及的措施的执行依旧任重道远。但计划的出台对整个环境保护法律制度具有重要意义。其中第二条，推进土壤污染防治立法，建立健全法规标准体系从立法执法两方面入手做了指导性作用。该十条下的35款之后均列明了政府负责部门，有利于健全土壤保护相关法规及条例。最后一条规定了责任主体，有利于从司法层面上保护土壤这一重要资源。
(二)土十条产生的必要性
相对于“大气十条”和“水十条”，“土十条”可谓千呼万唤始出来。土壤、水、大气是环境构成主要要素。虽然《中华人民共和国环境保护法》[2]中第二条中列举的16个环境要素中没有出现土壤，但是其中列举的土地、矿藏、森林、草原、湿地等要素间接的表现出了土壤这一重要要素。目前对土壤污染防治的规定没有专门的立法，大多散见于《环境保护法》、《固体废物污染环境防治法》、《农业法》、《草原法》、《土地管理法》等规范中。这些规定缺乏系统性、针对性，难以满足土壤污染防治工作需要。
通过查阅《环境保护法律法规全书》[3]，国内对土壤保护还没有专门立法。而国外部分国家已经有了较丰富的土壤污染立法经验和土壤污染防治法律，美国的《综合环境污染响应、赔偿和责任认定法案》，日本的《土壤整治法》，塞浦路斯的《土壤保护法》，德国的《联邦污染控制法》，《环境责任法》，意大利的《土壤和积水盆地保护法》，马耳他的《土壤保护法》，荷兰的《土壤保护法》，委内瑞拉的《森林、土壤和水法》等。[4]法律的借鉴需注意尊重客观规律与发挥主观能动性。土壤污染的复杂性、隐蔽性和滞后性，这些特征要求我们要对土壤污染情况进行长期的调查、监测，不断研发新的土壤污染预防、治理技术，在尊重科学的基础上，积极投入到土壤污染防治立法工作中。《土十条》的第一部分就强调了土壤保护前期的监测工作。我们在进行土壤污染防治立法时，要从我国土壤污染的现状，土壤污染治理技术和资金出发，进行立法。例如，目前在土壤污染整治基金这块还不能完全借鉴发达国家的做法，因为我们还不具备相应的经济实力。土壤污染治理技术的不成熟，引进时要注意自身的消化吸收能力。
根据2016年一份《全国土壤污染状况调查公报》[5]显示，我国土壤污染现状亟待引起重视。可以说，我国关于土壤污染的法律才刚刚起步，而上述国家在土壤防治立法上已经进入发展繁荣阶段。现实迫切需要完善土壤污染防治规范。“土十条”的孕育而生是社会发展的必然。
二、对法制的影响
此部分主要从《土十条》对整个环境保护法律制度的影响角度展开。主要包括了其对法制的双面影响。
(一)对法制的积极影响
刚出台的《土壤污染防治行动计划》对整个土壤立法体系的完善具有里程碑式的意义。《土十条》强调：第一，建立土壤污染防治法律法规体系。各部门要配合完成土壤污染防治法起草工作，修订、发布相关领域法律法规及部门规章以增加土壤防治内容，鼓励各地制定地方性土壤污染防治法规。第二，建立健全相关标准及技术规范体系。发布、修订、完善相关的标准、技术规范、测试方法及标准样品，明确规定各地可制定严于国家标准的地方土壤环境质量标准。第三，通过明确重点监管的物质、行业、区域，建立专项执法机制，全面强化土壤环境监管执法。[6]通过该计划，可以看出土壤污染形势不断严峻，立法工作紧张进行，《土十条》的出台已经打响了土壤污染治理的第一枪，相信在土壤污染防治法出台之后，土壤治理工作将迎来前所未有的高潮。
此次出台的《土十条》一开始就提出数据反映监测重要性，明显地体现出分类管理、突出重点的治理思路。同时强调在保护优先的基础上开展治理。横向维度上，《土十条》在每一条中的具体工作后都附上牵头部门与参与部门，一目了然，十分清晰。同时，强调各部门协调联动，定期研究重大问题。纵向维度上，其明确规定，地方各级政府是实施本行动计划的主体，要制定工作方案报国务院备案，地方政府要承担污染修复责任主体不明或缺失时的兜底修复责任。这些规范在今后的法律制定中都将发挥重要的影响。
(二)对法制的消极影响
《土十条》对立法确实具有指导性作用，但是我国地域辽阔，各个地区的土壤有其特殊性。地区内部之间因农业、工业的区分存在差异性。如果按照该计划催生土壤防治法，可能造成立法上的不足。不按照实际情况构建上层建筑可能会引起违反社会规律的不利后果。
可以说，《土十条》是土壤防治的纲领性文件，其中涉及的土壤污染防治涵盖全面，对于具体细则并没有相关规定。如果各个部门之间不协调，各个区域不沟通，极可能导致立法上的分散。《土十条》不是《土壤污染防治法》，所以理论界和实务界都认为应该尽快制定法律。法律的制定不是纸上谈兵，需要结合具体国情。立法需要考虑的不仅是时间成本，还需要考虑长远的社会效果。但是，事物总是矛盾对立存在，没有专门立法对土壤防治也是存在局限。总体上说，涉及土壤污染的法律文件数目和层级呈金字塔形状：层级越高数目越少，层级越低数目越多。这使得土壤污染防治制度的效力大打折扣。笔者认为专门的《土壤污染防治法》需要制定，但是应该先从行政法规、规章制度上入手，对于有效的规范再上升到法律层面。不能为了制定法律而创造法律。
此外，在该计划中的第二部分仅仅涉及实体法律部分，对于程序上的规范只字未提。司法上的保护亦是土壤污染防治中重要的一条线。所以在实现土壤公共利益的同时，也需要在程序上为它保驾护航。虽然我国在公益诉讼上的规定同样适用于土壤污染防治中。但是其中诉讼主体、时效问题需要调整。
三、结语
土壤是我们赖以生存的环境，他为人类的生存和发展做出了巨大的贡献。土壤污染所带来的一系列危害成为世界性环境问题，防治土壤污染、保护有限的土壤资源是我国当前环境保护的重要内容。
作者简介：章君玉(1991-)，女，汉族，浙江德清人，天津工业大学，法学硕士，研究方向：经济法。
