一、尤溪小城镇建设发展现状及特点
近几年,由于受经济实力、发展基础、区位环境等诸多因素影响,尤溪县的小城镇建设发展相比沿海等平地地区,速度较慢,差距比较明显,但也显示相应的地域特点。
尤溪县是福建省三明市下辖的一个县,位于三明市中部,地处闽中、戴云山脉以北,素有“闽中明珠"之称。全县总面积3463平方公里,据相关统计资料,至2012年,我县城镇人口18.43万人,城镇化水平43.5%。根据县城总体规划,我县城镇现状承载能力约28万人,其中县城承载能力20万人、洋中镇3万人、坂面镇2万人。至2020年,全县城镇现状承载能力约35万人,其中县城承载能力24万人、洋中镇5万人、坂面镇4万人。预测至2020年全县城镇化水平将达65%。以县城(含建制的城关镇）为中心,洋中、坂面、西城、梅仙、西滨、新阳、管前、尤溪口7个建制镇为基础,联合、溪尾、汤川、中仙、八字桥、台溪7个乡政府驻地为中心村的小城镇体系结构,城镇化水平比三明市平均水平的51.6%、福建省平均水平的58.1%、全国平均水平的52.57%差距极大,小城镇建设发展还是比较落后,尚处于刚刚起步阶段。具体来讲其小城镇有以下6个方面的特点及不足。
1、人口集中程度低,规模普遍偏小
从集镇人口看,至2011年底,尤溪县所辖6个建制镇总人口53272人,仅占总人口的26.96%,其中被列入全省小城镇综合改革建设试点镇的洋中镇镇区人口也仅8277人,占该镇总人口的30.29%。据石狮市第五次人口普查统计数据显示,在2009年石狮市城镇总人口就已达374448人,城镇人口比重达75.1%。从城镇规模看,尤溪县所辖7个建制镇平均占地仅为2115亩,洋中镇镇区面积也仅有3000亩,而石狮市,仅宝盖镇镇区面积就达21.53平方公里。通过以上数据对比,可以看出,山区小城镇人口集中程度低、规模偏小,集聚带动能力不足。
2、产业结构欠合理,缺乏主导产业支撑
从尤溪所辖6个建制镇产业情况看,整体上结构普遍单一,基础薄弱,缺乏“龙头”带动,现有的农、畜产品资源大多得不到合理利用。据统计,2009年7个镇所拥有的企业数量为606家,其中工业生产企业483家,年缴税金仅6681万元。而据有关资料显示,仅在2004年,石狮市的宝盖镇就拥有各类企业519家,涵盖纺织、服装、鞋业、电子等行业,创产值32亿元,税利收入3.8亿元,拥有“富贵鸟”、“威兰西”等一批中国名牌产品和福建省著名商标,产业结构合理,产业优势明显。
3、基础设施较薄弱，公共服务质量不高
尤溪的7个镇虽都已拥有卫生院、影剧院、文化站、图书馆等公共设施,但从人口比例、群众需求等实际情况来看,大多城镇文化娱乐设施仍然偏少,缺乏市民广场、公共绿化带等休闲场所,集贸市场小,职能落后,服务范围不广,电力、电讯与排水排污管线不完善,特别是废水和垃圾的处理能力弱,房屋体型与色彩缺乏特点,风貌形象较差,人均道路面积、人均绿地面积、千人拥有医生数少、房屋景观形象等主要指标与国家标准、沿海平地城镇差距较大。如被列入全省小城镇综合改革建设试点镇的洋中镇,全镇每4555人才拥有1名医生;镇区公共绿地面积仅32亩,人均绿地面积才2.5平方米/人,比国家标准差5平方米,比石狮市差7.35平方米;道路铺装率仅38%,移动电话普及率56.5%,生活用燃气普及率52%,均低于国家规定标准。
4、城镇规划编制滞后，盲目建设情况较多
目前,尤溪7个建制镇的建设水平大多还停留在村社等级,并不具备严格意义的镇级规模。这些城镇规划大多是在上世纪九十年代初编制,大多仅有总体框架,较为僵化,缺乏弹性,加上执行规划的意识不强,管理力度不够,导致乱占、乱建现象较为严重,呈现较多的随意性和盲目性。如,洋中镇规划于1996年由该县相关单位编制,由于技术水平不高,致使规划深度不够,仅仅几年时间就不适应发展的需要。而泉洲、石狮市在这方面走在了前面,早在1988年3月就委托福建省城乡规划研究院编制《石狮市总体规划》，1990年8月通过省人民政府审定批准。至1997年，已先后与省城乡设计研究院、省环境保护科学研究所、同济大学道路交通工程研究所等单位联合完成了《石狮市道路红线规划》、《石狮市环境规划》、《石狮市绿地系统规划》等十多个专项规划编制，整个城市建设规范有序。
5、投资体制较单一，发展资金严重缺乏
目前,尤溪的7个建制镇基础建设大多仍沿袭传统的投资方式，即坐等政府投资。由于缺乏市场化运作手段，而政府因财力困难无法投入更多的资金，导致城镇基础设施建设严重滞后，制约了城镇经济发展和人民群众生活质量的提高。而石狮市作为侨乡，有海外侨亲捐资建设的传统，城镇建设资金筹措渠道具有相对优势，据有关资料显示，石狮市早在上世纪初就十分注重城乡一体协调发展,其城市建设投资更多是通过推动产业集群发展、经营城镇得来，筹措渠道呈现多元化。
6、管理城镇水平较差,镇区秩序较乱
只要现场参观尤溪的7个建制镇，都会让人觉得镇区秩序较为混乱，环境较差，服务功能欠缺。这些乡镇虽然都设有建管站，但大多数工作人员业务水平不高;有些乡镇也成立了城监中队，但队伍素质偏低，管理手段简单，管理效能不高。而石狮市,在城镇管理上有自身的特色，它注重把握好垃圾清理和交通交易秩序治理两个关键,并通过完善管理、全民参与和设施保障3个机制，保障了城市管理的高效进行。如,在垃圾清理上,实行部门分工，各负其责,特别是将一些闹市区的短巷路、死胡同等死角死面落实到人头，建立了居民组长全天保洁工作制度，保证每条巷道卫生都做到处处有人管、条条有人清。在交通交易秩序治理上,制定实施各相关部门联合执法的长效机制,集中开展交通秩序大整治等,都有较好的成效。
二、推进尤溪小城镇建设的几点建议
就我县小城镇建设,个人认为必须在上级的帮助支持下，按照科学发展观的要求，坚持统筹兼顾、科学定位、彰显特色、统一规划、分步实施、市场运作的原则来进行,以充分发挥小城镇载体作用,更好更快地推进社会主义新农村建设。具体要把握好以下4个环节。
1、必须坚持规划为先
规划是城乡建设的蓝图，事关城乡的长远发展。因此，各级政府必须把小城镇规划放在首要位置，投足资金，聘请高水平规划设计部门对区域内小城镇进行科学规划。鉴于开发山区小城镇较之平地 小城镇有诸多不利,但山地在结合地形、利用资源、保护生态等方面有许多便利和优势条件。因此,对小城镇规划的原则就是要尽量减收对良田好土的占用,将山地转化成为建设用地,营造高质量而又有别于一般平地小城镇的居住环境。具体来讲:一是要突出城镇的生态性。良好的生态环境是山区小城镇的最突出特点和优势。为此,在规划中必须坚持弹性和动态原则,着力提高小城镇现有物种利用率,发挥绿色植物的生态效益,降低小城镇的环境和绿化成本,最大限度地发挥生态、社会和经济的综合效益,使其生态环境走上自我更新的动态发展之路。同时,在镇区周边和区内地形高差大、坡度陡、不宜建盖房屋的地段规划建设专业观光农业带、绿化带等,争取形成独特的“园在镇中,镇在景中”的农业生态景观,使小城镇建设与农业生产和农业生态旅游发展有机结合,相得益彰。二是要提高土地利用率。由于受自然条件的制约,山地小城镇土地利用率普遍比平地小城镇低,其建设用地紧张状况非常突出。为此,在规划中应综合考虑道路、坡度、植被等因素,结合地形、地貌的特征,对其进行充分挖掘,最大限度地集约化利用山地的可建设用地,特别要充分利用山地特有的自然条件,依山就势布局建筑群体,以达到既美化优化城镇,又提高城镇建设的土地利用率的目的。三是要保障规划的全面落实。一个好的规划,最终还是要实现在落实上。为了保障规划的全面落实,必须建立一个完善的规划落实保障制度,防止因个人或利益团体因素造成规划执行的偏差。如何保障规划的执行,个人认为必须从两个方面入手,一个方面,要发挥县级规划建设部门作用,强化对小城镇建设的监督指导,要求小城镇规划的调整必须经过严格的法律程序可进行。另一方面,各乡镇必须建立类似规划委员会机构,对区域内的小城镇建设实行集体研究、民主决策,并严格小城镇建设审批程序,严禁未经许可的任何建设行动。同时,将城镇规划与建设事项及时向群众公示,接受社会和群众监督,保证规划在执行中的连续性和严肃性。
2、必须强化扶持为重
我县经济发展较为落后,城镇基础设施不够完善,财力有限,想更好地加快小城镇发展,需得到上级更多的支持。在行政服务方面,要赋予县乡两级政府更多的行政职能和审批职能,简化审批程序,切实提高行政效能,更好地为小城镇建设服务。同时,鉴于山区县人才缺乏,技术水平较低,省市规划建设部门技术帮扶必须向山区小城镇倾斜,从规划到建设,全程给予专业指导和帮助,从根本上提高山区小城镇规划建设水平。在资金扶持方面,上级政府需象抓新农村建设一样,出台有针对性的扶持山区小城镇建设相关财税政策,特别对山区小城镇发展规划设计、公共设施建设、产业发展等领域,实现重点帮扶。同时,制定出台允许和鼓励小城镇进行商业开发政策,对小城镇现有建设用地有偿使用收益,尽量留给镇级财政,统一用于小城镇的开发和建设;对小城镇新增建设用地有偿使用收益,由县级财政统一调配,优先用于小城镇的开发和建设;对小城镇建设征收的城镇维护建设资金,必须专项用于小城镇建设,不得纳入财政供养人员的体制结算基数,努力筹足城镇建设的启动成本。在用地扶持方面,一方面,必须加大城镇周边基本农田调整力度。由于山区小城镇大多地处山凹小盆地,地域面积小,镇区周边的田地均是山区的良田,都已被纳入农保田予以保护,而随着小城镇的建设发展,向外扩张是必然之路,这当中受到的最大困扰之一就是农保田的影响。为此,必须对小城镇周边农保田进行调整,给以更多的指标,保障城镇建设发展用地需求。另一方面,出台政策,对农民自愿拆除原有住宅进城镇居住的,采取“以旧换新”（即凡拆除农村原住房的,由政府投资在小城镇为其按原居面积一定比例提供住房）的办法,达到既保障农田面积,又吸引更多农民到小城镇集聚目的。
3、必须培育产业为要
产业是小城镇建设可持续发展的有力支撑,没有项目,小城镇就没有生命力,这点在经济相对落后的山区小城镇来讲尤为重要。因此,我县小城镇建设必须把产业培育作为重中之重任务,着力培育和引导各类产业,特别是特色工农业主导产业向城镇聚集,为小城镇的繁荣发展奠定坚实的物质基础。如何培育好支撑小城镇持续发展的产业,个人认为,必须立足小城镇现状,进行准确定位,在此基础上,充分发挥本地人才、资源、资金、财税调控权限,选择优势主导产业,加速其聚集壮大与发展。具体来讲,要按照以第一产业为依托,做大农业产业;以工业园区为依托,做实工业产业;以特色产业为依托,做活特色乡镇;以服务业为依托,做强服务品牌的工作思路,努力发展4个类型山区小城镇:①利用传统优势,大力发展商业贸易型小城镇,走“以商养镇,以镇促商”的良性发展道路。如新阳镇,田少人多,自古经商氛围就十分浓厚,具备发展商贸型城镇的潜力。②依据资源和产业优势,建设工业主导型小城镇。如梅仙镇,其铅锌矿储量居华东首位,具有较强的优势,近年来整个铅锌产业已形成规模,今后必须做好矿业文章,抓好矿产工业的整合提升,走规模化、集约化、生态化发展之路,依靠产业发展来带动城镇建设。③利用交通优势,建沿路开发型小城镇。交通的便捷不仅给乡镇企业的发展带来了极大的便利，而且给村镇建设也带来了新的发展机遇。为此,高速公路、铁路等沿线地区可以利用交通的优势建设高标准的经济走廊和服务区以促进小城镇建设。如洋中镇,就可以充分利用银福高速公路,狠抓工业园区建设,大力承接沿海特别是福州地区的产业转移,并以此带动城镇建设。④利用城郊优势,建生产生活服务型小城镇。城乡结合部地处城郊,设施齐全,交通便利,产业、人流、物流可以更快积聚,二、三产业发展条件较好。如西城镇,地处县城西郊，正在建设的向莆铁路在其区域内设有客运站,规划中的厦沙高速公路在其集镇周边设有互通口,是今后闽中的交通枢纽,产业发展的前景良好。该镇必须抓好这一良机,以尤溪经济开放区红土地园区、闽中现代物流园为依托,大力发展园区经济和仓储、物流等第三产业,通过产业的带动实现城镇的提升。
4、必须创新机制为助
一是要创新管理体制改革。首先,要创新责任考核机制,将小城镇建设目标、任务纳入县级年度目标和干部使用考核,明确任务,明确时间,严格考核,增强小城镇干部职工建设小城镇的责任意识和自主性。其次,要创新组织领导机制，将小城镇规划建设、新农村建设、家园清洁活动等领导机构进行整合,实行一个领导负责、一个小组指挥、一个机构调度、一个窗口服务,统一规划设计、统一项目布点、统一资金调度、统一考核验收,着力实现资源效率的最优化。二是要创新投融资体制。解决资金瓶颈是山区发展小城镇的关键,必须建立多元化投资机制,通过政策引导,按照“谁投资,谁所有,谁管理,谁受益”的原则,鼓励企业和个人参与投资建设小城镇的公用设施,如供水、供电、教育、卫生等。可以将小城镇某项基础设施建设为基础,成立有限责任公司,负责申请抵押贷款、筹集资金和基础设施建设项目发包,对建成后的基础设施进行管理、维护和收费,并将城镇存量土地使用权进行公开出让、转让、拍卖、拍租,拓宽小城镇筹资路子。三是要改革户籍管理制度。必须按照以工作性质和居住地为界定标准,允许在小城镇有稳定收入、稳定就业和居住场所的外来人口申请城镇户口,取消其就业及子女入学的政策限制。实行常住地登记户口原则,逐步建立以居住地划分城镇人口和农村人口，以职业划分农业户口和非农业户口的新型户籍管理制度,使户籍登记准确反映公民的居住和身份状况。对农民进小城镇创业的,可试行“政府担保、农民贷款、政府贴息”的办法,扶持农民创业。四是创新城镇管理机制。主要做到5抓:①通过机制长效抓,即:制定城镇管理相关法规,健全城镇管理相关制度,强化城镇管理队伍建设,实现长效化管理;②通过依法从严抓,即:严格按照相关法律法规规定,从严查处搅乱城镇秩序行为,争取通过法律来规范居民生活习惯,规范城市秩序。③通过分类重点抓,即:必须根据各个城镇实际情况,确定城镇管理重点,进行专项管理,从而促进城镇管理水平的尽快提高。④通过宣传舆论抓，即:采取丰富多彩、形式多样的宣传方式，在电视台开设如《城管之窗》之类栏目，加大对城市管理工作的宣传力度,促使广大居民增强城市管理意识,支持相关部门的管理工作,营造良好的城市管理氛围;⑤通过互动全民抓，即:通过健全机制、舆论宣传、重点整治，努力在全民形成意识、实现互动，真正做到“人民城镇人民管，管好城镇为人民"，从根本上提高城镇管照国家政府举债的最新政策，结合区级政府主导力强的特点，探索城镇化项目事权和财权的统一机制,选择个别市县开展区级政府举债融资、各地负责建设的试点工作,实现事权和财权的优化匹配，总结经验,适时推广。二是改革现有融资平台,打造区级平台参股、市县平台入股、民营资本广泛参与的市场化融资主体，承接政府委托的准公益和公益类城镇化项目建设。三是积极探寻构建财政、信贷和证券三种融资协调发展的市场化投融资机制。
针对中国大兴推进城镇化建设的新形势，我们一定要认真审视我们当前的城镇化建设思路与具体工作,展望尤溪未来的发展，一定要用发展的眼光、战略的思维、创新的举措以及务实的态度来科学谋划尤溪未来的城镇化发展之路，进一步深化认识，找准尤溪的优势与特色产业,走出一条具有时代特征和尤溪特色的城镇化发展道路。
郑玲
（中共尤溪县委党校）
