第1篇：保护海洋的解决方案范文
一、海事行政诉讼的基本特征
海事行政诉讼是指从事海洋运输、生产等活动的行政管理相对人不服海洋及通海水域行政管理机关（以下简称海洋行政机关）的具体行政行为，或不服该机关的复议决定，在法定期限内向海事法院起诉，由海事法院根据法定程序对该海事行政争议进行审理和判决的司法活动。
海事行政诉讼的原告是从事海洋运输、海洋渔业生产、海岸带开发、大陆架及海底勘探开发等活动，受海洋行政机关监督和管理的行政相对人。海洋行政法律关系与其他行政法律关系一样，相对人处于被管理和服从的地位，无权自行否定具体行政行为的效力和拒绝履行，当认为具体行政行为侵犯其合法权益时，只能通过法律赋予的救济手段，如要求行政复议或提起行政诉讼等来保护其合法权益。中国或外国的自然人、法人、合伙组织、社会团体和其他组织从事海洋运输、渔业生产、海岸带开发等经营活动，与海洋行政机关发生监管与被监管关系时，都拥有作为海事行政诉讼原告的资格。行政机关原则上应专司行政管理活动，而不得从事上述生产经营，因而行政机关不可能成为海事行政诉讼的原告。这与海关行政诉讼不同，行政机关可能因为种种事由进出关境而与海关发生管理与被管理关系，成为海关法律关系中的行政管理相对人，故而在海关行政诉讼中，行政机关在特定情况下是可以作为原告起诉的。
海事行政诉讼的被告具有恒定性，即被告只能是海洋行政机关。在我国，海洋行政机关主要有：（一）代表政府统一行使航务行政管理权、主管水上交通安全监督、参与海洋环境保护监督的海事局（原港务监督机关）；（二）监督管理渔业水上交通安全、预防和减少渔船交通事故、维护渔业劳动者生命财产安全的渔港监督机关（渔监）；（三）维护渔港及渔业水域正常生产秩序的渔政管理机关（渔政）；（四）管理国家海域有偿或无偿使用的主管机关海洋局（或海洋管理办公室）；（五）其他的海洋行政机关，如对海洋及通海水域的水体污染事件具有监管职能的环保局、通海水域人民政府下设的水利局、水产局或其他水行政主管机关、基层人民政府等等。上述海洋行政主管机关代表国家行使对海洋和通海水域的行政管理权，且以国家强制力为后盾行使职权，实行依法行政、政务公开和政务透明的原则。当发生海事行政争议时，倘若海洋行政机关认为自己的行为是错误的，则有权更改或撤销；倘若认为是对的，则可以要求相对人履行，也可以依靠国家强制力量，依法强制或申请海事法院依法强制相对人履行。因此，在海事行政争议中，国家已经赋予了海洋行政机关解决争议的能力，再无必要作为原告提起行政诉讼、请求司法权的保护。这里必须明确，海洋行政机关作为行政诉讼的被告，并不意味着其实施的具体行政行为必然违法而败诉，胜败与否取决于海事法院对案件事实的查明和依法审判。
海事行政诉讼是相对人认为海洋行政机关及其工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益而提起的，对国务院及各级人民政府的抽象行政行为，以及对海洋行政机关工作人员的奖惩、任免等决定不服的，不得提起行政诉讼。抽象行政行为实质上是海洋行政机关的行政立法行为，这种行为只能接受上级行政机关和立法机关的审查，我国宪法没有授予海事法院类似于违宪审查权的权力，法院不能干涉这种抽象行政行为。对海洋行政机关工作人员的奖惩、任免等决定是该机关管理其内部事务的行政行为，其监察权由相应的人民政府行使，不属司法审查的范围。
二、海事行政诉讼与海事行政复议的关系
海事行政复议是指相对人对海洋行政机关的具体行政行为不服，申请有管辖权的行政机关依照法定程序重新审查，由有权机关作出撤销、变更或维持原具体行政行为的整个行政司法过程。海事行政诉讼与海事行政复议作为法律规定的救济手段，其目的具有一致性，即都是为了维护和监督海洋行政机关依法行使海洋及通海水域的监管职权，保护相对人的合法权益。但同时两者又有显著的如下区别：
第一，性质不同。海事行政诉讼是由司法机关即海事法院通过司法程序解决海事行政争议，属于司法监督活动或司法保护活动。海事行政复议是带有司法活动特征的行政管理，亦即是带有司法性质的一种准司法活动，实质上还是海洋行政机关的一种具体行政行为。有鉴于此，根据司法管辖高于行政管辖的原则和司法最终解决的原则，相对人不服海洋行政机关行政复议的，在法定期限内都可以向海事法院提起海事行政诉讼，寻求司法保护。特别值得一提的是，根据最高人民法院的规定，自2001年9月18日起，海事行政诉讼案件即成为海事法院的专属管辖范围，普通人民法院没有管辖权，且该类行政诉讼案件的二审机关并非有关高级人民法院的行政审判庭，而是审理海事法院海商、海事上诉案件的民事审判庭。关于在海事法院内部是否增设海事行政审判庭的问题，全国人大及最高法院未有定论。笔者认为，以目前海事行政案件的比例，以不设专门的行政审判庭为妥，可在海商庭或海事庭内设立一个人员较为固定且行政法律素养较高的行政案件审判合议庭，专司海事行政案件审判工作；待该类案件大幅上升时再考虑设立专门的海事行政审判庭。
第二、适用程序不同。海事行政诉讼适用《中华人民共和国行政诉讼法》规定的诉讼程序，具有公正、严谨的优点，而且海事法院处于海洋行政机关系统之外，根据所谓“任何人不得为自己案件的法官”的原则，从程序公正角度讲，法院更能作出客观公正的审判。海事行政复议适用《中华人民共和国行政复议法》及有关的行政复议实施办法等规定的程序，具有简易、方便和高效的优点，能保证海事行政纠纷得到及时、迅捷的解决。实践证明，加强海事行政复议工作，一方面可以使大多数行政争议得到快速解决，另一方面又可减轻海事法院的受案压力，节约有限的审判资源。
第三，审查的范围不同。在海事行政诉讼中，海事法院一般只能审查海洋行政机关的具体行政行为是否合法，而该行为是否适当则不属司法审查的范围，因而海事行政诉讼的结果，原则上只能是维持或撤销引起争议的海事具体行政行为，而不能变更原具体行政行为。在海事行政复议中，复议机关享有全面、广泛的权力，可以维持、撤销或变更原海洋行政机关的具体行政行为。从复议机关可以变更属于原海洋行政机关自由裁量权范围内的事项这一点看，海事行政复议实质上也是一种具体行政行为。
三、海事行政应诉
海事行政应诉是指海洋行政机关在接到海事法院应诉通知书后，以被告身份参加海事行政诉讼，依法享有诉讼权利，承担诉讼义务，以证实和维护所实施的具体行政行为合法性的活动。
在海事行政诉讼中，海洋行政机关不能作为原告起诉，也不能反诉，只能以被告身份应诉。海洋行政机关作被告，只表明在诉讼中该机关的特定身份和法律地位，那种认为当被告不光彩的习惯意识是错误的。海洋行政机关应诉是在法庭上接受司法监督、检验其具体行政行为是否合法的公务活动，目的是确保海洋行政机关
依法行使监管职权，维护国家的海洋及通海水域法制秩序、行政管理秩序。对于合法的海事具体行政行为，法院依法判决维持，使该行为得到司法权的确认，因而更具有权威性，执行起来更加顺利。对于违法的海事具体行政行为，法院依法判决撤销或部分撤销，这与海洋行政机关依法监督管理的工作原则是完全一致的，因而也是必须的。所以，海事行政诉讼是保证海洋行政机关依法充分行使职权，有效进行海洋及通海水域监管的一种司法活动，海洋行政机关应配合海事法院的司法监督工作，积极应诉。
第2篇：保护海洋的解决方案范文
一、河北作为海洋大省的重要地位
党的十报告首次提出了建设“海洋强国”的战略目标，将保护海洋生态环境、提高海洋资源开发能力、发展海洋经济提高到国家发展的重要地位上。党的十八届三中全会提出“紧紧围绕建设美丽中国深化生态文明体制改革”，既冲破思想观念的障碍，又突破利益固化的藩篱。
河北省海域位于渤海西部，省属管辖海域面积7000多平方公里，沿海行政区包括秦、唐、沧3市4区7县（市）2个管理区，人口400多万。河北省沿海及海域资源禀赋优良、自然环境条件优越，油气构造丰富、开发程度高，气候适宜、水体清洁，地貌类型多样、基础生产力较高，有利于海洋资源的保护和开发利用。综合来看，秦皇岛拥有的优良滨海资源对发展河北经济意义重大，沧州临海地区的建设是河北省沿海隆起带新的重要支点，曹妃甸工业区的开发建设成为环渤海地区新的增长极，这些均对促进河北省经济发展举足轻重。为了更好的开发河北省海岸带资源、促进海洋经济与海域环境的协调发展，构建海洋经济发展中我省海域环境保护的法律体系，亟需投入必要而充足的科研力量来加强这一领域的研究。
二、河北省海域环境法律保护中存在的问题
（一）法律制度不够完善
自20世纪80年代以来，我国先后加入了《联合国海洋法公约》等近20个有关海洋污染防治和海洋生态保护方面的国际公约，在国内也相应出台了多部海洋环境保护的行政法律法规，如《中华人民共和国海洋环境保护法》（以下简称《海环法》）、《中华人民共和国领海及毗连区法》、《中华人民共和国防止船舶污染海域管理条例》等。河北省人民政府制定了《河北省海洋环境保护管理规定》，于2013年2月1日起施行，但该规定作为省政府的规章，其法律效力层级比较低，并且没有相关的实施细则及地方法规出台。一些重要的海洋环境标准仍是空白，价值界定的内容过于笼统，导致海洋环境保护工作不能做到有法可依、法律清晰。河北省在海洋环境保护方面，法律体系和法律制度尚不够完善。
（二）行政执法效果不理想
近年来，河北省经常开展海洋环境行政执法检查活动，加强了海洋环境行政执法工作，并取得了一定的成效。但从渤海海域环境污染的执法现状看，有法不依、有法难依、执法不严、违法不究、以言代法、以权代法、以罚代刑以及只重经济效益、忽视环境效益和地方保护主义等现象十分严重。根据调研情况总结，主要有以下几方面问题：
1.交叉管理导致各部门之间协调不力。管理权的交叉导致执行不力问题是我国海域环境保护普遍存在的问题。根据《海洋环境保护法》第5条规定，依法设立了以国家环境保护总局为统管，以海洋渔业局、海事局、渔政渔港监督管理局、军队环保部门为分管的5个海洋环境监管部门，即所谓“五龙闹海”。实际上，主管部门与分管部门法律地位平等，国家环保总局只具有“牵头”和“协调”的权力，并不具有实质意义上的主管权威，以上5个部门各自独立，职能交叉，多头执法，权利分散，容易造成一事多管或相互推诿的现象，一定程度上干扰了对海洋环境的有效保护。
2.业务能力不足导致执法不力。环境行政执法是一项专业性要求较高的职业，它不仅要求执法人员准确掌握环境保护方面的政策和法律，同样要求执法人员具有环境监测、环境科研、环境信息和环境宣传等环境保护方面的专业知识。我省环保机构（特别是基层环保机构）对执法人员在法律知识和专业技术培训上没有给予足够的重视，经验和习惯仍然是主要执法依据，工作中的疏漏或偏差在所难免。
3.海洋环境监测设备落后导致监督不力。在海洋环境执法中，界定环境污染损害程度必须以环境监测数据为依据。由于许多地方海洋环境保护投资少、环境监测设备和仪器不足、现代化设施短缺，在遇到突发性污染事故、污染纠纷和严重违法事件时无法正常取证，证据的不足与缺失导致诉讼上的被动。
4.地方保护主义限制了环境执法的威力。在环境管理权的分配上，我国确立了地方政府在整个环境管理体系中的强势地位。地方政府对当地的环境质量负责，这一规定使得各地方可以制定自己的环境法律法规以及环境保护规划，可以选择自己辖区范围内的环境保护目标，但这些目标对地方政府的行为缺乏实质性的约束力。地方分而治之造成了以牺牲环境为代价换取经济效益以及跨界污染得不到切实控制的局面。加之地方环保行政机构隶属于地方政府，使地方环保机构监督执法的独立性大打折扣，行政执法机关在环境污染事故的处理过程中，时常受政府地方政府干预而放纵肇事者，“以罚代打”、“只罚不治”造成恶性循环。
5.刑事司法对环境犯罪打击不力。首先，环境污染犯罪案件收集证据难。通常海洋污染事件的发生具有很强的时间性、流动性，一旦污染发生，则会在海上形成二次污染源。来自船舶本身的污染物质不断释放，及污染物与海水结合的扩散，加之海域的辽阔与监视手段的限制，要在第一时间取得海洋污染证据并控制污染变得极其困难，加之存在不同污染物种，第一现场和第一手证据在以往是几乎没有的。其次，刑事司法部门介入案件难。与一般的刑事案件不同，环境犯罪案件的来源取决于行政执法机关的移送，刑事司法部门无权第一时间介入环境犯罪案件的侦查，案件来源必须通过行政执法部门的移送，每年都会有相当一部分环境案件已经触犯刑法，但并没有依法追究刑事责任。据统计，自1997年刑法规定了重大环境污染事故罪到2005年，我国每年发生环境污染事故1500～2200起，每年发生的环境违法案件也在2万件左右，但是，8年时间内全国的环境犯罪案件只有3起。这一数据不能不令人对环境案件的移交机制产生疑问。再次，海洋环境污染犯罪案件审理难。环境法律法规的数量激增及规范冲突，加大了司法人员消化理解法律法规的难度，在实践中往往感到无所适从。1993年―2005年，全国人大和国务院共颁布了8部环境保护法律、14部自然资源管理法律和34项环境保护法规，环境保护部门出台了90多项全国性环境保护规章，司法部门近年来也出台了环境犯罪案件具体适用法律规定的司法解释和规定等。这些法律法规为惩治环境犯罪构筑了庞大法律基础，但有的法律之间存在一定的规范冲突，使审判人员在具体适用过程中难以把握。
三、完善我省海洋环境法律保护的对策
（一）完善海洋环境保护的法律体系
尽快创制科学、合理、体系完整且适合河北省省情的海洋环境保护的法律体系，更新已滞后于社会生活、不适应现代市场经济条件下的海洋环境管理与保护工作的规章制度。同时，理顺相关各立法部门之间的关系，尽快研究并制订诸如《河北省海洋环境保护实施细则》之类规章制度，各个部门及地方也应针对自己的工作范围或地方特色制订相应的补充规定，增加可操作性条款，使环境执法更具刚性。
（二）完善海洋环境行政执法制度
完善海洋环境执法管理体制提高执法能力。针对我国现行海洋环境监管体制的不足，可借鉴美国的半集中的管理模式。美国环保局（EPA）在环境科学研究、环境教育和环境评估方面处于领导地位，负责制定健全环境的规章制度，确立环保项目，有效地执行计划和政策。1988年国会通过法律授予环保局以全面、永久的法律调查执行权。近年来，联邦环保局在地区办公室已经设立刑事调查部。我国是发展中的海洋大国，现阶段还处于转型时期，管理模式完全从分散转变为集中统一是不客观的，应当根据我国的实际情况，分阶段地逐步扩大国家环保总局的统管权力，从而避免各部门职责交叉，或者相互推诿或者相互争抢的局面。有鉴于此，我们应借鉴美国的经验，建立垂直的环保机构，使下级环境保护部门只对垂直领导自己的上级环境保护部门负责，从而摆脱地方政府对本地区环境管理工作的干预，将能有效的遏制地方保护主义带来的弊病。
（三）加强和完善海洋环境的司法保护作用
统一环境犯罪的司法标准 我国刑法典中涉及海洋环境保护的罪名除了重大环境污染事故罪以外，还有第408条规定的“环境监管失职罪”，该罪的起刑点和立案标准在两个相继出台的司法解释中却存在较大的冲突，一个以30万元为起刑点，另一个以15万元为立案标准，给司法工作人员带来刑事司法操作上的困惑，应当尽快给予调整。
1.在海洋行政执法机关设置专门的刑事调查部。在环保发达国家已经建立专门的机构来具体负责环境违法案件和环境犯罪的侦查、活动。如1996年莫斯科市政府与俄罗斯内务部商定后建立了“莫斯科预防生态违法警察管理局”，简称生态警察。该生态警察权限很宽，负责很多环境违法的查处工作，能够对某些不予合作的部门进行强行检查，同时负责侦查、取证和提起刑事诉讼等工作。这一部门的设置集行政执法与刑事司法于一体，清除了案件司法移交障碍。我们可以参照国外成功的做法，尝试在海洋行政执法机关内部设立刑事侦查机构，所有环境案件都必须呈报到该部门进行审查，构成犯罪的，由该部门将与案件有关和卷宗材料和证据移送到对口的公安机关或检察机关。
第3篇：保护海洋的解决方案范文
一、中菲黄岩岛对峙事件及相关背景分析
2012年4月10日，菲律宾海军企图在南海黄岩岛附近抓扣中国渔民，被中国海监船制止，双方随后发生对峙。截至http://2012年5月10日，中菲黄岩岛对峙已满一个月。
黄岩岛是我国中沙群岛中惟一露出水面的岛礁，距中沙环礁大约160海里。马尼拉海沟是我国中沙群岛与菲律宾群岛的自然地理分界，位于黄岩岛以东。黄岩岛礁盘面积约150平方公里，其礁盘浅水区面积广阔，开发建设十分方便，经过建设后可以进出大型舰艇，同时也是渔船的避风良港。对于中国而言，黄岩岛是中国南海的东边门户，对菲律宾而言，黄岩岛距离其首都马尼拉仅300多公里。自上世纪70年代以来，由于利益驱使，以菲律宾、越南为首的几个东南亚国家先后对我国南海的某些岛屿宣称拥有部分或全部主权，并派军舰或飞机巡逻。可以说，菲律宾拥有试图霸占黄岩岛的机会，是由于南海乱局的出现。
一方面，中国对黄岩岛享有领土的主权是无可厚非的，原因在于：我国是最早发现、命名并将此岛屿其列入版图、实施主权管辖的国家。①早在1935年1月，中国就将黄岩岛作为中沙群岛的一部分列入了中国版图。此后，中国政府出版的官方地图均将黄岩岛标注为中国领土，并不间断地将其归属管辖下。所以有关中国政府对南海诸岛的主权公告及声明中都指出黄岩岛属于中国。1949年新中国成立后，国家统计局、地震局、海洋局均多次对黄岩岛及附近水域进行科学考察。
另一方面，《巴黎协议》、《华盛顿协议》及《英美条约》等中都明确划定黄岩岛并不属于菲律宾的领土。WWW.133229.cOm菲律宾本国的1927年及1990年的官方地图中都没有标注其版图中含有黄岩岛。但菲律宾之所以找到所谓侵占菲律宾的理由是由于《联合国海洋法公约》有关200海里专属经济区的规定。菲方紧紧抓住“200海里”这一概念，简单把距离远近作为其侵犯我国领土的依据。因此于2009年3月，不顾中国反对，颁布“领海基线法”，将中国的南沙部分岛礁及黄岩岛划入领土。
事实上，根据《联合国海洋法公约》，沿海国在专属经济区内享有勘探或开发自然资源的权利，但专属经济区内他国领土的法律地位不容质疑。菲律宾显然将开发利用与海洋管辖权混为一谈，其主张和行为显然与《联合国海洋法公约》准则背道而驰。
二、有关解决黄岩岛等问题的方法及存在缺陷
（一）法律方法
一直以来中国政府坚持用政治方法来解决国家间争端，但运用“搁置争议、共同开发”的原则来解决诸如南沙岛礁领土争议这样的难题实属非常不易，因此，也可探讨利用法律方法解决此类争议。
依据《联合国海洋法公约》的相关规定，即在最终解决领土争议和缔结划界协议前，有关国家应遵守如：谈判磋商、努力缔结临时安排、禁止单方行为等义务。但国际社会对有关国家的上述义务应从何时开始，却存在以下几种不同观点：一种是，若同一海域的主张发生重叠时义务开始；第二种是，开始谈判临时安排时义务开始；第三种，临时安排成立时义务开始；第四种，最终划界起后义务才应开始。作者认为，应采取第一种解释即有关国家从海域划界主张重叠时起，遵循上述相关义务。因为依据《联合国海洋法公约》宗旨，若义务从谈判开始后遵循，则有可能导致某国在谈判开始前就会对争议海域的资源等实施单方开发活动。
（二）法律解决的前提与条件
因为国际法对管辖权缺乏强制力，所以若想使国际法院及仲裁机构拥有对问题的处理权，利用法律方法解决争端，就必须首先接受司法机关的管辖或缔结仲裁协议。针对此次争端问题，若想利用在相关国家间缔结仲裁协议，通过仲裁机关解决问题的机会很小。
对于国际法院来说，根据《国际法院规约》第36条第2款的规定，做出接受国际法院管辖的声明是争议双方将争议提交国际法院的前提条件，并且国际法院也只能受理法律争端的案件。其之所以将非法律争端排除在管辖权以外，主要是因为：国际法院没有强制管辖权，国际法内容常与现实缺乏协调性，因此国际法院即排除非利用国际法解决争端的事项，只接受和处理当事方均决定以法律方法解决争端的事项。
虽然相关国家要想将案件归于国际法院的管辖，必须事前接受国际法院管辖权的声明。但若一方当事国向国际法院提起诉讼时，就会导致应诉管辖(forum prorogatum)的出现。应诉管辖指的是，争端相关国家在不知道对方国家是否同意把案件管辖权归于国际法院时，首先将案件置于国际法院管辖内（即提起诉讼），然后再根据对方的意思表示，正式开始诉讼即将争端管辖权正式交予国际法院。然而，应诉管辖是使案件管辖权置于国际法院之下并开始诉讼程序的方法之一，但这种方法在《国际法院规约》内并没有明确规定，其仅仅得到了国际法院的案例确认。比如，1948年的“科孚海峡案”，该案是国际法院作出应诉管辖的典型案例。
根据《国际法院规约》的规定，国家才能成为向国际法院提起诉讼或应诉的当事者。因此，《国际法院规约》的当事国以及联合国会员国都是《国际法院规约》的当事国，如果并非是联合国会员国的国家想成为成为《国际法院规约》当事国就必须通过安理会的决议。同时，《国际法院规约》第38条及59条规定了国际法院适用的裁判准则。国际条约、国际习惯法和一般法律原则可作为国际法院的裁判的主要准则，其他则为辅助准则。
至于判决约束力问题，存在一般情况及例外情况。一般情况表现为：《国际法院规约》第59条明确规定，其判决仅对当事国具有约束力。例外情况表现在：该规约第63条第1款规定，若遇到协约解释问题，且有除诉讼当事国以外的国家为该协约的签字国的，当立即由书记长官通知参与国。第2款规定，受前款通知的国家有参加程序的权力，但若该国行使此项权利时，判决的解释对该国具有同样拘束力。
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（三）国际层面法律方法的缺陷
首先，由上文可知，若想合理运用国际法（通过在国际层面上合理利用相关法律方法来解决相应的问题，首当其冲的便是需要通过合理的运用国际法院对于国际争端的相关管辖原则与制度来进行调节，当然前提是需要得到相关方同意），即首先需要对《国际法院规约》中的第36条的规定进行相应的阐释。若相关方依据36条的规定，作出其选择性的声明，则对于国际法院所行使管辖权进行了认可。由此可知，菲律宾政府在1972年1月18日，向国际法院提出了有关管辖问题的接受声明，但是其对于与“海洋http://”和“陆地”有关争端问题的管辖权做出了保留。这表明了，菲律宾政府在针对有关的与“海洋”、“陆地”有关的管辖权争端问题上，国际法院因为其未予认可而不能对相关问题进行管辖。与此同时，马来西亚、越南等国与中国之间，也并没有任何就《国际法院规约》的第36条相关规定所作出的相关选择性的声明。所以，在南沙的相应岛礁与领土争议问题上，若需要适用《国际法院规约》第36条的规定，以谋划通过国际法院来行使有关与南沙岛礁相关的领土争议问题进行管辖，并作出相应的裁决，是不太可能且困难重重。
其次，中、越、菲等国均为《公约》的成员国，是否可以从利用国际海洋法法庭来解决南沙岛礁领土之间的争议问题，值得探讨。由于国际海洋法法庭的管辖权包括“属人管辖”、“属事管辖”以及“管辖权的选择”三方面。其分别规定于《公约》的第287条第1款、第288条、第291条、第298条、第305条第1款以及《国际海洋法法庭规约》的第20条。
虽然我国于1996年就对《公约》进行了批准通过，但是我国政府却从来没有选择适用过与《公约》第287条的相关规定对相关争端问题进行解决。且我国政府于2006年8月25日，依据《公约》的298条相关规定，对涉及“领土争端”、“海洋划界”与“军事活动”等几方面问题所发生的争议，向联合国秘书长提交了相关的书面声明，表明了我国政府对于《公约》第15部分第2节的有关国际司法与仲裁管辖的相关规定不接受，从而表明了我国政府就这些所涉及的问题排除了进行国际司法或仲裁管辖的可能性。对于上述的声明我国政府也没有做出撤回，则依照法律的规定处理南沙岛礁之间的领土争议问题，不具有可能性。
总之，通过国际层面利用法律方法解决黄岩岛领土争议问题存在一些无法消除或克服的障碍，因此，作者认为可以通过制定相关国内基本法解决争端。
三、完善法律方法的几点建议
随着整个国际社会的发展，我们可以看出，无论是多边、双边或是整个国际社会，对于有关海洋问题的制度都不完善并且难以修正，因此，若想正确处理及积极应对有关海洋问题的争议，就必须要制定各国国家有关海洋发展的的战略以及完善海洋体制机制。对于我国而言，作者认为，制定海洋基本法是确保中国保障上述措施实现的重要路径。
事实上，我国于1996年的《中国海洋21世纪议程》中，就对制定相关制度例如建立海洋法等基本法律提出了目标和要求。目前，国际社会一致认为，当前的国内外形势，对于中国制定海洋法，完善海洋发展战略及体制都极为有利。
作者认为，我国若制定一部完整的海洋基本法必须包括以下几部分内容：首先，在本部法律中宣告我国海洋政策，即将我国建国以来针对海洋问题实施的政策予以汇总，并对外予以宣传与解释；其次，为了使海洋事务处于一个统一、高效的管理状态下，必须设置相关的管理机构；再次，为实现利用、管理及保护海洋资源的目的，必须公布国家开发海洋的重要领域，从而加强对管辖海域的管理及调查活动，强化国际海洋合作等。最后，此部海洋法的基本原则必须遵循《联合国海洋法公约》等一些列的原则及制度，包括，协调开发、利用与保护原则，确保海洋安全原则，促进海产业健康发展原则，海洋事务进行综合协调管理原则；积极参与并协调国际海洋事务原则等。
由于中国的海洋基本法有助于将中国有关海洋问题的政策予以宣传，因此，其对于别国来说，更有助于他们了解我国的立场及态度。并且中国的海洋政策具有连贯性的特点，是对以往政策的汇总及总结，其不会给他国造成不利影响。于此同时，海洋基本法的内容主要是对政策性的宣言，其可以很好地处理海洋基本法与现存海洋领域其他部门法之间的关系，以维护现存海洋法律体系的完整性。
第4篇：保护海洋的解决方案范文
内容提要: 2008年温特诉自然资源保护委员会一案中，美国联邦最高法院了第九巡回法院支持海洋哺乳动物保护利益的判决，维护了海军部所主张的军事利益。不过，温特案的终结并不意味着军事利益当然地优先于环境利益。从美国司法实践的历史来看，其司法过程中对环境利益评价的标准实际上是灵活多变的，利益衡量方法的运用使美国环境法律规制更具有弹性，并使其环境法通过司法活动得到进一步发展。
一、温特案与问题的提出
2008年温特诉美国自然资源保护委员会一案(以下简称为“温特案”)[1]在我国并没有引起太多注意。的确，与2007年马萨诸塞州等诉环保局一案所引起的轰动相比，[2]温特案似乎是温和保守、平淡无奇的，因为这一次联邦最高法院没有和政府唱反调，其判决和不少学者所推断的20世纪末期以来美国社会存在的反环保潮流以及美国政府放松环境规制的趋势似乎也甚为吻合。[3]但这起案件在美国却引起了媒体和学者广泛的关注，因为海军在军事训练中使用声纳设施影响到海洋哺乳动物的保护，在美国近10来年频频引起讼争。温特案在美国几经波折，法院在军事利益与海洋哺乳动物保护之利益间进行利益衡量，三次审理过程中都涉及到了对环境利益的评价和衡量，而联邦最高法院和初审法院，以及过往类似案件判决中的衡量结果又截然不同。
温特案的起因是美国海军在南加利福尼亚海域的军事训练中，使用了中频主动声纳(mid-frequencyactive sonar， mfas)。美国环保组织自然资源保护委员会称，加利福尼亚海岸这个被认为是进行军事训练的最好区域，至少是37种海洋哺乳动物，其中还包括7种受到威胁或濒临灭绝的海洋动物的家园，而中频主动声纳给这些哺乳动物造成了严重的损害。美国自然资源保护委员会因而向地区法院美国海军部，主张海军违反了美国《国家环境政策法》的规定，未能在军事训练前准备环境影响评价报告，要求法院对其颁发一个临时性的限制令。地区法院应允了自然资源保护委员会的请求，判发了“预先禁令”(preliminary in-junction)禁止海军在其训练中使用中频主动声纳，主要理由是认为环境保护的利益优先于军事利益。其后， 该案上诉到第九巡回法院，上诉法院认为这一预先禁令禁止的范围过于宽泛，因而发回地区法院重审。结果是地区法院重新判发了另一项预先禁令，针对海军使用声纳的行为设定了六项限制。海军部不服，继续上诉至联邦最高法院。联邦最高法院判决撤消预先禁令，海军部胜诉。联邦最高法院判决的主要理由是军事利益重过环境保护的利益。[4]
温特案的核心是环境利益与军事利益的衡量问题。“利益”一词存在多义性，利益衡量过程中一旦有某种利益被赋予特定优先地位，则该种利益本身即是一种评价的表现。[5]利益衡量作为一种法学方法论，多用于疑难案件的决断，以解决法律实践中的权益保护冲突问题。由于将评价标准归于客观、绝对则可能使利益衡量理论丧失其灵活性的本来优势，而将评价标准归于主观、相对又会使利益衡量理论与法秩序稳定和可预见性的要求发生冲突，进而损害法律秩序的逻辑性，因此，利益评价标准的选择一直是利益衡量理论中备受争议的问题。具体到环境领域，一方面，由于环境问题与资源的利用息息相关，在是否以及如何使用现有资源的问题上，无论决策者做出何种选择，都将引发各种类型的利益冲突，如环境利益与经济利益、国家安全利益等的冲突，代内利益和代际利益冲突，不同利益阵营间在资源利用上的利益冲突以及不同国家之间的利益冲突等等；另一方面，环境法发展较晚，其所保障的环境利益和传统法律体系所构筑的权利体系不可避免地存在着冲突和重叠，从立法到执法往往需要借助利益衡量对与环境保护相关的经济、社会多方面复杂关系进行协调和平衡，与环境相关的权利或利益关系的识别、判断和评价因而变得十分复杂。
因为利益的冲突，在环境法发展较早的美国，自《国家环境政策法》实施以来，因环境行政决策引发的诉争十分频繁和普遍。尽管环境利益评价存在着诸多困难和争议，但由于利益衡量理论的产生本来就是基于制定法规定之不足，以及社会事实之复杂多变，其主要功能在于解决制定法无法以普遍一致的规范解决的疑难问题，借助利益衡量能够相对妥当地解决通过单纯的政治途径难以解决的环境决策难题。在美国，利益衡量方法并未因为其“软肋”而遭法律实践的废弃，反而因环境问题的复杂性而倍受青睐。温特案是否意味着，美国法中存在一个相对稳定的权衡标准体系，在这个体系中军事利益必然优于环境利益？美国司法实践中是否果真存在相对稳定的环境利益评价体系，使案件的处理既有弹性又有可预见性？了解这这些问题，对我国的环境立法、司法和执法无疑具有借鉴意义。
二、是否存在明显优先的利益
在美国过往的环境司法实践中，我们更多读到的是利益评价标准的灵活多变。上世纪初的美国，征用权和警察权不能被用于实现美学方面的目的。1905年美国最高法院在帕塞克诉佩特森广告公司案中宣称，“美学上的考虑是一种关系到奢侈和嗜好的东西，不是必需的东西。只有必需的东西才能证明警察权的行使是正当的。”[6]然而，随着人口的增长和都市化带来的城市管理复杂化的问题，各级议会对城市分区、城建规划或广告管理进行了大量的立法，强化了政府征用私人财产的权力。在伯尔曼诉帕克案中，美国最高法院指出，公共福利的概念是非常广泛的，它所代表的价值可以是精神上的，也可以是身体上的，可以是美学上的，也可以是金钱上的。这些都属于立法权限范围内的事情，不容法院去重新审查。如果市政府认为首都应该整洁、美丽，《宪法》第五修正案就不能阻止它采取行动。1978年在审理宾夕法尼亚运输中心公司诉纽约一案中，美国最高法院布伦兰大法官在代表最高法院多数发表的判词中说：“在过去的50年里，所有50个州和500多个市镇都已经制定了法律，以鼓励或要求保护那些具有历史或审美价值的建筑或区域。”[7]
前述温特诉美国自然资源保护委员会一案，二审过程中，第九巡回法院认为公共利益要求环境利益和国家安全利益都得到保护，地区法院判发的“预先禁令”禁止的范围过于宽泛，国家安全利益因而受到影响，因此要求其重新判发救济措施。而在终审中，最高法院强调了国家安全的因素，认为海军在现实条件下“在军事训练中使用主动声纳，是为了对抗敌方潜水艇带来的威胁”，这一公共利益“明显优先于原告所主张的利益”。尽管最高法院也承认原告所主张的利益涉及到环境保护，也属于公共利益，但仍然认定地区法院未能审慎考量衡平法价值和公共利益价值，在判决中滥用了自由裁量权。
军事利益是否真的如该判决所言，明显优先于动物保护的利益？军事利益优先于环境利益是否为一个默认的规则？回溯美国司法实践的历史，答案似乎是否定的。事实上，类似于温特案的讼争早已出现，从夏威夷到加利福尼亚，美国已经有多个地区法院和巡回上诉法院受理了数起因海军训练中的声纳设施的使用导致影响海洋哺乳动物生存的案件。在1994年自然资源保护委员会诉美国海军部一案中，[8]地区法院就认为军事行动不能以牺牲环境为代价。地区法院对军事利益和环境利益进行了审慎权衡，在判发严格限制实施范围的预先禁令时，不厌其详地列出了权衡的理由。相形之下，温特案的权衡过程简单粗糙得多，而且结论相反。正如有人批评的那样，在该案中，法院既没有仔细考虑当前部队训练中声纳使用的实际需要，也没有考虑部队未遵守《国家环境政策法》的责任。法院做出军事损害明显重过环境损害的结论，表明法院采用了和下级法院一样“一望而知”(“we’llknow itwhenwe see it”)的简单评价方法，只不过得出的结论是相反的。[9]
在温特案中，联邦最高法院也承认军事利益并非永远优先于其他利益。最高法院在温特案的判决书中指出：预先禁令是一种特别的救济而非奖励方式。在每个案件中，法院应当平衡各方所主张的损害，考虑赋予或拒绝给予所请求的救济的后果，尤其要考虑公共后果。军事利益并非永远优先于其他利益，法院也并没有做出这样的判决，但法院应当考虑到特殊军事利益的优先重要性，遵从军事当局所做出的选择。那么，为何在温特案中海军训练中使用声纳设施被作为一种“特殊的军事利益”对待呢？或许这和美国当时正和伊拉克等国处于交战状态有关，这种衡量显示出战争时期和和平时期的差异。不过，衡量过程中明显区别“战时”和“平时”是2003年埃文斯案所提出的。在该案中，法院指出，只有在和平时期海军训练使用声纳系统才成为问题，战时或威胁加大时海军是可以不受任何约束使用声纳系统的。[10]换言之，只有在和平情境下才可能对军事利益和环境保护利益这两种公共利益加以比较权衡，战时军事利益毋庸置疑处于至上的位置。然而，温特案中最高法院的多数意见书并没有在区分是和平时期还是战争时期的基础上来进行利益权衡，而是更多地通过引经据典来表明价值取向。如罗伯茨大法官引用了200多年前乔治·华盛顿的名言为判决词的开篇：“为战争积极准备是维护和平的最有效方法之一”，以及西奥多·罗斯福总统关于海军的解释：“海军发挥作用之道是到海上实践”；在强调军事利益为优先保护利益时，特别引用了1986年goldman v. wein-berger一案的判决，称既然总统已经断言在军事训练中使用声纳对国家安全是非常重要的，“我们对军事长官有关这一特殊军事利益的重要性所做出的判断给予高度尊重”；并引用2008年boumediene v. bush一案的判决强调：“下令称我们国家和人民受到新的严重威胁的人既非这个法庭上的人也非联邦法院的大多数法官”。[11]首法官罗伯茨如是说，斯卡利亚等四位法官也深表赞同。显然，最高法院只是尊重海军这一方作为军事专门机构的专业判断，以及总统对于军事利益的推崇，并没有要求军方对其受敌方威胁的事实进行具体的文件说明或量化。这与2004年哈姆迪诉罗姆斯非德一案中最高法院的态度形成对比，在该案中最高法院拒绝在没有对实际情况进行司法审查的情况下接受军队声称处于战争状态的判断。[12]
从温特案的三次审理及相关案件来看，美国法院对环境利益的评价标准的选择灵活性很大。当法律秩序本身无力解决冲突的利益何种应当优先时，往往多取决于法官结合社会传统、经验和常识等，基于具体情境、具体条件做出的裁量，很难说存在一个相对稳定的评价标准体系，这才导致相同的一个案件，同是进行利益衡量，上下级法院衡量的结果却大相径庭。正如拉伦茨在论及利益及其衡量时所慨叹的：“‘衡量’也罢，‘称重’也罢，这些都是形象化后的说法；于此涉及的并非数学上可得测量的大小，毋宁是评价行为的结果，此等评价最困难之点正在于：其并非取向于某一般性的标准，毋宁须同时考量当下具体的情况。之所以必须采取‘在个案中之法益衡量’的方法，如前所述，正因为缺乏一个由所有法益及法价值构成的确定阶层秩序，由此可以像读图表一样获得结论。”[13]
三、优先利益的保护是否必然牺牲另一种利益
从某种意义上说，利益衡量总是包含着“两利相权取其重，两害相权取其轻”的含义。但是，当两种利益相冲突时，是否必须牺牲其中一种利益以实现另一种利益呢？有无可能协调两方面的冲突实现共赢呢？在温特案判决过程中，法院内部如最高法院布雷耶大法官的个人意见即体现出了这一主张。布雷耶大法官基本上同意多数意见，但在局部方面存在异议：首先，他认为判决书中的多数意见低估了海军不执行环境影响评价对海洋哺乳动物所造成的损害。一份环境影响评价报告并不能迫使海军做出特别的决定，但能引导他们在决定和采取行动时将环境利益考虑在内。其次，他认为下级法院未能充分考虑实施有争议的减缓措施对海军和环境所导致的损益比较，裁决设定六项限制的预先禁令的理由牵强，而且坚持不为海军所接受的最后两项限制条件将实际影响到军事训练的继续进行，因而赞成撤销地区法院所颁发的预先禁令。在此基础上，他进一步提出了修改减缓措施的要求。布雷耶法官称，既然海军已经在案件审理过程中预先主动采取了措施，同意遵守地区法院在本案中设定的其他四项限制措施，没有理由不相信他们会实施这些措施。对于海军所提出的难以实施的其他措施，他认为是可以变通的，如原来要求在一艘舰艇达2200码的声纳辐射范围内发现了一只海洋哺乳动物，海军即应当关闭中频主动声纳装置，这一要求也可以将2200码的距离修改为500米，“法院相信这些条件允许海军继续其迫切的训练任务，同时将对海洋生物的损害最小化”。[14]过分地强调某一种利益的保护而削弱另一种利益的保护，从总体上来说可能仍是不利于公共利益的维护的。社会法学家庞德主张：法院应“通过经验来发现并通过理性来发展调整关系和安排行为的各种方式，使其在最少的阻碍和浪费的情况下给予整个利益方案以最大的效果”。[15]
上述布雷耶的意见书中即流露了避免将某一种利益的保护绝对化的思路。这和他之前在备受关注的“美国卡车运输协会公司案”中的个人意见保持着一贯：“……管制者往往应当考虑管制的所有不利后果，尤其是那些明显可能产生严重的或不成比例的公共损害的不利后果”。[16]在一次演说中他也强调：“总体上，我不赞同绝对化的法律规则。绝对化的规则无法适应如此复杂的社会生活。”[17]
事实上，在2003年埃文斯一案中，加利福尼亚州北部法院体现的也是协调利益冲突的思路。法院相信军事备战和海洋哺乳动物保护这两种公共利益，完全可以通过仔细调整限制令，允许和平时期海军在严格限制的情况下使用低频声纳训练，如对海洋哺乳动物集中出没的区域和时段进行限制等，这样就可以调和军事利益和环境保护利益的冲突。当然，这种限制建立在已经获得的科学数据基础之上。法院相信，海军完全可以在遵守环境法的前提下进行军事训练或检测。[18]
四、利益衡量与法律发展
从理论上说，绝对化的规则可能无法适应复杂的社会生活，但真实的情形是，美国自20世纪70年代早期以来的环境制定法中遍布绝对化的规则。许多环境法的规定明确和直接地将环境公益和生命健康利益置于至上的地位，一度得到公众的欢呼和媒体的热捧，却几乎没有给司法机关留下自由裁量的空间。由于这些极端化的环境价值取向是以制定法的形式予以确认的，因而必须得到遵循。但是，由于其内容过于苛刻，在立法过程中没有考虑到其实施可能存在的特殊情况，如涉及到对军事行动的限制，或导致对现有的财产权和市场自由的限制，容易引发广泛的利益冲突，使法院丧失衡量空间，无法游刃有余地进行衡量，因而产生很高的执行成本，实施起来阻碍重重、争议未断。美国近10多年来不断发生的系列声纳诉讼，与这种绝对化规则的普遍存在不无关联。
声纳诉讼所涉及的重要环境法，除了《国家环境政策法》以外，还有《海洋哺乳动物保护法》、《濒危物种保护法》、《渔业保护与管理法》、《海岸带保护法》等。以美国1972年颁布实施的《海洋哺乳动物保护法》为例，该法保护美国管辖范围内所有的海洋哺乳动物免受捕获(taking)。根据该法较早的定义，所谓“捕获”是指骚扰、猎捕、俘获或杀害，或试图骚扰、猎捕、俘获或杀害野生海洋哺乳动物的行为。[19]根据该法的规定，“骚扰”(harass)包括a级骚扰和b级骚扰。a级骚扰是指一切有可能损害野生海洋哺乳动物及其种群的追逐、虐待或戏弄行为；b级骚扰是指一切引起其行为模式受到干扰的对野生海洋哺乳动物及其种群的追逐、虐待或戏弄行为，包括但不限于尚不能损害野生海洋哺乳动物及其种群的迁徙、屏息、护理、繁殖、饲养或提供庇护等行为。很显然，a级骚扰和b级骚扰的区别在于，前者注重的是“损害可能性”这一行为后果，后者注重的是骚扰行为本身。[20]由于“骚扰”的界定十分宽泛，几乎将一切人为的介入活动都涵盖在内，这对海军部而言，意味着其在军事活动过程中要承担十分苛刻的动物保护义务。根据该法的规定，部队只有在申请“临时捕获许可证”(incidentaltake permits， itp)以后方得以豁免上述义务。因为部队行动不同于商业捕鱼行为，部队只能就某一特定区域实施某一特定行动，该行动有可能导致某一种类或种群的少量海洋哺乳动物“偶然的，但非故意的”的“获取”。由于“临时捕获许可证”的限制条件十分苛刻，海军训练过程中很容易就超出了许可证范围而构成违反《海洋哺乳动物保护法》。在2003年埃文思一案中，法院支持了原告，认为海军在训练中使用低频主动声纳过程中超越了临时捕获许可证的授权范围。尽管这一判决的合法性没有遭到质疑，但仍有评论者据此认为执行《海洋哺乳动物保护法》的规定既费时又耗财。判决埃文斯案的加利福尼亚州北部法院在解释《海洋哺乳动物保护法》时也明确提到，该法涉及到环境保护的规定弹性甚小。[21]埃文斯案后不久，美国国会即修改了《海洋哺乳动物保护法》，规定：对于一项军队有部署的军事行动，对“这些动物种类或种群的最小实际不利影响”的判断，应当涵盖对“人员安全、实际实施的可能性以及军队有部署的行动的影响”的考虑。行政机关在执法前，部长应当和国防部就人员安全、实际实施的可能性以及军队有部署的行动的影响进行协商，从而将此前一个严格限制例外适用的法律规范修改为一个弹性很大的法律规范，并明文规定了对军事行动是否干扰海洋哺乳动物的判断过程中应当考虑到军事利益。不仅如此，《海洋哺乳动物保护法》还增加了一条专门针对军事准备行动所产生的“骚扰”的定义：当涉及到军事准备行动时，a级骚扰是指一切伤害或有重大可能伤害野生海洋哺乳动物或种群的行为； b级骚扰是指一切导致其自然行为模式受扰的干扰或有可能干扰野生海洋哺乳动物及其种群的行为，包括但不限于迁徙、毛皮打理、护理、繁殖、饲养、提供庇护等行为， (这些行为)达到其行为模式被抛弃或显著改变的程度。[22]该定义明显地放宽了对“骚扰”的认定标准，a级骚扰标准强调了骚扰行为须具有伤害后果的“重大可能性”， b级骚扰标准强调了干扰行为对野生海洋哺乳动物及其种群行为模式的显著破坏或改变的程度。这样，2003年的国会修正案赋予了部队军事准备活动中较大的伤害或干扰野生海洋哺乳动物的自由，这和早先的《海洋哺乳动物保护法》的普遍禁止形成鲜明对比，军事行动只有在对野生海洋哺乳动物及其生境造成或可能造成显著重大不利影响时才可能构成违法。
从系列声纳诉讼及《海洋哺乳动物保护法》的修改，我们可以看到美国环境利益的保护过程中的利益冲突频繁，司法过程中利益衡量不断。而多数法院遵从“司法尊重”原则，将体现利益团体诉求的强制性的禁止规范，在司法实践中变异为行政权扩张的弹性规范。这些司法个案中对制定法价值的超越，导致新的法律规范(多以不成文法的形式存在)生成，立法部门进而反思环境规制的合理性，考虑将立法中明确绝对的标准转化为实体平衡的标准，将由公众进行客观的立法性检验的标准转化为通过行政裁量权决定其合理性的。
注释:
[1]w inter v. naturalres. de.f counci，l 129 s. ct. 365(2008). available at http： //www. law. cornel.l edu/supct/pdf/07-1239p. zo.
[2]尽管其时小布什政府明确表态拒绝签订《京都议定书》，怠于对温室气体实施联邦管制，最高法院仍然判决确认了马萨诸塞州等原告的诉讼资格，认定联邦环保署有对机动车辆排放的温室气体予以规制的义务。参见massachusetts， et a.l v.environmentalprotection agency， et a，l 127 s. ct. 1438 (2007).
[3]不少学者指出，美国环境法律与政策在20世纪70年代取得了瞩目的成绩，但自20世纪80年代以来，受到多届政府的打压，法院法官的态度也日趋保守。参见韩铁：《环境保护在美国法院遭遇的挑战——绿色反弹中的重大法律之争》，载《美国研究》2005年第3期；王向红：《美国的反环保运动》，载《安徽农业科学》2005年第13期；赵虹、陶婵娟：《20世纪末美国反环保运动与联邦政府的行动》，载《学术探索》2009年第2期；杜万平：《美国的环境政策——黄金时代之后步履维艰》，载《生态环境》2007年第12期。
[4]supra note[1].
[5]参见[德]卡尔•拉伦茨：《法学方法论》，陈爱娥译，商务印书馆2003年版，第1-2页。
[6][美]伯纳德•施瓦茨：《美国法律史》，王军等译，中国政法大学出版社1990年版，第146-147页。
[7]赵世义：《财产征用及其宪法约束——理论阐释与制度比较》，载孙笑侠等：《返回法的形而下》，法律出版社2003年版，第260-261页。
[8]naturalres. de.f council v. u. s. department of thenavy， 857 f. supp. 734 (c.d. ca.l 1994).
[9]see lisa lightbody， w inter v. naturalresourcesdefense counci，l inc. 33 harv. envt.l l. rev. p. 602.
[10]naturalres. de.f council inc v. evans， 279 f. supp. 2d 1129， n.d. ca.l， 2003.
[11]see supra note[1].
[12]see supra note[9]， p. 606.
[13][德]卡尔•拉伦茨：《法学方法论》，陈爱娥译，商务印书馆2003年版，第279页。
[14]see supra note[1].
[15][美]罗•庞德：《通过法律的社会控制》，沈宗灵译，商务印书馆1984年版，第66页。
[16]whitman v. american truckingassociations， 531 u. s. 457 (2001). seeroberth. abrams， etc. environmentallaw andpolicy-nature， law， and society， 3rd， aspen publishers， 2004， pp. 568-572.
[17][美]斯蒂芬•布雷耶：《经济推理及司法审查》，周卓华译，吉林大学理论法学研究中心网站http： //1k7. com /jilin/daxue/legaltheory. htm，最后访问时间2010年9月1日。
[18]see supra note[10].
[19]16 u. s.c.§§1362(13).
[20]16 u. s.c.§§1362(18)(a)(2000)， see also 50 c. f.r.§§216. 3(2001). see carolynm. chopko， nrdc v. ev-ans： northern district o.f californiadelivers“sound”judgment in protection ofmarinew ildlife under themmpa， restrictingnavy’suse ofsonar， xv vil.l envt.l l. j. pp. 398-399 (2004).
[21]see supra note[20]， pp. 410-412.
[22]see rubin kundis craig， beyondw interv. nrdc： a decade oflitigating thenavy’sactive sonar about the environmentalexemption， 36 b.c. envt.l af.f l. rev. pp. 353-388 (2009).
[23]see savage， david g.weiss， kenneth r.， rulingunlikely toquellsonarstorm， losangelestimes. 2008-11-12.
[24]see supra note[1].
[25]seew illiam s. eubanks ii， examining our priorities： the relationship between national security and other fundamentalvalues： damage done？ the status ofnepa afterw inter v. nrdc and answers to lingeringquestions leftopen by the court， 33vt. l. rev. p. 649 (2009).
第5篇：保护海洋的解决方案范文
海洋经济可持续发展强调海洋环境与海洋经济协调发展，追求人与海洋的和谐发展，即海洋经济发展应建立在海洋生态的可持续能力上，保证海洋环境对后代人的生存和发展不构成威胁。国外学者从经济学、科技的角度对可持续发展做了不同阐述。“持续性”一词首先是由生态学家提出来的，即“生态持续性”是指自然资源及其开发利用程度之间的平衡。皮尔斯认为：“可持续发展是今天的使用不应减少未来的实际收入”，“当发展能够保持当代人的福利增加时，也不会使后代的福利减少”。
海洋生态保护是一个永恒的主题，环境保护是我国的基本国策之，海洋环境保护作为其重要组成部分，一直受到政府的高度重视。1972年在斯德哥尔摩人类环境会议上，制定了《海洋环境保护法》和《环境保护法》，并将其颁布实施。1992年，继里约热内卢会议之后，我国政府又制定了《中国环境保护21世纪议程》、《海洋环境保护法》和旨在防止陆上活动的国家行动计划。目前与海洋环境保护相关的法律、法规达30余部，如《海洋生物质量标准》和《海洋沉积物质量标准》等。但大连漏油事件发生，使我们认识到了在海洋资源开发利用方面存在诸多问题。
2011年4月，日本福岛第一核电站开始向大海中排放含有低浓度放射性物质的核废料，立即引起了朝鲜、俄罗斯、中国的不满，海洋生物的卵和幼体对核辐射较为敏感。核物质改变他们的基因，海洋生态环境不可避免的遭受到破坏。海洋生态的保护与持续发展，越来越受到人们的关注。
二、海洋生态系统的法律保护
人类开发利用海洋资源的
系列活动已造成日益严重的海洋生态环境问题，人与海洋之间的矛盾也日益尖锐，人类开发、使用、保护海洋生态系统的行为在法律调整的范畴也已形成定规模，《联合国海洋法公约》对各国占有、开发、利用所有海洋资源及其海洋权益的维护形成了重大影响，领海、专属经济区、大陆架等法律体系的建立，导致各国占有海洋空间的范围扩大，各国之间划界重叠；导致各国海域划界矛盾日益突出，对海洋资源包括生物资源和非生物资源的争夺日趋激烈，引发了海洋安全问题，如中日之争端，中国与东南亚沿海各国在南沙群岛引发的一系列海上领土矛盾和纠纷，南海争端不仅仅涉及问题，而且也涉及到经济利益问题。
英国在开发利用海洋环境资源上本着可持续发展的原则，重点放在适度开发利用海洋资源的同时，通过制定相应的政策和法规来加强对海洋环境保护。先后颁布了《海洋清废法》、《大渔业政策》等。1999年，根据海洋环境保护工作的实施对《环境资源保护法》进行了修订，新增了海洋生态保护和其他有关内容。该法对于有效保护海洋生态环境，促进合理开发利用海洋资源和海洋经济的可持续发展具有重要的意义。为贯彻实施海洋环境可持续利用，先后颁布实施了《防止拆船污染环境管理条例》、《防止船舶污染海域管理条例》等6个配套法规。与保护海洋环境密切相关的一些法律、法规，如《水污染防治法》、《海域使用管理法》等也发挥了重要作用。同时，制定了一系列的标准体系。如：《海水水质标准》、《海洋功能区划》、《近岸海域环境功能区划》等。另外，中国国际公的国际公约也对保护海洋环境的工作发挥重要的作用，如：《国际油污损害民事责任公约》《联合国海洋法公约》等。
三、在海洋环境保护法律法规方面存在的问题
海洋环境保护立法反映了国内海洋开发、资源利用和环境保护的实际要求，这种反映应是积极的、动态的，而不应该是消极的、机械的，这成为实施可持续发展战略的必然要求。众所周知，海洋环境具有隐显性、持续反应性、不可逆性等特点，客观上要求海洋环境立法需要借助技术和科学手段，在海洋环境管理认识的基础上，从全局出发、把握和了解发展其趋势，要求立法应具有适度超前性。修订后的《海洋环境保护法》对解决海洋环境可持续保护中出现的新问题、新情况，促进海洋经济健康发展，有着十分深远的意义。但是在涉及环境公益诉讼制度方面仍有很大不足。
2011年，康菲溢油的发生，成为中国迄今为止渤海最大的污染事故。在这场事故中，不仅造成了严重的海洋生态环境损害，而且带来了巨大的财产损失。不禁会有人问谁有权对康菲石油公司的漏油事件提起损害赔偿诉讼?我国《海洋环境保护法》第九十条规定：对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。因此国家海洋局既有权利又有义务以国家的名义对康菲石油公司提讼。但是国家作为海洋资源所有权的主体向康菲石油主张权利，其属于普通的民事诉讼而非环境公益诉讼，诉讼请求中除了海洋生态赔偿，还应当包括为清理、减少海洋石油污染而采取必要措施支付的相关费用。在我国，漏油事件发生至今，没有任何一个国家机关声明要追究康菲石油公司或者直接责任人的刑事责任，也没有启动刑事调查程序。
环境公益诉讼在于其损害的客体是抽象公共利益，对象的模糊性和不确定性决定了我们很难构建一个直接和具体的受害者作为适合的主体提讼。由于诉讼主体的缺位，导致社会公益至今仍然没有得到的有效维护。
第6篇：保护海洋的解决方案范文
法律方法的适用过程是一个逻辑严密的过程。法院在审判过程中，在强大的舆论压力面前坚持独立审判原则就是法律方法适用过程的最基本的前提，这体现了法院的独立立场，更体现了法律方法在法治建设中的作用与意义。本文试图通过对刘海洋伤熊案的探讨来论述法律方法在我国法治建设中的价值。
【关键词】
刘海洋伤熊案；法律方法；法治建设
一、引言
对案件的审判过程中，法官要通过足够且真实的证据对案件的事实进行证明（案件事实）；并在浩繁的法律条文中找出适用于当前案件的条文（法律发现）；又可能由于法律本身的歧义争执需要加以解释适用（法律解释）；最后在案件事实清楚，证据确实充分的基础上论证所找的条文为何适用（法律论证）等。这一系列审判过程简而言之就是法律方法的运用过程。事实上法律的方法远不止此，正确理解并运用法律方法对于案件的正确审判有着极为重大的意义，反之，错误的运用则会造成严重的社会后果。
二、刘海洋伤熊案分析
刘海洋是清华大学机电系四年级的高材学生，本应前程如锦，但实验的好奇摧毁了他的理想：2002年2月23日，在北京动物园，为“考证黑熊嗅觉是否灵敏”，刘海洋竟然用硫酸泼向黑熊，结果导致黑熊身体的大面积烧伤。随后刘海洋便被西城公安机关刑事拘留。案件虽然简单，但刘海洋的行为及其判决结果却在社会上却引起不小的轰动现分析如下：
（一）刘海洋的行为与我国《刑法》第341条之规定
有人认为，刘海洋的行为触犯我国《刑法》第341条的规定，构成“非法猎捕、杀害珍贵、濒危野生动物罪”。根据《刑法》第341条规定：“非法猎捕、杀害国家重点保护的珍贵、濒危野生动物的，或者非法收购、运输、出售国家重点保护的珍贵、濒危野生动物及其制品的，处5年以下有期徒刑或者拘役，并处罚金；情节严重的，处5年以上10年以下有期徒刑，并处罚金；情节特别严重的，处10年以上有期徒刑，并处罚金或者没收财产。”
首先，刘海洋伤害的黑熊是否可以认为是“珍贵、濒危野生动物”？这需要对野生动物这一概念进行法律解释，严格按照条文文义解释，“野生动物”只能是生活在自然环境中而不包括圈养在动物园里的动物，如此一来刘海洋就不能构成341条规定的罪名，因为该罪名的对象具有特殊性。但这样的解释又明显违背条文的本质含义，因为刑法341条之规定意在保护珍贵、濒危野生动物，黑熊原本应属于野生动物，但是为了对其加以保护，才圈养于动物园中，所以这里对“野生动物”应作扩张解释，黑熊也属于“国家重点保护的珍贵、濒危野生动物。”
其次，刘海洋的伤熊行为是否属于“非法猎捕、杀害”行为呢？从案件事实中我们可以看出，刘海洋之所以用硫酸去泼熊，其主观目的是为了“考证黑熊嗅觉是否灵敏”，而不是要猎捕或者杀害。也就是说刘海洋的行为不符合非法猎捕、杀害珍贵、濒危野生动物罪的主观构成要件，也自然就不能够构成非法猎捕、杀害珍贵、濒危野生动物罪。
（二）刘海洋的行为与我国《刑法》第275条之规定
我国《刑法》第275条对“故意毁坏公私财物罪”作了规定：故意毁坏公私财物，数额较大或者有其他严重情节的，处三年以下有期徒刑、拘役或者罚金；数额巨大或者有其他特别严重情节的，处三年以上七年以下有期徒刑。
这里要界定的是黑熊是否属于“公私财物”：黑熊属于北京动物园，所有权属于国家，满足条文对于“公”的要求。但黑熊是否属于法律意义上的财物呢？根据我国刑法规定，黑熊属于特殊的保护对象，与法律概念中一般意义上财物相区别，但这些区别只是表面上的不同而已，其实质都是对相关主体的财产利益造成了损失。黑熊是归北京动物园所有，动物园可以通过对它的研究、展出获得各种各样的利益。但刘海洋的行为使黑熊受到伤害，既无法再进行研究、展览，还需要消耗人力、物力、财力对其加以治疗与照顾，这样一必然会给北京动物园造成损失，且这种损失是财产方面的损失，从这个角度分析可以得出刑法第275条中出现的“财物”，应广义地包括动物园里的黑熊。所以刘海洋的行为构成了“故意毁坏公私财物罪”。
三、法律方法对于法治的意义
从对刘海洋泼熊案件的讨论与争议中我们可以看出：在倡导法治、发扬法治的今天，纵然成文化的法律极大地体现出公平与正义，但案件的事实是多样的，每个人作为一个社会个体，都有自己独特的生活经历和思考方式，所以同样的案件，不同的人会从不同的角度给出自己不同的意见。在信息技术迅速发展的今天，普通民众可以通过越来越多的渠道参与到司法审判中来。这本身无可厚非，因为法律道理自然是越辩越明，有利于对真相的探寻。但另一方面值得我们警惕的是，普通民众毕竟没有专业的法律知识，他们的建议与评价很可能是完全主观，可能给司法机关施加舆论压力的倾向。所以法院作为我国的审判机构以及法治建设的中坚力量就更应当坚持其独立法律立场与精神，法律方法之对于我国法治建设的重要性可见一斑。
广义的方法方法包括法律思维方式、法律运用的各种技巧和一般的法律方法，狭义的法律方法仅指法律（解释）方法。不管是广义法律方法还是狭义法律方法，其本质都是独特的思维、思考方式。这种方式的存在与培养对于我国法治的发展是具有极大推动意义的。
首先，法律方法内在地包含法律思维，它是法律职业人员准确地理解法律条文、解释法律条文含义和明确法律事实的意义的起码保证，因此能够在法律与事实之间建立纽带，使得共性的法律与个性的个体之间建立起逻辑联系，最终使法律纠纷能再法律范围内得到很好的解决，促进法治的实践。
其次，法律方法也要求法律职业者严格、严肃、严谨地服从、尊重、运用法律，而不能对法律加以主观化地任意曲解，因此能够防止法律领域里的专断与裁量，从而保证法律的正确运用、案件的正确审判。更为重要的是这种法律“思维方式”能够得到良好的贯彻，这也是“法治思维”的应有之意。
综上，法律方法的运用是复杂且丰富的，是智慧与经验的双重结合。而法律方法的地位又是重要的，在我国励志建立法治国家的当下，运用好法律方法之意义也是及其重大的。
参考文献：
[1]王仲云.山东大学学报，2004，6
第7篇：保护海洋的解决方案范文
泉州湾整治利用规划的空间分析方法
空间分析作为地理信息系统（GIS）的一个重要概念，是基于地理对象的空间布局的地理数据分析技术，其目的是在于提取和传输空间信息。在海洋功能区划评价中，空间分析是评价方法的具体执行工具，有很多种类型和方法，如空间查询与量算、缓冲区分析、叠加分析、网络分析、空间统计分析、空间插值、数字高程模型和空间建模、空间决策支持系统等［4］，泉州湾用海功能分区格局见图2。目前，在国家海洋局《关于加强区域建设用海管理工作的意见》（2006）、《关于印发区域建设用海管理有关技术规范的通知》（2008）和《区域用海规划编制技术要求》（2010）等文件中均未对用海规划的技术方法作出规定。而我国海洋功能区划执行的国家标准是《海洋功能区划技术导则》（GB／T17108－2006）。导则中规定了海洋功能区划编制的指导原则、分类体系、指标体系、编制方法等，其规定的方法主要有指标法、叠加法、综合分析法。其中：指标法是指根据海洋功能分类体系和指标体系，综合考虑海洋不同区域的自然属性、社会属性和环境保护要求划出各类具体的海洋功能区。叠加分析法是将所收集到的各类资料编绘成图件，并将与收集到的各种图件进行叠加，依据功能区划的原则进行分析比较。保留合理的功能，舍去不合理的功能，比较、确定主导功能。综合分析法是按照区划原则，利用海洋自然资源和自然环境的评价、海洋开发保护现状与面临的形势结果分析，综合考虑海域自然属性、社会属性和环境保护要求，协调各种用海关系，确定海洋功能区类型及功能的主次关系。导则给出了区划方法的基本概念，但缺少具体的应用指南或流程，同时指标体系也存在定性描述较多的不足。在具体的功能区划实践中，难于全面应用导则给出的区划方法，且功能区划划分最终是根据专家的评判，缺乏客观性，受海域利用现状、区域发展规划等因素的影响较大。海域自然属性的特殊性和差异性是划定各种功能区的先决条件，海域的社会属性即海洋开发利用现状和经济社会发展的需要是海洋功能区划划分的必要条件。要进行海洋功能区的空间单元划分，必然要将大量的海域自然属性、社会属性和生态环境等各类资料编绘成图件，明确海域资源、使用现状、开发规划等空间布局。结合上述分析和海洋功能区划的编制实践，泉州湾整治利用规划采用如下的功能分区方法（图3）。（1）采用指标法。根据海域使用现状的自然属性，初步确定港口、旅游、海洋保护区等涉海产业的海域使用现状，初步形成自然属分区，并在GIS软件下建立海域使用现状图层管理。（2）采用叠加法。根据海域使用管理、涉海行业海域使用规划空间数据，在GIS软件空间分析功能下，叠置分析使用现状、规划图层，形成初步的泉州湾海域利用功能区布局方案。（3）采用综合分析法。引入专家和部门协调意见，确定功能分区的功能和开发顺序，结合整治用海规划目标，提出泉州湾整治的方案，并对海洋功能区的空间分布做局部调整，形成最终的用海规划布局方案及开发时序。
泉州湾整治利用规划方案布局
根据与环泉州湾的涉海行业规划中空间功能相衔接的原则，将环泉州湾海域规划为空间相对独立的环境整治、港口物流、滨海旅游和渔业四大功能，构建“一湾四功能七片区”的用海功能分区格局。
1洛阳江口综合整治片区。范围自洛阳桥至后渚大桥海域，其功能目标是内包含湿地公园和河口湿地保护区，两岸陆域为城市建设用地。
2百崎湖综合整治片区。范围包括百崎湖水域及湖口白沙至秀涂沿海滩涂。功能目标为加强百崎湖水体交换，改善湖内水质，优化环境，造就亲水生活岸线、生态湿地景观岸线、湿地公园和城镇景观，为百崎、秀涂城市建设、台商投资区建设提供优良的投资环境。
3石湖港片区。范围包括石湖作业区至古浮澳，主要功能为港口物流。
4秀涂港片区。范围包括秀涂作业区南北两部分，北部为港口发展用地，南部为码头。主要功能为港口物流及台商投资区配套码头。
5湾口北侧滨海旅游片区。范围自浮山岛至崇武镇沿海岸线，包括青山湾、西沙湾与半月湾等海滨沙滩，主要功能为滨海旅游。
6泉州湾贝类苗种繁育片区。范围包括仙石镇沿岸滩涂海域，主要功能为滩涂蛏苗天然繁育育种。
7祥芝渔业基地片区。位于泉州湾口南侧祥芝半岛北面海域。基地将建设成为以祥芝国家一级渔港为特色，船舶修造、海员培训为支撑的滨海特色型城镇，为石狮及周边地区渔业生产发展创造优越的配套条件。
上述7个片区，按照开发时序分为近期、中期和远期。临海产业填海需求分别规划了近期开发14块，中期开发10块和远期开发4块填海区域。用海需求分别规划了近期开发23块，中期开发11块和远期开发12块用海区域。其中，规划近期开发中的用海区域包含已颁发海域使用证的项目用海。
对内湾及潟湖的整治利用规划方案
1洛阳江口综合整治方案
洛阳江口综合整治方案总体上包括红树林种植和红树林生态修复、滩涂疏浚及适当造地筑路、清除大米草蔓延区等3个方面，从而达到增加泉州湾纳潮量，提高湾顶内湾水交换能力，修复海洋生态环境，美化岸线环境等效果（图4）。同时，利用缓冲区和叠加分析方法，结合海湾地形等深线要素分析，提出将滩涂大米草蔓延区设置为人工岛型湿地保护区生态岛概念，即利用泉州湾疏浚淤泥填高，种植树木，周围种植红树林，设置无人候鸟岛，建设鸟类高潮位调节区，形成人工岛型湿地，为各种珍稀鸟类、鸻鹬类和鹭类等水鸟在提供栖息地，从而接纳桃花山珍禽保护区鸟类築巢，在提升周边环境保护区保护功能的同时，还有效地解决了部分疏浚淤泥外抛的问题。
2百崎湖综合整治方案
百崎湖整治规划首要问题是要解决在百崎湖与泉州湾之间打通进水连接通道，解决湖区水体的纳新和防洪排涝问题。研究中根据等高线、土地利用、围垦、水渠等地形要素进行距离分析，进行最优化设计，提出百崎湖“三联通”工程方案：①石任水道（b6）：规划在现有洛阳江经石任村至张坂的引水灌溉渠边新开挖引水渠道，引泉州湾水体经该水道进入百崎湖湖顶水域，达到百崎湖水体与泉州湾水体进行有效交换的目的。②白沙水道（c1）：现有白沙围垦与百崎湖中部围垦养殖处开挖水道，连通泉州湾，通过计算，该处的土方开挖量最少且距离最短。③海堤桥闸：维持百崎湖口南侧现有水闸进出水功能的同时，新建设一座桥闸型进出水通道，桥闸可通车设计；同时百崎湖整治规划方案还包括百崎湖周边岸线整治及对百崎湖口白沙至秀涂沿岸滩涂海域进行疏浚，适当回填造地。整治方案中必须开通石任水道，海水从百崎湖顶到达湖口位置。但随着洛秀组团、台商投资区的建设，其城市生活污水排放和工业排水的增大，仅开通石任水道将存在湖水交换周期长、湖水交换量小的问题，届时百崎湖将难以满足经济发展、城镇建设、社会进步、环境容量等对水体环境的要求，将对湖水水环境质量维护造成难度，故应拓展其他纳潮渠道，增加拓开白沙水道，新建百崎海堤桥闸，增加纳潮量，改善海水水交换率，缩短交换时间，从而起到连通内外水体，改善湖区水环境，带动当地经济发展和城建建设，保护当地生态环境，促进台商投资区建设的作用。根据计算，两综合整治片区总疏浚量为1921万m3，各相关需填方量为1296万m3，尚有625万m3疏浚淤泥量，需要运输到泉州湾口海洋倾倒区倾倒。洛阳江口综合整治片区和百崎湖综合整治片区新增填海面积合计为114．9hm2，围垦区填海新增面积为57．8hm2，总为172．7hm2。百崎湖三联通方案完成后百崎湖将增加纳潮量90万m3、增加排水量58．3万m3，完成一次理论水交换需要5d就可以完成，远大于现有的约20d。
泉州湾整治利用规划实施后水动力变化预测
1规划实施后纳潮量变化
规划中对泉州湾纳潮量的变化进行了数模运算分析预测，在泉州湾布设了4条断面，断面1为规划范围边界线，其余3条断面位于洛阳江入海口的洛阳江口综合整治片区（图5）。由表1和表2可知，按照由湾外往湾内的断面顺序，纳潮量的增加呈减少趋势；断面1和断面2基本上相近，说明：由于规划疏浚工程的实施，纳潮量的增加将主要位于后渚以北的内湾；小潮断面2纳潮量增加比断面1还大，原因是由于规划实施的滩涂浚深对小潮时影响较大，使更多涨潮流进入疏浚海域。由于工程设计将从低潮时基本出露的近岸浅滩疏浚到当地理零深度基准面，将对小潮的纳潮量影响很大；除了断面1小潮纳潮量增加比大潮纳潮量增加略小外，其他断面小潮纳潮增加量比大潮还略大；而由于小潮工程前纳潮量较小，故小潮工程后纳潮量增加率也明显比大潮纳潮量增加率大。
第8篇：保护海洋的解决方案范文
摘 要 本文以海洋环境污染的刑罚处罚为视角，分析当下我国海洋污染事故的处罚手段对海洋污染力所不逮，并重点阐释我国新修改后的《刑法》仍然存在的环境污染犯罪刑罚处罚的具体不足，最后针对这些不足提出进一步拓展《刑法》中破坏环境资源保护罪行为范围、刑事责任体系设计、加大刑罚处罚力度等完善建议。
关键词 海洋环境污染 刑罚处罚 污染事故
作者简介：韩琦，华东政法大学法学硕士，漳州市人民检察院干部。
中图分类号：d924文献标识码：a文章编号：1009-0592（2013）08-081-02
一、海洋污染事故的刑罚适用
海洋环境污染损害，是指直接或者间接地把物质或者能量引入海洋环境，产生损害海洋生物资源、危害人体健康、妨害渔业和海上其他合法活动、损害海水使用素质和减损环境质量等有害影响。从国家环保部每年在《中国环境公报》中公布来看，海洋污染事件呈上升趋势，现阶段仍处于海洋环境污染事故的高发期。2011年发生的渤海湾溢油等事件，说明我国海洋环境急剧恶化的情况没有得到根本遏制，此次渤海湾溢油事故的处理，仅停留在民事责任与行政责任的追究上，而该案就学理而言并不排除刑法的适用。在美国墨西哥湾石油泄漏一案中，bp公司在被追究刑事责任的强大压力下，不但更换了公司总裁，同时加大损害赔偿力度，充分说明刑事责任的震慑作用不容小视。
当下我国海洋环境保护的刑事法律法规，《刑法》第338条规定：“违反国家规定，排放、倾倒或者处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质或者其他有害物质，严重污染环境的，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金；后果特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑，并处罚金。”此外，《环境保护法》、《海洋环境保护法》、《中华人民共和国突发事件应对法》、《水污染防治法实施细则》以及《海洋石油勘探开发环境保护管理条例》等都对海洋环境污染做出相关规定，但为何却对频发的海洋污染现象起不到很好的震慑效果，对海洋环境的保护力所不逮，这值得我们进一步探讨。
二、我国海洋环境的刑法保障机制的不足
（一）破坏环境资源保护罪行为范围过窄
我国刑法涉及破坏环境资源保护罪名包括污染环境罪等15项具体罪名，虽然《刑法修正案（八）》第46条对《刑法》第338条所规定的内容进行了修改，降低了犯罪成立条件，扩大了刑法对污染环境行为的调控范围。令人遗憾的是，到目前为止，我国刑法未将海洋污染纳入刑法调整的范围，只能以污染环境罪进行兜底。笔者以为，立法者当初希望通过规定破坏环境资源保护罪的具体追诉范围来促进社会经济发展，但社会在不断进步的同时进入刑法调整的破坏环境资源犯罪行为范围越来越小，必然导致如海洋环境污染等严重损坏环境的行为游离于刑法控制之外。
从有关国际公约和国外立法来看，大都将环境污染以及环境污染的危险状态纳入刑法调控的范围。虽然我《刑法修正案（八）》取消“造成重大环境污染事故”的表述，使污染环境罪的成立标准为“严重污染环境”，但这不意味着我国刑法环境污染罪中规定了危险犯。一方面，环境污染罪过形式是过失，过失犯罪一般只有在造成严重后果时才能构成，对有可能造成环境污染危险的行为不能以环境污染罪论处；另一方面，该罪成立的条件是污染环境行为达到“严重污染环境”程度，但实践中，污染环境既可以是突发性的环境污染，也可以是继发性或渐进性环境污染，对尚未造成严重环境污染的行为显然不能定罪处罚。可见我国刑法缺乏环境污染危险犯的规定，势必对包括海洋环境污染在内的海洋环境保护不利。
（二）刑事责任体系设计有待完善
我国对海洋环境污染的追究往往以民事责任和行政责任为主，忽视刑法保障机制的惩罚作用，在实践中，海洋环境污染行为往往都以行政处罚解决，但行政处罚远低于环境恢复的费用，手段在功能上显然无法与刑罚措施相提并论，而且造成环境污染结果多数由国家来买单。
从我国环境污染的刑事责任体系来看，一方面，当前刑罚体系缺乏非刑罚处理方法。刑法虽然规定了管制、拘役、有期徒刑、无期徒刑、死刑五种主刑和罚金、剥夺政治权利、没收财产三种附加刑，另外还规定了训诫、责令具结悔过、赔礼道歉、赔偿损失、行政处罚等非刑罚处罚措施。但在破坏环境资源保护罪中，刑法规定的刑罚种类只有自由刑和罚金。与国外发达国家的刑事立法相比，国外对环境污染犯罪刑事责任大都在刑罚处理外也进一步明确如民事补偿和环境恢复义务等非刑罚处理方法，可见我国破坏环境资源保护罪法定刑的种类略显单薄。另一方面，在刑事责任的刑罚实现问题上，由于环境污染犯罪大多发生在工业生产和经营领域，追求经济利益最大化是这类犯罪的重要动机，所以加大罚金刑的处罚力度具有重要的预防和惩治作用。但是，我国刑法没有予以充分的重视，仅仅规定“单处或并处罚金”等，与此同时并没有对罚金的数额做出相对明确的规定，从而导致实践中实际判处罚金刑的数额往往较低。
（三）刑罚处罚力度过轻
在追究渤海湾溢油事故责任方经济赔偿的时候，人们赫然发现根据《海洋环境保护法》第73条，责任方最高罚金只有20万元，既难以起到震慑企业不犯类似错误的作用，也远难抵消给当地渔业、旅游业、海岸景观、生态环境等带来的损失。可见，我国刑法对破坏环境资源犯罪的处罚程度却明显过轻，这一结论我们可以从与不同罪名法定刑的比较中得出。例如，2006年《最高人民法院关于审理环境污染刑事案件具体应用法律若干问题的解释》的规定，“致使一人以上死亡、三人以上重伤、十人以上轻伤，或者一人以上重伤并且五人以上轻伤的”是构成环境污染罪最低要求的情形之一，其最高法定刑是三年，最低法定刑是拘役。而根据《刑法》第233条的规定，“过失致人死亡的，处三年以上七年以下有期徒刑；情节较轻的，处三年以下有期徒刑。”通过对比可以看出，污染环境罪和过失致人死亡罪若都造成一人死亡的结果，前者的适用的法定刑幅度是拘役以上、三年以下有期徒刑，而后者的法定刑幅度是六个月以上七年以下有期徒刑。很显然，在危害程度一样甚至污染环境的危害程度更大的情况下，当下刑法对其所施予的刑事处罚明显轻于对过失致人死亡的处罚，而且环境污染罪危害结果不仅深远而且难以估量，不仅造成财产损失和人身的损害，而且包括海洋环境在内的环境资源破坏具有难以修复性，甚至不可逆性。因此过轻的刑罚只能使违法者更加有恃无恐，使刑罚的威慑力也将大打折扣。
三、海洋环境的刑法保障机制的完善建议
（一）拓展刑法处罚范围
根据刑法中关于破坏环境资源保护罪规定的行为过窄，迫使我们必须扩大刑法对破坏环境资源保护罪的调控范围。一方面，应该将海洋环境因素都纳入刑法保护的范围，考虑到其独立特殊性和重大影响性，应增设独立的“污染海洋罪”，通过刑法规范的指引和规范功能，使社会公众普遍地确立
海洋环境保护意识。另一方面，应增设破坏环境资源保护罪的危险犯。考虑到包括海洋污染在内的危害环境行为可能造成严重的危害结果，因此刑法将足以造成环境的污染和破坏的行为规定为犯罪，降低破坏环境资源保护罪的成立标准，将危险行为犯罪化，有利于通过刑罚适用从源头上预防环境污染和破坏行为。英美法系国家将某些环境犯罪的规定严格责任，要求那些从事环境相关活动的人负有对自己的行为可能发生的危害结果严加防范的特定义务，只要行为人实施了引起危害环境结果的行为，就无须考察其主观上有无犯罪的故意或过失。因此，建议今后修改刑法时，对海洋石油污染等行为增设环境污染罪的危险犯，当污染行为造成了实际危害后果，则加重处罚。
（二）完善罪刑罚体系
刑法对污染海洋环境的犯罪的刑罚设计要受现有刑罚体系的制约，即在我国现有的刑罚种类条件下，事实上已经没有增设刑罚处罚方法的余地。借鉴英美法系国家的做法，对破坏环境资源保护罪适用资格刑，由于环境资源污染犯罪的刑罚种类有限，建议将来通过修改刑法扩大刑罚种类的范围。
另外，由于石油溢油等所导致海洋污染犯罪多为多为贪利性犯罪，因此还要对破坏环境资源保护罪罚金刑的规定加以完善。如通过判处罚金刑剥夺犯罪所得的经济利益，从而有效预防和惩治这类犯罪行为。虽然刑法已经对破坏环境资源保护罪的罚金刑做出了规定，但立法及相关司法解释均未明确具体的罚金数额和确定标准。根据《刑法》第52条规定，“判处罚金，应该根据犯罪情节决定罚金数额。”对此，我们建议在破坏环境资源保护罪的司法解释中加以明确，在考虑犯罪情节时除了应把握污染环境的行为人的过错程度、犯罪事实、性质及对环境造成实际危害后果等因素外，还应当评估被污染环境的修复成本，判令犯罪分子为恢复被破坏的环境支付必要的费用；与此同时，根据《关于适用财产刑若干问题的规定》的司法解释，还应把犯罪分子缴纳罚金的能力考虑进来。只有综上因素纳入到破坏环境资源保护罪刑罚体系中，才能有效防止因罚金数额过低而不能发挥罚金刑所应有的作用或者因数额过高而致使判决难以维继的情况发生，才能最大限度地发挥罚金刑的功能，也符合罪行平衡的刑法原则。
（三）加大刑罚处罚力度
如前文所述，当前我国刑法对环境污染刑罚的处罚力度显然不够。对比我国刑法的相关罪名的规定，破坏环境资源保护罪的刑罚力度普遍轻于各类财产犯罪的刑罚力度，普通的侵权财产犯罪的最高法定刑可以达到无期徒刑甚至死刑，而破坏环境资源保护罪的处罚大都采3年以下有期徒刑，最严重的也只是10年以上有期徒刑。由此可见环境污染犯罪法定刑设置明显轻于财产型犯罪。因此，笔者认为有必要加重破坏环境资源保护罪尤其是海洋环境污染犯罪的法定刑，使犯罪人所受的处罚与其对海洋环境的损害程度相当，从而才能有效地惩治和预防破坏环境资源保护罪。
参考文献：
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[5]李艳岩.突发环境事件立法研究.黑龙江社会科学.2004（3）.
[6]阳东辰.公共性控制：政府环境责任的省察与实现路径.现代法学.2011（2）.
[7]徐祥民.环境污染责任解析：兼论《侵权责任法》与环境责任法的关系.法学论坛.2010（2）.
第9篇：保护海洋的解决方案范文
关键词：海洋经济 强省 海洋行政 海洋执法
1 广东省海洋行政管理与执法存在的主要问题
（1）海洋行政管理机构林立，协调及组织实施难度较大
广东省的涉海行政管理机构主要有负责海洋综合管理和渔政管理的广东省海洋与渔业局；负责海上交通安全的广东海事局；负责出入境管理的海关总署广东分署、广东边防检查站等；负责出入境检验检疫的广东出入境检验检疫局等；负责口岸管理的广东省人民政府口岸办公室；负责陆源海洋环境污染的广东省环境保护厅；负责海洋矿产资源管理的广东省国土资源厅；负责滨海旅游的广东省旅游局，负责港口、航道管理的广东省交通运输厅等。总体来看，实行的是综合管理与行业管理相结合的海洋行政管理体制，海洋既作为一个区域由海洋与渔业部门统一管理，又根据行业分工由交通、国土、环保、旅游等部门分别对海洋航运、沿海地方和滩涂、海洋矿产资源、海洋环境保护、滨海旅游等实行行业管理；这一体制中既有垂直管理分部门，如交通运输部下辖的中国海事局、海关总署派出机构广东海关分署，又有横向管理分部门，如我省各级地方人民政府下辖的公安、交通、渔业、环保、海洋等各部门。如此复杂的海洋行政管理体制下，在为发展我省海洋经济进行统筹协调的过程中，必然会花费大量的精力。
我省的海洋经济综合协调机构是通过成立省海洋综合开发规划编制工作领导小组进行，具体工作由省发改委统筹协调，省海洋与渔业局牵头组织实施，有实体机构提供支持可以确保海洋经济的实施与开展。但也有不容忽视的问题，广东省海洋与渔业局作为广东省政府的直属机构，面对其他涉海行政管理部门中的中央部门直属机构，以及广东省政府的组成部门，其行政级别并不高于其他涉海行政管理部门，由其承担海洋开发牵头组织实施的职责也会面临一定的阻力。另外，我省将海洋管理与渔业管理职责进行整合，设置海洋与渔业局，在一定程度上有利于突出海洋的综合管理，但国家在机构设置上，将海洋作为国土的特殊部分，设置了国家海洋局；渔业作为水产业，在农业部内设国家渔业局，机构设置的上下不衔接，广东省海洋与渔业局业务上既要接受国家海洋局指导，也要接受国家渔业局的指导，当出现部门利益冲突时，也会影响其组织实施工作的开展。
（2）不同部门和不同层级之间的职责交叉或管理缺位
产生不同部门之间的职责交叉或管理缺位的问题，除部门职责划分不完善等原因以外，还有因相关的基础问题没有解决及执法力量有限等原因所致。第一种情况如广东省交通厅下的航道部门与海事部门对航道、锚地的行政管理有职责交叉；港务管理部门与海事部门对港区码头管理有职责交叉；第二种情况如海洋综合管理部门与水利部门在河口海域地区因河海化界不清，海洋综合管理部门与国土部门因海岸带存在陆海划界重叠等问题导致部门之间职责交叉或管理缺位；第三种情况如理应由海事部门对海上钻井平台污染海域的监管，由于执法力量有限，目前存在管理缺位。
同一部门不同层级之间出现职责交叉或管理缺位的情况，典型的例子如海洋综合管理部门，主要是因为海上的行政划界基础工作没有完成。根据《海域使用管理法》规定，国务院代表国家行使海域所有权，国务院海洋行政主管部门负责全国海域使用的监督管理，沿海县级以上地方人民政府海洋行政主管部门的授权，负责本行政区毗邻海域使用的监督管理。因此，划分我省各级海洋部门行使行政职责依赖于海上的行政区域划界，而广东省的海上划界工作还没有完成。广东省需要勘定的县际间海域行政区域界线共43条中，广州与深圳、广州市与中山、深圳与中山、深圳与珠海、珠海与江门等5条界线，至今没有签定协议书。
（3）海上行政管理部门之间联动不足
海上事务的管理范围较大，如前所述，涉及多个部门，但由于利益驱动缺乏整体意识和合作观念，在面对复杂的执法活动不具备良好的处理突发事件的能力，没有形成有效的协调机制。如陆源污染海洋环境方面陆海联动不足。根据广东省海洋与渔业局的海洋环境质量公报中称，2012年珠江入海口携带入海的污染物约108万吨，污染海洋的重金属元素主要有汞、镉、铅、锌、铜等，主要来源于化工企业的偷排污水流入近海。《决定》第十二条中强调：需加强陆源人海排污和临海重大项目监事监测，在大亚湾、珠江口等地实施重点海域入海污染物总量控制试点。这需要海洋渔业部门与环保部门联合执法。虽然，广东沿海各地级以上市海洋主管部门、环境保护部门联合在各自管辖区域开展执法检查行动。但这种联合执法仅为专项执法检查行动，而没有形成长效机制，另外，还存在海洋环境信息交流沟通不畅、科技支撑不显著等问题。
（4）海上执法力量分散问题仍然存在
第十二届全国人民代表大会第一次会议通过《国务院机构改革和职能转变的方案》之前，不同海洋管理部门的执法队伍分别对海洋综合利用、渔政、海上交通安全、海上治安、出入境和海上缉私方面进行执法，执法力量较为分散。机构改革前的广东省海洋执法队伍情况如表1所示。
根据《国务院机构改革和职能转变的方案》，国务院重新组建国家海洋局，将国家海洋局及其中国海监、公安部边防海警、农业部中国渔政、海关总署海上缉私警察的队伍和职责整合，重新组建的国家海洋局，由国土资源部管理，国家海洋局以中国海警局名义开展海上维权执法，接受公安部业务指导。此次机构改革对广东省的影响是，表1-1中除海事部门的执法队伍，其他所有执法队伍将被整合，此举很大程度上解决了执法力量分散的问题，但并不彻底，海上执法力量分散的问题依然存在。海事部门的执法能力并没有达到可以完全依靠自身力量满足执法需要的程度。广东海事局的执法装备在全国的范围内虽属于前列，但仍存在大部分海事巡逻船艇总体上存在技术性能落后，船况老化等问题，海上执法应急能力有限。
（5）海洋行政管理方法和管理模式有待创新
以邮轮管理为例，通关管理有待改进。深圳太子湾和广州南沙等国际邮轮母港基地建成后，将吸引大型邮轮停靠，游客上千人时，对边检、海关、海事、检验检疫等部门，特别是边检管理提出挑战。大多邮轮在港只停留十几个甚至几个小时，时间对于随船而来的旅客来讲是十分宝贵的，因此，边检机关的通关效率非常重要。虽然广东省的边检部门不断在努力探索如何提高通关效率，如每次邮轮入境（港）前，登轮进行“随船验证”等，但是对比其他邮轮经济发达的省份，仍存在差距。根据我省相关通关案例显示，如采用登轮“随船验证”，无需花费在港通关时间，若不采取“随船验证”，500多人的邮轮需要3个小时的通关时间。未来邮轮母港建成后，如果港口同时进入几艘大型邮轮时，边检的通关效率将会面临困境，都采用登轮随船验证，必须保证有足够数量的边检的工作人员。相比三亚边检站无需登轮“随船验证”，1500多游客的通关时间还不到1个小时的通关效率存在一定的差距。
2 完善广东省海洋行政管理与执法思路和途径
由于我国目前的海洋管理及海洋执法体制实行的是分散管理的体制，前述的很多问题在国家层面上没有进行彻底的机构改革之前无法得到根本的解决。就现阶段而言，广东省只能在目前的海洋行政管理制度下作出相应完善。广东省现有的海洋行政管理部门有国家垂直领导的、有省内直属的、也有省政府的组成部门，因此也不可能做到组建全省统一的海洋综合管理机构和执法队伍，但可以在省级层面上，建立各个涉海行政管理部门之间的协调合作机制，并考虑在市县级层面上进行部门整合，同时各部门应努力探索如何完善海洋管理方法和管理模式。
（1）市县级海洋行政管理和执法部门进行整合
因市县级的海洋与渔业部门为政府的组成部门，可考虑将市县海洋与渔业以及同为政府组成部门的环保、国土、建设、交通、水利、林业等部门中有关海洋行政管理职责划入综合行政执法部门，推进海陆一体化管理。
（2）建立广东省海洋行政管理部门之间的协调机构
建立常态的广东省海上行政管理和执法机构间的协调平台，由主管海洋工作的副省长担任组长，广东省海洋与渔业局作为牵头单位，联合广东海事局、广东海关分署、广东省交通运输厅、广东省环境保护厅、广东省国土资源厅、广东省水利厅、中国海警局南海区域机构等部门和单位的负责人担任副组长组成海上行政管理与执法协调会议，在广东省海洋与渔业局设立协调会议办公室，负责协调会议的日常工作，定期召开会议，根据需要可以临时召开全体或部分成员单位的会议。
通过会议解决以下几个问题：一是通过会议明确各自的行政管理职能及执法范围，避免职能交叉及管理缺位；二是对我省海上突发事件、海上灾害等需要多方协同应对的事项，通过临时协调会议落实联合执法的实施方案；三是通过协调会议建立常态信息交换机制，避免资源的浪费和各执法主体信息的不完备，如陆源海洋环境污染方面，广东省环境保护厅与中国海警局、广东省海洋与渔业局加强信息沟通；四是健全涉海案件移交和协查制度，特别是中国海警局与广东海事局就在我省海域内发现海上交通安全方面的违法行为如何建立案件移交和协查制度达成协议。
（3）加快完成划界工作
广东省水利厅与广东省海洋与渔业局加快完成河口海域地区的河海划界；广东省国土资源厅与广东省海洋与渔业局加快完成陆海划界。另外，尽快完成广州与深圳、广州市与中山、深圳与中山、深圳与珠海、珠海与江门等5条海域行政区域界线工作。
