建设事业作为入世谈判的一个重要方面，主要涉及建筑业、勘察设计咨询业、房地产业、城市规划、城市市政公用事业以及与建设领域相关的各项中介服务。在WTO协议中建设事业所属领域属于服务贸易协议的范畴。从服务贸易协议的内涵看，目前我国建设领域在当前国际服务贸易中基本上是处于劳动密集型的服务这个层次上，而发达国家则已经是技术、知识和资本密集型的服务的层次上。从长远看，加入WTO对整个国民经济具有十分重要的战略意义，利大于弊，对建设事业各行业而言也是如此。从近期看，对建筑业、勘察设计咨询业可能影响较大，而对城市市政公用事业影响相对较小，冲击最大的是与建设事业有关的各种中介服务。
我国建设事业存在的问题
应该看到，建设事业在取得了很大成绩、得到了很大进步的同时，也存在一些问题和矛盾，这些问题和矛盾与WTO的运行规则和机制是不相吻合的。归纳起来，主要有以下几个方面；一是我国建设领域的市场机制发育还不成熟，工程建设市场条块分割的局面还没有打破，没有建立起能适应社会主义市场经济体制要求的、统一的、符合WTO规则的市场体系；二是还没有建立一套相对完善的法律法规体系和技术法规体系，政府还没有完全按照市场经济体制的要求运用法律和经济手段管理行业，行业管理水平还有待提高；三是行业价格机制、取费标准等很不合理，良性的价格、取费运行机制尚未建成，建筑行业、勘察设计行业、特别是市政公用行业企业的经济效益不佳，极大地阻碍着行业发展；四是技术创新能力比较低。
建筑业、城市市政公用行业的技术装备水平还比较落后，在勘察设计咨询、城市规划领域和发达国家相比在设计思想、理论方法和经营范围、经营机制等方面还有很大差距，促进行业技术进步的任务很重；五是建筑企业、勘察设计企业、房地产开发企业和市政公用企业在技术、资金方面的实力不强，还没有按照建立现代企业制度的要求完成企业经营机制的转换，管理水平较低，经营机制不灵活，在国际市场的竞争力比较弱，在国际市场上的份额很小，个别行业至今还没有进入国际市场；六是中介服务尚处于起步阶段，体制不健全，管理不规范、队伍薄弱，还没有建立起一个行之有效的了解国外信息的网络体系。
服务贸易总协定的基本原则及涉及建设事业的主要内容
为了实现服务贸易自由化，GATT于1994年4月正式签定了《服务贸易总协定》，成为国际服务贸易多边法律框架和贸易规则。
服务贸易总协定的原则：总协定有最惠国待遇原则、透明度原则、发展中国家更多参与原则、市场准入原则、国民待遇原则、逐步自由化原则共六项基本原则。
我国加入WTO的原则：我国加入WTO主要有两项基本原则，一是以关税减让方式为承诺条件加入，不承担具体进口增长义务；二是以发展中国家的地位进入。这样做可以享受相应的待遇，并承担与我国经济和贸易发展水平相适应的义务。
加入WTO我国建设领域所作出的承诺
——在市场准入方面：除城市总体规划不对外开放、高档房地产项目（包括高档宾馆、高档公寓、高档写字楼）不允许外商独资外，建设事业所属其它领域均对外开放，按照各个行业的具体情况，在3年内或5年内，在技术可行的条件下，允许国外企业或个人以服务贸易总协定规定的4种提供服务的方式进入我国市场，向我国提供服务。
——国民待遇方面：基本享受国民待遇。
——在其他方面不作承诺。
加入WTO对建设事业的影响
加入WTO标志着我国建设事业将在3-5年内与国际建设市场逐步接轨，随着国际服务贸易自由化进程的加快，我国建设领域的开放速度也必将加大。加入WTO后，虽然近期对建设事业带来的冲击与国民经济其它部门比相对较小，但是，一旦加入，仍将对我国建设事业带来巨大的影响。从长期来看，有利有弊，但从总体来看是利大于弊。一方面国外企业要更多地进入中国市场，必然要占据国内建设市场的一定的份额，势必增加国内建设企业参与竞争的激烈程度，有其冲击的一面；另一方面也为建设事业扩大利用外资、进入国际市场提供了更为广泛的空间，对促进建设事业体制改革，加快建设企业经营机制的转变等增加新的动力，有其有利的一面。
——加入WTO对建设事业的积极影响
1、有利于加速我国建设事业所属领域的市场化进程。尽管目前我国建设领域还处于从计划经济向市场经济转化的过渡时期，但是加入WTO以后，根据市场准入原则和国民待遇原则，我国经济建设环境将会进一步得到改善，国外资本将会更多进入我国房地产、城市市政公用设施等市场，需要进口的先进建筑设备和建筑材料的关税将会进一步扩大，对外商进入我国建设市场更具吸引力。
2、有利于提高行业的管理水平。加入WTO后，按照透明度原则，成员国之间在法律法规和技术法规方面透明度要求高，这一方面将促进国家行政主管部门要严格依靠法律法规和技术法规去管理行业，运用法律法规和技术法规去调控市场，规范市场主体行为，完善市场风险约束机制；另一方面，我们可以根据WTO的规则，通过WTO组织，了解国外发达国家在建设领域的法律法规和技术法规的情况，借鉴他们的行业管理经验，完善我们的行业法律法规和技术法规体系，使我们能够运用法律和经济手段管理行业，提高我国建设领域的行业管理水平。
3、有利于加快行业的技术进步。加入WTO后，外国企业将会利用他们的优势进入上述领域，这为我国扩大与世界各国的技术经济合作提供了更多的机遇。我们可以利用3-5年的过渡期，通过扩大利用外资，与国外企业合资合作，引进国外先进技术，加快建筑业、房地产业、城市规划、城市市政公用事业、勘察设计和与此相关的各类中介服务等行业的技术创新步伐、促进行业技术进步。
4、有利于促进行业价格机制的改革。加入WTO后，很多国外企业要进入中国市场，他们将会在追求利润方面给我们带来经验，促进我们一定要按照市场经济的运行规律确定市场价格，这就要求国内企业的产品定价、收费标准必须改变现有的定价模式，按照价格规律确定产品价格。这对于扭转我国建筑行业、勘察设计行业、特别是城市市政公用行业经济效益不佳的状况、建立合理的房地产价格运行机制都是十分有益的。
5、有利于促进企业经营机制的转换，加快企业改革步伐。加入WTO后，国内企业将直接面临国外企业的竞争，这就迫使国内企业增强竞争意识，更加自觉地按照建立现代企业制度的要求，转换企业经营机制。这将有利于国有建筑企业、房地产企业、城市规划、勘察设计和部分城市市政公用企业以及相关的各类中介服务企业全面走向市场，由企业自主经营、自负盈亏、自我积累、自我发展，从而加快企业改革进程。
6、有利于行业组织结构和企业组织结构的调整，增强企业的国际竞争力。加入WTO后，一方面随着我国国内建设工程市场规模的不断扩大，将促使国内企业按照自身的技术、资金、人员状况，调整发展战略，通过与国外企业的嫁接，走集团化、专业化发展的道路，这将有利于提高企业的技术装备水平、管理水平和资金实力，培育和造就一批大型企业集团，提高中小企业专业化水平，推动行业组织结构和企业组织结构的调整；加入WTO后，随着我国金融市场的进一步开放，中国企业在国际市场上的直接融资增强，按照市场准入和国民待遇的原则，这将有利于增强我国企业在国际市场的竞争力；有利于国内企业通过平等竞争不断开拓国际市场，充分发挥我国劳动力价格等方面的比较优势，带动机电产品和劳动力的出口。
7、有利于提高劳动生产率和工程质量水平。加入WTO后，要进一步强化市场竞争机制，引进先进的设计理念，优化设计方案和施工方案，加强工程管理，合理控制工期，强化工程建设技术法规的实施和人员培训，同时借助WTO的规则，引进国外先进的施工机具和新材料，可以有效降低工程成本，提高劳动生产率水平，提高工程质量。
8、有利于扩大信息渠道，及时了解和掌握国外建设领域的信息。加入WTO后，我们可以按照WTO制定的透明和公平的原则，借助现代化的信息网络技术，及时了解国外在建筑施工方面的新技术、勘察设计、房地产、城市规划方面的新理念、行业管理方面的新经验和国际市场的其它各种信息。这对我国及时了解和掌握国外的新技术、新思想、分析国际市场走向、指导国内企业生产带来了极大的便利。
——加入WTO带来的负面影响
1、对我国建设领域的市场产生较大的冲击。由于当前我国建设领域市场的开放程度还不是很大，市场机制还不健全，国内企业与国外企业相比实力比较弱，企业适应市场的能力比较差。加入WTO后，按照市场准入原则和我国政府的承诺，在3-5年内虽然不会有太大影响，但从长期来看，中国建设领域建筑业、勘察设计咨询业、城市规划、城市市政公用事业、房地产业和中介服务业的巨大市场将会被许多的外国企业看好，进入我国的外国企业必然增加。一般说来，他们具有较强的融资能力和较高的技术装备水平和管理水平，经营范围广，经营机制灵活，可以提供项目前期、勘察设计、设备采购、工程施工、经营管理等各个方面的服务。因此，他们将凭借技术、管理、设备和资金等方面的优势，千方百计在我国建设领域的市场占有尽可能多的份额，从而对我国企业特别是国有独资企业已有的市场构成威胁，产生较大的负面影响。
2、对现行的行业管理体制带来冲击。虽然我国在建设事业的管理方面已经形成了一套相对完整的建设事业法律法规体系，运用法律手段进行行业管理，但是现行的建设事业法律法规仍然很不健全，一方面政府直接干预市场的行为依然存在，条块分割的局面还没有得到根本的改变；另一方面对市场风险的约束机制尚不健全，现有的一些法律法规与WTO的运行规则和国际通行模式存在着较大的差异，不能适应新的形势需要。加入WTO后，按照透明度原则，行政干预行为、非关税贸易壁垒都需逐步取消。如何按照WTO的规则，运用经济和法律手段进行行业管理缺乏经验。因此加入WTO以后将会对我国现行的行业管理体制提出严峻挑战。
3、对工程建设技术法规的管理产生冲击。我国现有的各类工程建设技术法规约有3500项，要求强制执行的2700多项。强制性标准与推荐性标准存在制定、实施、修改方面透明度差、强制性标准范围过宽、数量过多与WTO要求不协调等问题。加入WTO以后，现行的技术法规与国际标准对接难，给技术法规的管理带来了很大困难。
4、对我国建设领域的中介服务将产生冲击。我国建设领域的中介服务尚处于起步阶段，体系不健全，管理不规范，队伍薄弱，服务领域窄，没有建立起一套有效的管理、监督机制，和发达国家比差距较大。目前我国的许多重大项目的评估、监理、造价咨询等都是由外国的中介机构承担。因此，加入WTO以后，我国建设领域的中介服务将面临国外中介服务机构的严峻挑战和强大压力，将有可能产生极大的冲击。
5、将加剧人才争夺。由于我国在用人的机制、环境等方面还存在一些弊端，不能做到人尽其才，充分发挥人才的作用，因此加入WTO后，外国企业将有可能利用他们在技术、待遇等方面的优势，招揽人才，这将可能导致建设领域现有人才特别是高级人才的流失。
一、中西方古代和近现代城市规划的思想和理论体系
随着社会经济的发展、城市的出现、人类居住环境的复杂化，产生了城市规划思想并得到不断发展。
中国古代的城市规划学说散见于《考工记》①、《商君书》②、《管子》③、《墨子》④等典故之中。《考工记》确定了“都”、“王城”和“诸侯城”的三级城邑制度，用地的功能分区和道路系统等。中国古代城市规划强调战略思想和整体观念，强调城市与自然结合，强调严格的等级观念。战国时期，列国都城采用了大小城制度；西汉长安城将宫室与里坊结为一体；南北朝时代的洛阳城则加强了全面规划；宋开封城是按照五代的周世宗柴荣颁发的诏书，有规划地进行扩建的要例；北宋中叶，开封城已走向较为开放的街巷制体系，形成了中国封建社会后期的城市结构形态；清代在北京城远近郊区大力经营园林和离宫别馆，使北京成为中国封建时代都城规划和建设的最辉煌实例。
在西方，在古希腊城邦时期已出现了希波丹姆规划模式。古代罗马建筑师马可·维特鲁威(Marcus Vitruvius Pollio)的《建筑十书》⑤阐述了城市选址、环境卫生、纺机建设、公共建筑布局等方面的基本原则。中世纪社会发展缓慢，城市多以教堂为中心。到了文艺复兴时期，建筑师阿尔伯蒂（A'er bo di）、安德烈亚·帕拉第奥（Andrea Palladio）、斯卡摩锡（Sikamoxi）等也提出了一些反映当时商业兴盛和城市生活多样化的城市理论和城市模式。产业革命前的欧洲城市城市规划多侧重于防御功能和政治需要，封闭性强。
19世纪上半叶，一些空想社会主义者提出设想，把改良住房、改进城市规划作为医治城市社会病症的措施之一。19世纪和20世纪之交，霍华德倡导“田园城市”；1915年盖迪斯提出区域原则，倡导城市规划与区域规划相结合的学说。这一时期还出现了另一种建设实践：英国一些先进工业家在建设工厂的同时，建设新的工人镇。至今，城市规划仍是采取上面所说的旧城改建和新城建设两种基本形式。19世纪90年代，西欧各国已逐渐形成以公共投资改进市政建设和控制私人用地相结台的城市发展战略概念。制定城市建设法规最初的目的是维持整齐、清洁、安定的城市环境，以保障居民健康。城市建设和管理要有相应的法律体系，严格的城市建设法规可以提高城市规划和建设的质量。产业革命后，城市内部结构发生了根本的变化，促使人们从理论上研究城市的结构和形态，寻求最佳模式。1922年法国建筑师勒·柯布西耶（Le Corbusier）主张充分利用技术成就，建造高层高密度的建筑群，使城市集中发展，以求得最好的生活环境和最高的工作效率，这种思想被称为城市集中主义。美国建筑师赖特（Frank Lioyd Wrignt）提出的“广亩城市”认为城市应与周围的乡村结合在一起，平均每公顷居住2.5人，被称为城市分散主义，这两种城市模式影响甚广。从城市功能要求出发提出各种城市布局形态，如带形城市、同心圆式的环状城市、楔子状结构城市、多核心城市等；从城市中各种系统的组织出发，宏观地研究城市所在的地区的空间结构与城市形态的关系；从微观上对构成城市的单元细胞进行剖析来研究城市的形态。
二、我国近现代城市规划的编制阶段、编制任务、工作内容
（一）城市规划编制层次
根据《中华人民共和国城市规划法》规定，我国目前的城市规划编制层次，是在省（自治区）域城镇体系规划的指导下，编制城市总体规划和详细规划。大、中城市根据需要在城市总体规划的基础上可以编制分区规划，用以指导详细规划的编制。为了适应由计划向市场体制的转变，满足城市规划编制体系可以概括为“两阶段、五层次”的体系：两阶段是指城市总体规划阶段和城市详细规划阶段。五层次是指总体规划阶段的城市规划纲要、总体规划、分区规划三个层次和详细规划阶段的控制性详细规划、修建性详细规划两个层次。
（二）城镇体系规划编制的任务和主要内容
1.城镇体系规划编制的任务
城镇体系规划编制的主要任务包括：综合评价城镇发展条件，制定区域城镇发展战略，预测区域人口增长和城市化水平，拟定各相关城镇的发展方向与规模，协调城镇发展与产业配置的时空关系，统筹安排区域基础设施和社会设施，引导和控制区域内城镇的合理发展与布局，指导区域内城市总体规划的编制。
2．城镇体系规划的主要内容
城镇体系规划一般包括下列主要内容：
（1）综合评价区域和城市发展、开发建设的条件；
（2）预测区域人口增长，确定城市化目标；
（3）确定本区域内的城镇发展战略，划分城市经济区；
（4）提出城镇体系的功能结构和城镇分工；
（5）确定城镇体系的等级和规模结构；
（6）确定城镇体系的空间布局；
（7）统筹安排区域内基础设施和社会设施；
（8）确定保护生态环境、自然和人文景观、历史文化遗产的原则和措施；
（9）确定一个时期重点发展的城镇，提出近期重点发展城镇的规划建议；
（10）提出实施规划的政策和措施。
三、城市规划的法规体系、行政体系以及调整和审批程序
一个国家的城市规划体系包括城市规划法规体系、城市规划行政体系和城市规划运作（规划编制和开发控制）体系三个基本组成部分。其中，城市规划法规体系是现代城市规划体系的核心，为城市规划行政和城市规划运作提供法理依据。
（一）城市规划法规体系
现代城市规划作为政府行政管理的法定职能，遵循依法行政的原则。与政府行政管理的其他法定职能一样，城市规划的法规体系包括主干法及其从属法规、专项发和相关法。
（二）城市规划行政体系
中国的城市规划行政体系体现了中央集权和地方自治的结合。根据《城市规划法》，城市规划的编制和审批实行分级体制。各级城市的人民政府负责组织编制城市规划。县级人民政府所在地镇的城市规划由县级人民政府负责组织编制。直辖市的城市总体规划由直辖市人民政府报国务院审批。省和自治区人民政府所在地城市、城市人口在一百万以上的城市以及国务院指定的其它城市的总体规划，经省、自治区人民政府审查同意后，报国务院审批。除此而外的其他城市的总体规划和县级人民政府所在地镇的总体规划，报省、自治区和直辖市人民政府审批，其中市管辖的县级人民政府所在地镇的中提规划，报市人民政府审批。分区规划和详细规划一般由市人民政府城市规划行政主管部门审批。
（三）城市规划的审批
城市规划实行分级审批：
1. 全国城镇体系规划报国务院审批。
2. 省、自治区城镇体系规划经国务院审查同意后，由建设部批复。
3. 直辖市的城市总体规划，有直辖市人民政府报国务院审批。
4. 省和自治区人民政府所在地的城市、城市人口在100万以上的城市及国务院指定的其他城市的总体规划由省、自治区人民政府报国务院审批。
5. 其他设市城市和县级人民政府所在地镇的总体规划报省、自治区、直辖市人民政府审批，其中市管辖的县级人民政府所在地的总体规划报市人民政府审批。
6. 其他建制镇的总体规划报县级人民政府审批。
城市人民政府和县级人民政府向上级人民政府报批城市整体规划前，须经同级人民带包大会或者其常务委员会审议同意。
四、城市规划与其他相关规划的关系
（一）城市规划与区域规划的关系
区域规划和城市规划都是在明确长远发展方向和目标的基础上，对特定地域的各项建设进行综合部署。区域规划可为城市规划提供有关城市发展方向和生产力布局的重要依据。区域的经济发展决定着城市的发展，城市的发展也会促进地区的发展。区域规划与城市规划要和相配合，协同进行，在城市规划具体落实过程中，有可能需对区域规划做某些必要的调整和补充。
（二）城市规划与国民经济和社会发展计划的关系
国民经济和社会发展中长期计划是城市规划的重要依据之一，而城市规划同时也是国民经济和社会发展的年度计划及中期计划的依据。国民经济和社会发展中与城市规划关系密切是有关生产力布局、人口、城乡建设以及环境保护等部门的发展计划。城市规划依据国民经济和社会发展计划话所确定的有关内容，合理确定城市发展的规模、速度和内容等。
（三）城市总体规划与土地利用总体规划的关系
我国城市总体规划和土地利用总体规划的规划目标是一致的，都是为了合理使用土地资源，促进经济、社会与环境的协调和可持续发展。土地利用总体规划以保护土地资源特别是耕地为主要目标，在比较宏观的层面上对土地资源及其使用功能进行划分和控制。而城市总体规划则重于城市规划区内土地和空间资源的利用。两者应该是相互协调和衔接的关系。
（四）城市规划与城市环境保护规划的关系
城市环境保护规划是对城市环境保护的未来行动进行规范化的系统筹划，视为有效地实现预期环境目标的一种综合性手段。城市环境保护规划属于城市规划中的专项规划范畴，是在宏观规划初步确定环境目标和策略指导下，具体指定的环境建设和综合整治措施。
（五）城市规划行政部门与其他相关部门的关系
城市规划行政主管部门与其他行政主管部门是平行的职能机构。各个机构依据法律授权或城市人民政府的指定，各有其主管的事务范畴，互不覆盖。各部门应当各司其职，互不越权。但是，城市规划与计划、土地、交通、房产、环保、环卫、防疫、文化、水利等许多方便的工作都是有密切的关系。各行政部门的工作需要相合衔接和配合。
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农村的制约尤为突出，在广大农村地区，信息化建设和农产品市场信 息体系建设滞后，农民无法全面及时地得到市场信息，必然农业产业 结构的调整节奏和农产品的销售，小城镇是一定区域内的、经济、文 化中心，具有一定的区位优势和资源优势，基础设施相对较好，协作 能力相对较强，信息相对灵敏，人才比较集中，是促进城乡信息交流 的最好平台；小城镇是城乡市场对接的平台，我国买方市场已经形成， 城市大量工业品积压，农村商品供应品种少，选择余地不大，同时随 着城市生活水平和生活质量的提高，城市对绿色食品、优质农产品的 需求增大，小城镇成为城乡互通有无、完成市场对接的平台；小城镇 是城乡人才流动的平台，当前我国人力资源的结构性问题突出，一方 面城市具有较高文化素质的人才相对过剩，而另一方面农村急需大量 高素质人才，同时又滞留了大量富余劳动力，小城镇可以发挥在城乡 人力资源的双向流动中的纽带作用，通过劳动力市场的建立和就业信 息服务工作的开展，引导城乡人才有序合理流动。 二）小城镇是深入农村腹地，传播城市文明和辐射农村经 济的桥头堡。小城镇向处于广阔农村腹地的农民传播了城市的思想 观念、技术信息、管理经验、生活方式等，成为广大农民接触现代城 市文明的媒介。小城镇的发展使许多农民的进城愿望变成现实，率先 进城的农民以自己抚育文明的生活体验，向“后来者”展示着城市的 魅力，为城市化做着无声的宣传。而且小城镇的乡镇在资金方面对农 村的“反哺”作用，使农业的规模化、专业化和机械化水平提高，小 城镇涉农企业的发展有效延长了农业产业链，增加了农产品附加值和 农民收入。 三）小城镇的快速发展是解决我国三农问题的根本途径。首先，城镇是农村乡镇企业的最佳聚集地，这既可以解决“村村点火、 户户冒烟”、侵占耕地、污染环境等问题，又可以资源、环保、规模 效益、公共设施等综合优化理想效果，同时小城镇也是未来变动升级 为小城市乃至中大城市的前提。从农业现代化内涵看，小城镇为农业 环境现代化提供了空间环境，而空间环境是经济环境、政治环境和文 化环境的依托和载体，是实现农村现代化的基础；其次，从农业产业 方面看，小城镇发展为农业产业化提供了必要条件，小城镇发展引导 乡镇企业向小城镇集中，吸引农业剩余劳动力向小城镇迁移并逐步实 现“农转非”，这样可以实现农村土地的合理流动和土地集中化、经 营的规模化、管理科学化，从而为农业产业化提供条件；第三，小城 镇发展为农民现代化，即农民知识化、智能化提供了现实条件和可能， 小城镇的基础设施、居住环境、生活条件的改善以及、文化、卫生、 餐饮、娱乐、信息、保险等第三产业的发展，一方面可为进入小城镇 的农民知识化提供各种方便条件，另一方面也对农民实现非农化提出 了更高的要求，这将促使农民思想观念、价值观念、行为方式的改变 及文化素质的提高，加快自身现代化步伐。 二、在协调城乡发展中小城镇建设和管理出现的问题 改革开放以来，我国小城镇建设迅猛发展，对社会经济的发展 起到了巨大的推动作用，但同时小城镇的建设和管理也存在着十分突 出的问题，集中体现在： 一）以小城镇为主的城市化可能导致“准城市化”现象泛 滥，不利于彻底消除城乡二元结构。以小城镇为主的城市化虽然 能在一定程度上冲击城乡二元结构，但不利于彻底改变城乡分割的局 面，因为这种城市化模式本身隐含着鼓励农民进小城镇，限制农民进 大城市的思想，是一种在补彻底理论指导下形成的不彻底政策。其实 践结果可能使中国的社会结构演变成“农村——小城镇——大城市” 这种三元结构，使不分小城镇既不像城市、又不像农村；生活在小城 镇的居民既不像市民、又区别于农民，从而使人们担心的“准城市化” 现象泛滥。 二） 整体规划不强，布局不合理。规划在先，建设发展在后， 作为一定区域的政治、经济、文化、信息中心的小城镇，必须用成熟 的思想指导其建设，以保证小城镇的健康、有序的发展，但长期以来， 我国小城镇建设缺乏总体规划，存有不同程度的盲目性，造成城镇布 局不合理。究其原因，主要有：上级政府缺乏正确的指导和科学的管 理；城镇干部大多来自农村基层，对城镇建设的不是很熟悉；城镇干 部更换频繁，由此带来的短期行为使规划执行丧失了连续性，一方面 使得小城镇数量盲目扩张，布局分散，乡乡有镇，另一方面又使得小 城镇规模过小，难以形成聚集效应和规模效应。 三）基础设施不完善，功能不健全。小城镇建设是一项系统 工程，水、电、路、公厕、绿化、农贸市场、学校、扽公共基础设施 必须配套建设，而各种配套性设施建设需要大量的资金投入。由于资 金紧缺，许多小城镇的基础设施长期得不到改善，很多小城镇以马路 作市场，人车拥挤阻塞严重；有的小城镇尚未安装自来水，人们吃水 难的问题长期得不到解决；有些小城镇电力不足，供应不正常，不能 满足乡镇企业和居民的用电需要；小城镇普遍缺少文化、娱乐、社交 场所；还有不少小城镇缺少公共厕所，垃圾堆放场，乱扔垃圾现象比 较普遍。 四）以小城镇为主的城市化不利于土地资源的高效利用，并 影响社会经济的可持续发展。我国是土地资源短缺的国家，因而节 约土地应该成为城市化道路选择的基本前提。而点多面广的小城镇往 往占用大量土地，造成土地的低效率利用，据有的学者估算，这种城 市化道路比起正常的城市化道路要付出8 倍多的土地代价，乡镇企业 职工人均用地比城市职工多 3 倍以上 。从另一方面看，乡镇企业污 染严重，且治理能力远不及城市中企业，影响了社会经济的可持续发 展。 五）管理混乱，改革滞后。乡镇党委、政府的领导与现行条条 块块的管理关系难以理顺，使之在调控引导过程中受到多方挚肘。镇 政府对税务、工商、信用社、交通、土管所、城建所、供销社、供电 所、派出所、司法所、农口七站等主要部门没有管辖权，只有“义务 “，因而不能形成集中统一领导。如在土地管理使用方面，体制不顺， 思想不解放，对本行政区域外需要用地者有种种限制，将外地人才、 资金、技术等拒之门外，制约了土地等许多因素的合理组合。 三、国外小城镇建设和管理的经验借鉴 。一）美国的小城镇建设和管理经验。1)重视规划的作用，美 国小城镇规划有四条基本原则：一是后现尽可能满足人的生活需要； 二是充分尊重和发扬当地的生活传统，三是最大限度地绿化和美化环 境；四是塑造城镇不同地特点和培育有个性地城镇。同时还要根据建 设需要编制详规。2)重视基础设施建设，美国小城镇建设资金由联邦 政府、地方政府和开发商共同承担，联邦政府负责投资建设连接城镇 间地高速公路，小城镇的供水厂、污水处理厂、垃圾处理厂等是由州 和小城镇政府负责筹资建设，开发商负责小城镇内社区内的、水电、 通讯等生活配套设施的建设资金。3)重视环境建设，在美国，环境建 设是城镇建设的主要之一，给小城镇提供了一个可持续的环境。4) 重视城镇特色，追求个性，重视城镇特色是美国城镇建设的特点之一， 无论走到哪里，都能看到不同面貌和特色的小城镇，那种千城一面、 万镇雷同的现象是见不到的。5)重视建设管理，所谓“三分建设，七 分管理“，一个好的城镇更需要好的管理。美国的城市建设管理经验 主要有两点：一是拥有健全完善的规章制度；二是依法办事，违法必 究的管理作风。 二）德国的村镇建设经验。德国的村镇建设经验主要体现在四 个方面：一是政府高度重视村镇改造和建设，颁布了一系列保护农业 用地、保护农产品价格的法规，加强管理机构、管理队伍的建设、完 善村镇建设的投资机制，加大政府的支持力度，形成了比较均衡的城 镇结构体系；二是优先考虑基础设施和社会服务设施的建设，为改造 村镇的居住环境，提高村镇居民生活的舒适度，政府十分注重基础设 施、社会服务社会设施的建设和各种公益事业的健全完善，且这些建 设资金大部分来源于国家补贴和乡镇的税收；三是注重单体设计与整 体景观协调，德国村镇的特点是村落建设与巧妙地融合在一起，之所 以能够如此，主要是靠村镇改造规划和设计地调控作用，德国地村镇 建设是建筑设计在统一中寻求特色，在突出特色中满足规划的统一要 求；四是注重环境建设和保护古建筑。 三）英国的小城镇建设经验。英国小城镇建设经验集中体现在 几次规划运动中，包括霍华德的田园城市运动，新城建设运动，米尔 顿·凯恩斯城建设、中心村的建设等，集中体现了规划在小城镇建设 发展中的作用。 纵观各国小城镇建设发展的历程，虽然和做法各具特色，但都 具有以下几点共同之处：各级政府的大力支持；重视规划的权威性和 按规划实施建设；重视基础设施建设和社会服务设施建设；重视人文 环境的继承和生态环境的保护。 四、加强小城镇建设与管理，协调城乡发展的对策。 作为协调城乡发展的战略选择，中国的小城镇建设既具有世界小 城镇建设和管理的一般特点，同时又带有浓厚的中国特色，所以我们 可以在借鉴世界西方发达国家小城镇建设和管理的经验，并结合我国 的实际，寻求加强中国小城镇建设与管理的对策，以促进呈现协调发 展。 一）规划，合理布局是基本前提。要遵循城镇化发展，按照 统一规划、合理布局的要求，抓紧编制统一协调的小城镇发展规划， 并将其纳入到国民经济和社会发展计划。城镇规划必须突出科学性， 要按照小城镇建设的发展规律办事，根据区域经济社会发展规划，打 破原有陷阵行政区划的限制，在布局上确定好小城镇的性质、功能和 基础设施规模，注重实效，使小城镇成为联结农村与城市的纽带和桥 梁。小城镇建设规划必须面向“三农”，坚持把“农村化、农村化、 农村城镇化、城乡一体化”作为发展目标，统一规划，适度超前。建 立完善的规划编制与实施以及监督反馈的管理制度，保证规划的有序 进行。同时，小城镇建设规划还需突出重点，注重特色，反对遍地开 花、平衡推进的做法。 二）增强小城镇可持续发展能力是最终目的。可持续发展是 城乡协调发展的重要内容，立足当前，放眼长远，小城镇建设必须坚 持以创造良好的人居环境为中心，正确处理好人口增长、经济社会发 展、资源利用和生态环境保护之间的关系，大力实施“蓝天、碧水、 绿地”和“美化、净化、亮化”工程，坚决淘汰和关闭严重浪费资源 和污染环境的，通过合理布局规划，协调新城和旧城的关系，保护古 建筑，开发具有地方民族特色的现代建筑，创造优美、和谐、舒适的 城镇环境。 三）深化小城镇综合配套改革是重要内容。加强小城镇建设 必须深化改革，进行体制创新。首先，要全面落实小城镇户籍制度改 革，完善配套政策措施，确保城乡居民享有同等待遇，积极为城乡人 力资源的合理流动创造有力条件，维护农民工的合法权益；其次，要 创新小城镇建设资金筹集的渠道和机制，摆脱对财政的依赖思想，运 用城市经营理念，盘活城市公共资产，走资本运营的路子，在城镇土 地转化和升值、房地产增值中筹集建设资金，深化投融资体制改革， 加快城镇公用事业、企业的公司制改革，培育资本市场，最广泛地吸 引社会投资，理顺财政关系，完善小城镇地财政管理体制，从制度上 保证小城镇建设的稳定的资金来源。 四）努力提高小城镇管理水平是根本保证。美国小城镇的发展经 验告诉我们，城镇“三分在建，七分在管”。而我国小城镇发展的现 状却是很多城镇“重建轻管”，“有硬件，无软件”。因此，抓好小城 镇建设的同时，必须提高小城镇的管理水平。
