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反垄断法中的利益问题初探
梁国磊
□
[内容摘要]反垄断法作为现代市场经济国家干预市场的主要法律形式,是各种利
益的聚焦点
,利益关系及其复杂,在维护市场竞争和实现社会整体利益的同时,同时
还要兼顾国家利益、规制追求部门利益和地方政府利益的行政垄断。
[关 键 词]国家利益;行政垄断;社会整体利益
[作者简介]梁国磊,安徽大学法学院经济法专业 级硕士研究生,研究方向:经济法
2005
反垄断法所体现的利益关系极其复
杂,在实现社会整体利益的同时,还涉及到
(部门)利益,甚至私人利
国家利益和政府
益
,而且这些利益还存在冲突的可能。因
此,分析反垄断法中的利益问题就显得尤
为必要,本文拟就这一问题做一初步探讨。
一、反垄断法中的国家利益
“如果说各个法域的竞争法均以规范
经营行为、维护市场竞争的基本内容为其共
,那么在保护竞争的名义下,其
同特征的话
①
所保护的利益和实现的功能却各有不同”
。
,反垄断法
也正是由于所保护利益的不同
成为各
在各国呈现出明显的政策性特征
,
国执行产业政策和竞争政策的有效工具。
作为“市场经济大宪章”的反垄断法,
维护的是整个市场经济的竞争秩序,其执
法对象通常是一些行业中的占支配地位或
,其中不乏世界性的跨
影响力极大的企业
国公司。这些企业对整个国家的经济和国
家战略具有重大影响,因此,执法者在执法
时国家利益成为一个不得不考虑的因素。
在令世人关注的微软垄断案中
,虽然维持
了联邦地区法院有关微软从事了垄断行为
的判决,但是美国司法部以分拆方式处罚
微软公司的方案并没有通过。之所以出现
,这和当前激烈而复杂的国际竞
这种结果
争环境是分不开的,规模较大的公司才有
可能在国际竞争中占据优势地位。如果将
微软强行分拆,很可能使美国失去世界软
件业的霸主地位,使美国的整体利益受损。
市场经济在各国具有共同性,竞争是
市场实现资源有效配置的方式,而反垄断
法正是通过维护竞争或者说有效竞争来实
现其的法律功能,因此反垄断法的条文在
,必须反映市场竞
世界各国是大同小异的
,对于
争的基本规律。但是在国家利益面前
同一个案件,不同的国家或地区则会采取
不同的观点。在波音公司与麦道公司的合
并案中,美国和欧盟的争端有力的证明了
这一点。由于波音公司遭遇到欧洲空中客
,如果组织波音和麦道公司
车的强力挑战
的合并
,将会使美国的整个航空业的整体
,在世界市场的争夺战中失
优势难于发挥
利,而对于欧盟来说,则恰恰相反。在一定
程度上
,国家的战略利益决定了反垄断法
的执法结果。毕竟,反垄断法面对的是一国
的整个市场经济
,而一国的经济实力正是
其参与国际竞争的基础。加入
后,随着
WTO
,我国民
外资尤其是大型跨国公司的涌入
族企业面临的竞争将更加激烈
,在履行
成员国的义务的同时,反垄断法的立
WTO
法和执法都应该充分考虑我国的国家战略
和国家利益
,更好的执行我国的产业政策。
二、行政垄断中的利益问题
在我国反垄断立法的过程中,行政垄
断的规制成为一个争论的焦点。我国正处
于由计划经济体制向市场经济体制转轨的
过程中,在彻底完成转轨以前,这两种体制
,而这又必然导致某些
将会一直交互作用
行政权力和经济权力的结合
,出现行政垄
,可以有
断。行政垄断的表现形式多种多样
多种分类,但究其实质是行政机关或者享
有与行使行政权的其他单位行使行政权力
限制竞争的行为。“权力是利益的一种特殊
存在形式
,是一种特殊的社会资源,在权力
②
的背后是利益”。反垄断法要规制行政垄
断,就不得不面对行政垄断背后的利益。然
而,这种利益的形成不是由市场形成的,根
源在于我国的政治经济体制。这也成为许
多学者反对将行政垄断纳入反垄断法的主
,对于造成行政垄断的行
要理由。不可否认
政权力滥用,需要行政法乃至宪法的规制,
需要推进我国的政治经济体制改革来解决。
对于造成行政垄断的部门利益和地方
政府利益,反垄断法本身无法对其进行分
配与平衡,因为作为这些利益载体的行政
,而是宪
权力的优势不是在竞争中形成的
法和法律规定的。但是我们应该认识到,行
政性垄断同一般的经济性垄断从后果上看
都是经济垄断
,它们都是利用优势地位限
制市场竞争
,为特定的市场主体谋取不正
,以
当经济利益。以社会为本位的反垄断法
维护市场的公平竞争
,实现社会整体利益
为己任,当然可以对造成市场垄断后果的
,包括行政垄断进行规制。
各种行为
虽然反垄断法很难调整造成行政垄断
的利益,但是既然反垄断法能够规制行政垄
断,那么必然会对造成行政垄断的利益造成
影响。实际上
,由于部门利益和地方利益的
客观存在,代表“公共利益”的政府在行使权
力时必然会进行价值选择———究竟是维护
社会整体利益还是实现自己部门或辖区的
,官
利益。而在我国两千多年的封建社会中
商不分的传统可谓“历史悠久”,这种传统作
为行政垄断产生的文化根源
,形成了一种历
史惯性。新中国成立后实行的计划经济体制
并没有使这种惯性减弱,而使我国缺乏与市
场经济相匹配的竞争文化。一般来讲,竞争
文化先于法律制度存在,竞争法律制度是竞
争文化发展的结果,但是,反过来竞争法律
制度又会促进竞争文化的传播。我国在学习
发达国家实行市场经济,进行竞争立法的同
,却没有存储和移植足够的竞争文化。而
时
将行政垄断纳入反垄断法,对于政府及其部
门来说,不仅是一种制约与警示,同时,也有
利于其接受竞争文化和竞争观念的确立,使
其在进行价值选择是倾向于“公共利益”。
三、反垄断法所追求的社会整体利益
“从规范意义上说,竞争法的政策目标,
是指竞争法通过规范交易行为和维护市场
③
竞争,所应当保护的利益和实现的功能”。
但是在现代市场经济中,利益是多元化的,特
别是随着世界经济一体化进程的加快,国与
,国家利益成为各国
国之间的竞争日趋激烈
竞争法立法和执法考虑的重要因素,这就使
得竞争法的政策目标具有多样性和易变性。
以竞争法最为发达和完善的美国和欧盟为
例
,美国的反垄断法的政策目标一百多年来
经历了一个由政策目标为主到经济目标为
主,直到走向唯效率目标的演变过程。而这
一演变的基本动力,是美国社会经济条件和
国际环境的变化。而欧盟竞争法的鲜明特色是
它始终以打破国界间的经济壁垒、推进市场
,同时十
一体化为压到一切的首要政策目标
④
分关注消费者的利益 。尽管如此,不管反垄
断法的政策目标如何变化
,反垄断法终究是
以社会为本位的,维护的是社会整体利益,实
现的是社会范围内整体的效率与实质公平。
如上所述,国家利益成为各国竞争法
,但这与反垄
立法和执法考虑的重要因素
断法所追求的社会整体利益并不矛盾
,而
,因为“政治是经济的集中体
且是一致的
现,竞争法政治上的考虑,常能更准确的概
⑤
括社会整体经济利益”。毕竟,社会整体利
益中的社会是一国范围内的社会,国家利
益的考虑通常是基于整个国家的国民或者
社会的。而对于导致行政垄断的部门利益
,情况则恰好相反。行政垄
和地方利益而言
断追求部门利益和地方利益,本身就是对
,
社会整体利益的一种损害。更为严重的是
行政垄断利益的追求者们往往以极为抽象
的“公共利益”为借口,追求自己的利益。
“尽管从最终极的意义上讲,‘公共利
益’通过提升共同体的利益,进而对个人利
益肯定有所增益,但是就当下的情形看,‘公
共利益’是一种否定性的主张,是抑制某些
个人权利的正当性理由。‘公共利益’的受益
,而通过‘公共利益’抑制个人
者是不确定的
权利则是确定的。因此,援引‘公共利益’实 施某种政府行为时,必然会对一部分人有利,
⑥
对另一部分人不利”。也正因为如此,作为
“公共利益”代表者的政府及其部门往往成为
我国社会转型时期反垄断法所保护的社会整
体利益的主要侵害者。在我国
,从某种角度
讲,正是由于这种在“公共利益”伪装下的侵
,也就是行政垄断,使得通过立法保护社
害
会整体利益成为必要
,催生了反垄断法。
四、结语
反垄断法作为现代市场经济国家干预
市场的主要法律形式,是原本对立的“政治
国家”和“市民社会”的一个结合点,也因此
成为各种利益的聚焦点,产生了各种复杂
,远不
的利益关系。反垄断法中的利益问题
止上文所阐述的这些。例如
,作为我国一个
,反垄断法的执法机构的
新生的法律部门
设立,就涉及复杂的权力利益的分配,在反
垄断立法过程中,三个政府部门相继介入
就说明了这一点。法律调整实质上是利益
,而作为反垄断法而言,其所涉及的
的调整
利益更为复杂,因此反垄断法中的利益问
题,值得我们去深入探讨,这对于反垄断法
LT
的立法、执法和守法都是十分重要的。
注释:
王源扩:“我国竞争法的政策目标”,载《法学
①③④⑤
研究》
年第 期。
1996 5
刘旺洪:《国家与社会———现代法治的基本理论》第
②
页,黑龙江人民出版社 年版。
94 2004
刘连泰:“‘公共利益’的解释困境及其突围”,载《文
⑥
史哲》 年第 期。
2006 2
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希望对你有所帮助
8月30日，十届全国人大常委会第二十九次会议表决通过了反垄断法，国家主席胡锦涛签署主席令予以公布，将于明年8月1日起施行。本人通过对该法的学习，初步有以下几个方面的体会：
首先，反垄断法以一部基本性、专业性的法律形式对于滥用行政权力，排除限制竞争行为给予了规范。是保护市场竞争，防止和制止垄断行为，维护市场秩序的重要法律制度。为营造公平有序的市场环境，保持我国经济活力，促进社会主义市场经济健康发展，进一步提供法律保障。
其次，反垄断法确定了反垄断法律制度三大支柱，即禁止垄断协议、禁止滥用市场支配地位和控制经营者集中。明确了我国反垄断法基本法律框架，为今后更好地执行法律奠定了基础。
第三，反垄断法通过之前，垄断是由各个行业主管部门进行查处，多头管理，多有交叉，影响了查处反垄断的权威和实效。反垄断法的通过，明确了国务院设立反垄断委员会，负责组织、协调、指导反垄断工作，执法权限相对集中。
第四，工商部门之前查处涉嫌垄断的案件依据的法律只有《反不正当竞争法》。而《反不正当竞争法》中，仅仅对公用企业和依法具有独占地位的经营者的限制竞争行为进行规治。此次通过的反垄断法，几乎涉及所有垄断行为，力度大大加强。依据此法，反垄断反不正当竞争将打开新局面。
第五，对行政垄断的法律责任追究,在“由上级机关责令改正；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分”的基础上,增加“反垄断执法机构可以向有关上级机关提出依法处理的建议”的规定，同时对反垄断执法机构的调查程序及法律责任也作了相应的规范，这就为反垄断工作的顺利开展提供了有力的法律保障。
1 反垄断法概述
垄断的法律概念是随着垄断资本主义的经济矛盾日益激化，对市场经济的发展带来严重损害，迫使各国政府通过制定法律来对这些占有市场优势的市场主体阻碍竞争的行为规制而形成的。因此，一般都认为反垄断法是禁止行为人排除或者限制市场竞争的行为（或统称为反竞争行为）的法律部门或者法律规范的总称；反垄断法所禁止的反竞争行为有购并、联合行为或者滥用市场支配力量行为等。从形式意义上讲，反垄断法是调整反垄断法律关系的法典，也即是指法典意义上的反垄断法；实质意义上的反垄断法是指调整反垄断法律关系的法律规范的总称。
1.1禁止限制性协议、决议或者协同行为的内容
横向联合横向联合主要是指卡特尔，即法律上相互独立的企业为了共同的目的， 相互在市场方面达成限制竞争的协议或进行某种协调，从而限制企业在市场竞争方面的自主权。发达市场经济国家一般把卡特尔分为两类，一类适用"本身违法原则"，即出现这类卡特尔即视为违法，无论其造成的具体后果如何，一般包括价格卡特尔、限定生产数量的卡特尔和划分销售市场的卡特尔；除此之外其他类型的卡特尔应适用"合理原则"，即根据订立卡特尔的目的和后果判断是否严重损害了竞争。德国《反对限制竞争法》第2条至第8条就以列举的方式提出了一系列适用合理原则的卡特尔，包括条件卡特尔、折扣卡特尔、结构危机卡特尔、合理化卡特尔、专业化卡特尔等九类，又根据它们的影响程度分为登记卡特尔、可驳回卡特尔和需批准的卡特尔。这些卡特尔增强了企业的生命力并创造了较高的经济效益。[1]纵向联合纵向联合指不同经济阶段的企业间所订立的协议，主要表现为限定转售价格、垄断用户后向一体化、独家销售协议、知识产权协议以及纵向非价格约束等。其中限定转售价格应适用"本身违法原则"，其他的纵向联合可适用合理原则。
1.2禁止滥用独占地位（支配地位）的行为 企业通过正当竞争或者法律规定等合法取得独占地位，是在所难免和合法的，法律一般对此不予干涉。但如果具有独占地位的企业滥用其独占地位，实施限制竞争行为，如排挤竞争对手，损害消费者权益，则为反垄断法所禁止。
1.3控制集中或者并购 控制集中或者并购。"集中"（concentra-tion）主要是欧盟竞争法的用语，是指企业通过合并、收购或者联营等方式达到垄断市场的目的。控制集中的制度是反垄断法的重要内容，包括符合竞争法规定条件具有限制竞争可能的集中的核准制度等。
新经济时代的微软反垄断案
2002年11月2日，本是一个平平常常的日子，但对于美国司法部、微软及其竞争对手来说，却是一个有苦有甜的日子。这天，司法部和微软达成的结案协议书送达联邦法院后，联邦法官科林－科特利迅速批准了该解决方案，微软和司法部握手言和，长达几年的微软反垄断案总算尘埃落定。尽管多数分析家认为，11月2日的结案协议书代表着微软的一大胜利，微软终于逃过被分割的一劫；但是，也有学者指出，事情看来并非如此简单，透过微软反垄断案，后面还有很多更深层次的问题有待进一步求解。
微软真能高枕无忧？
微软虽然逃脱了被一分为二的命运，但它从此真能高枕无忧？
本次反垄断案，是美国政府五十多年来掀起的最大一起针对企业的反托拉斯案。1998年5月，联邦政府司法部协同包括美国最大的州——加利福尼亚和首都华盛顿在内的18州1市，以微软违反反托拉斯法为由，将世界上最有权势的公司推上了法庭。然而，在11月2日联邦法官科林－科特利批准了微软和司法部达成的反垄断案解决方案后，和美国联邦政府共同状告微软的18州1市却出现分裂，其中包括加州和华盛顿市在内的9州1市，认为司法部和微软的协议不足以抑制微软的垄断倾向，难以保护消费者的利益，决定继续和微软较量下去，但目前还不知道这9个州是否会对科特利的判决进行上诉；而其他9个州则认可了微软案的协议，打算从此偃旗息鼓。
尽管如此，微软的竞争对象、电脑制造商Sun微系统公司却表示，它将不会就此罢休并且将继续把微软反托拉斯案抓住不放，虽然在反对微软实施垄断行为时遇到法律挫折，它还是将力劝各州对该案提起上诉。
现在来看，即使9个州和Sun公司上诉，微软被拆分的可能性是微乎其微的。但即便这样，微软也不能像过去一样无视竞争对手和消费者的警告而为所欲为了，也就是说，微软从今以后并不能高枕无忧。为什么这么说呢？首先，2001年美国上诉法院7位法官对微软作出的不正当竞争行为的司法判决还存在，这就像一把达摩克利斯剑一样，随时悬在微软的头顶上，只要微软以后重犯前科，这把达摩克利斯剑就会刺向它；其次，也是最重要的，为防止微软的垄断行为，司法部在和微软达成的协议中，对它设置了多方面的限制：一是微软得向其他公司公开其部分计算机代码，使这些公司能设计和视窗兼容的软件，其中包括为服务器设计软件的公司，这一协议条款将防止微软利用视窗对服务器市场进行垄断。二是协议要求微软不得干涉计算机制造商选择什么样的软件，除非这些软件和视窗有技术上的冲突。三是为了保证反垄断措施的实施，司法部有权检查微软的代码、企业内部文件、账户以及相关的记录等。四是司法部还将在微软总部设立一个3人专家委员会，专门监督微软对协议的执行情况。专家由微软和政府各选一名，另一名由双方协商挑选，委员会的费用由微软全部支付。司法部和微软还商定，这一协议有效期5年，届时视情况可延长两年。
正因为有这些“紧箍圈”，美国司法部长阿什克罗夫特才会在法院判决后信心十足地表示，司法部将“强烈保证”微软遵守解决方案，密切关注微软对各条款的执行情况。
美国反垄断法的转向
但是，微软毕竟成功地逃脱了被分割的命运。所以，人们也就自然要问个为什么。
其实，从1990年联邦贸易委员会开始对有关微软垄断市场的指控展开调查算起，美国政府对微软的反垄断行动已历时10年多，其间白宫两易其主。根据司法部的指控，杰克逊法官曾于1997年年底裁定，禁止微软将其网络浏览器与“视窗”捆绑在一起销售，但第二年5月上诉法院驳回了杰克逊的裁决。于是，司法部和18个州1市于1998年5月再次将微软拖上被告席，这一次微软险些被分拆为两家公司。2001年6月28日，美国哥伦比亚特区联邦上诉法院作出裁决，驳回地方法院法官杰克逊去年6月作出的将微软一分为二的判决，但维持有关微软从事了违反反垄断法的反竞争商业行为的裁决。上诉法院要求地方法院指定一位新法官重新审理这一历史性的反垄断案。
微软的命运之所以能够发生如此戏剧性的转折，客观地说，有两个原因：一是与大企业有密切关系的共和党总统布什在2001年入主白宫及阿什克罗夫特掌管司法部；二是微软有强大的律师团和顾问团，因此，也就有向国会和法院进行强大游说的能力。但是，除此之外，专家们认为，更主要的，是美国的反垄断法发生了变化，即从过去的维护价格竞争转向新经济时代的促进创新。
美国的反垄断工作可追溯到19世纪末。1890年，美国通过了第一部反垄断法——谢尔曼法。在此后的100多年间，美国国会又通过了一系列补充性法案来加强反垄断工作，这些法律构成了美国政府反垄断的基础。美国的反垄断法适用于几乎所有行业和公司。反垄断法禁止3类违法行为：阻碍交易的行为；有可能大幅降低某一特定市场竞争程度的企业兼并；旨在获得或维持垄断地位的反竞争行为。美国政府实施反垄断法的最终目的是“通过促进市场竞争来保护经济自由和机会”。
从美国的反垄断法来看，虽然通过“不正当行为”维持或获得垄断地位是违法的，但一家公司拥有垄断地位或企图获得垄断地位并不一定违法。所以，垄断行为如果不是通过不正当的方式，就构不成拆分的理由。这实际上就等于说，在新经济时代，用拆分来破除垄断已经落伍。因为在新经济时代，网络科技具有高竞争性及快速更新换代的特点，任何领先的技术都将被更加先进的技术所代替，在高速增长的科技领域，垄断往往是一时的事情。
而在法官们的眼里，微软是新经济的代表，新经济的生命力在于不断的技术创新。微软也是以创新为武器来为自己辩护的，比尔•盖茨在法庭上说，美国的反垄断法是为了保护竞争机制而不是保护竞争对手，反垄断法不反对通过正常竞争获得的垄断地位，而是反对运用不正当的竞争手段来获得或者巩固垄断地位。AT＆T(美国电话电报公司)的拆分是由于它的垄断地位是通过美国政府的特殊政策确立的，而微软在操作系统上的地位是通过市场竞争获得的。
有关专家指出，与美国历史上一些重大反垄断案相比，微软案具有显著的特点。首先，微软基本上是靠自我发展起来的垄断公司；而在1911年和1984年分别被分拆的美孚石油公司和美国电话电报公司则都是靠并吞竞争对手成为各自行业的“巨无霸”的。其次，微软的发展是以知识产权和知识创新为基础的。如果“视窗”软件多年一贯制，可能早就被市场淘汰了。再次，微软虽然对个人电脑操作系统市场拥有绝对垄断权，但并没有利用这一垄断优势无理地抬高价格，其网络浏览器开始时还是免费赠送的。此外，这是美国进入新经济时代以来最具代表性的反垄断案件，其结局很可能成为今后高技术领域反垄断案件的一个判例。
因此，针对这样一个具有里程碑意义的案件，美国司法部打出了“推动创新”的旗号。在杰克逊2001年作出分割微软的判决前夕，当时的司法部长雷诺表示，对微软采取反垄断行动是为了创造竞争环境，以增加消费者的选择。这种观点得到不少反垄断问题专家的赞同。美国布鲁金斯学会反垄断问题专家罗伯特•利坦认为，在美国的绝大部分行业中，创新是最重要的推动力，因此，微软一案必须具有开创先例的价值。美国著名经济学家、“新增长理论”的创立者保罗•罗默同样支持对微软采取反垄断行动。他认为，创新是决定消费者福利的最重要因素，而竞争比垄断更有可能带来创新。
保持创新的活力是美国经济能否继续领先于世界的关键，近几年来，美国以反垄断为核心的竞争政策重点转向促进创新。可以说，正是为了重振信息产业，促进科技发展，美国政府最终放弃分拆微软。
不过，在美国经济学界，对反托拉斯法质疑的声音渐渐多了起来。一些学者认为，目前的反垄断措施经常是对取得市场支配地位的企业不利，哪怕企业的支配地位是通过高效和低价取得的；而在现实中，企业垄断与否，企业到底是推动了竞争还是抑制了竞争很难判断。比如，著名的自由派经济学家弗里德曼指出，“多年来，我对反垄断法的认识发生了重大的变化。我刚入行的时候，作为一个竞争的支持者，我非常支持反垄断法，我认为政府能够通过实施反垄断法来推动竞争。但多年的观察告诉我，反垄断法的实施并没有推动竞争，反而抑制了竞争，因为官僚总舍不得放弃调控的大权。我得出结论，反垄断法的害处远远大于好处，所以最好干脆废除它。”美国经济学界的另一大亨、价格理论大师阿曼•阿尔钦说：“我想根本没有经济学家会支持司法部对微软的起诉，至少我没有见过。”的确，对于当年曾困惑大经济学家马歇尔的垄断与竞争的关系问题，甚至对于微软的捆绑销售究竟是垄断还是竞争行为的问题，至今没有一个能令人折服的答案。但可以肯定的是，不管微软案结果如何，它必然对美国反垄断政策的走向产生影响。
总之，随着自由放任的经济理论卷土重来，在新经济时代，被奉为自由竞争市场经济守护神的反垄断法也在寻求改变。微软案正集中反映了经济学家们对此问题的反思。
