当前我国已进入现代化转型的关键期，经济体制改革的深化推动了国民经济的持续高速发展，但是GDP导向异化、管制等治理思维也引致社会治理风险增大，表现为社会结构失衡、群体性事件高发、贫富分化加剧等。近年来，在中央创新社会管理体制的大背景下，地方政府为化解社会矛盾进行了多维探索，但是从实际运行效果来看，由于理念的滞后，部分地方政府的工作方式呈滞后性与僵化性，不仅未能很好地化解矛盾，反而成为矛盾激化的“推手”。因此，在社会治理中必须反思当前的治理思维，推进治理理念的升级与制度建构，从而实现社会的稳态与善治。
一、转型期社会矛盾高发的必然性和突出表现
美国政治学家塞缪尔·亨廷顿曾指出：“现代化孕育着稳定，现代化过程中却滋生着动乱。”他认为在现代化进程中，新旧制度的交替必然伴随着矛盾的集中爆发，但是随着矛盾的梳理与化解，新制度逐渐趋稳态运行。亨廷顿提出的命题契合了当前中国发展的现状，瞩目的经济成就不仅未能实现预期的和谐，反而新问题层出不穷，社会治理的风险增大。一些国家和地区的发展历程也印证“在人均GDP处于500-3000美元的发展阶段，往往是对应着人口、资源、环境、效率、公平等社会矛盾的瓶颈制约最严重的时期，也往往是经济容易失调、社会容易失序、心理容易失衡、社会伦理需要调整重建的关键期”。[1]1当前中国的现代化转型表现于政治、经济、文化、意识形态等全方位领域，社会矛盾的衍生也呈深层次特征，突出表现在以下三个方面：
1.群体性事件高发，社会治理成本激增。据统计，1993年我国群体性事件为0.87万起，2008年超过9万起，2011年为18.25万起。当前群体性事件常具备“无组织、无阶层、无利益相关”等特征，群体事件的爆发绝大多数并非“不法势力的挑拨和群众不明真相的参与”，而是民众长期压抑的不满在场景具备条件下的一种心理宣泄与无序释放。群体性事件的“三无”特征反映了当前社会矛盾梳理机制的失效，一件极小的事情就易因为“公共焦虑”衍化为大规模冲突。群体性事件的高发导致社会运行成本激增，在经济成本方面，如2011年中国公共安全开支预算6244亿元，高于国防支出预算6011亿元。[2]在制度成本方面，维稳的政治色彩过浓致维稳过于追求短期效应，花钱买稳定、人海战术等实际上仍是一种典型的人治模式，不仅偏离了预期的政治意图，反而导致政府公信力、权威性、认同度的下降。
2.政府公信力下降，“老不信”成为普遍的社会心理。政府公信力的下降在两个方面表现最为突出：一是公众对国家未来信心不足，精英大量移民。据2010年中国社科院发布的《全球政治与安全》报告显示，中国正成为世界上最大移民输出国，目前约有4500万华人散居世界各地，流失的精英数量居世界首位。2011年贝恩资本发布的《2011中国私人财富报告》显示“亿万富翁中27%已经移民，另有47%具有移民倾向”。精英的大量移民反映了社会中普遍存在的不安全感，对未来信心不足。二是公共事件中公众“老不信”现象蔓延。从“萝卜招聘”的猫腻到“带罪提拔”的诡异，从天然气涨价的“霍布森选择”到权力部门的“家奴式”发言，从统计数据的偏离预期到职能部门的推诿扯皮……在公共事件中总能听到公众的质疑或否定。这些事件逐渐演化为一种群体性的心理宣泄：任凭政府或官员怎么释疑解惑，很多人就是不信。
3.仇官心态蔓延。“仇官”从心理学角度来看，是公众基于生活经验而对官员产生的一种“有罪推定”的心理定式。在许多公共事件中只要和公权力扯上关系，就会掀起舆论批评的狂潮和群体性的心理宣泄，如2013年4月河南5官员因车祸死亡，在网络上曾出现大片“替天行道”的叫好声；“李天一案件”因“星爸”的因素在调查中公众总存在司法不公的极度担忧，甚至出现对李天一父母的恶劣人身攻击。仇官现象的蔓延从政治学角度来看是公权力失衡和社会关系断裂的必然结果，由此导致社会正形成“下层民粹化”的倾向，政民之间的张力极大，在一些地方，官民之间由“鱼水关系”渐衍变为“油水关系”，甚至“水火关系”。
冲突理论认为“一定条件下的适度冲突有利于组织内部调适，防止社会系统僵化，提升社会组织的适应性及促进社会资源的整合”。纵观世界，现代化转型过程中的矛盾、混乱虽具有必然性和阶段性特征，正确梳理能够使矛盾成为制度修正完善的动力，推动社会的进步，但是矛盾的出现也意味着社会运行的风险，稍有不慎即会引致执政危机。因此，执政者一方面要正视我国现代化转型过程中存在的问题，意识到矛盾高发的必然性和阶段性；另一方面要反思我们的治理思维与制度建构，下决心纠正影响社会善治的不良因素，从而最终实现政治清明、国强民富的“中国梦”。
二、社会治理理念的反思与提升
转型期社会矛盾的生成虽是现代化进程中的衍生物，但矛盾的积聚及恶化与治理理念的滞后有着极大关联，一方面是对社会矛盾生成的根源和性质认知错位，另一方面源于治理主体行为理念的偏差。因此，必须反思当前的治理理念，推动治理理念的与时俱进。
1.推动管制型政府向服务型政府转变。中国几千年的专制统治形成了“民可使由之，不可使知之”的治理理念，在社会治理中民众成为管制对象，民众在政府面前只有履行义务而没有多少权利。新中国成立以来，社会主义民主的发展并未使“封建糟粕思想”彻底根绝，一些地方政府在治理时仍延续了管制思维，权力的高高在上使得“门难进、脸难看、话难听、事难办”一直为社会所诟病。当前社会矛盾的高发促使我们必须重新审视治理理念，必须遵循民主大潮和科学发展观，从“官本位”走向“民本位”、从“政府本位”走向“社会本位”、从“权力本位”走向“权利本位”，在施政中践行和发展服务型政府的理念，以人民利益为中心，真正做到“权为民所用，情为民所系、利为
民所谋”。
2.社会治理应由单级治理向多中心治理转变，还权于民。随着社会结构和利益格局的深刻调整，社会的主体价值日益多元，公共事务日益复杂，这必然造成社会治理的困境与风险。由于政府公共资源的禀赋限制以及社会治理中“政府失灵”的通病，现代化的社会治理亟需推进多中心治理，规范社会因素积极参与社会治理，创新社会管理体制，最大程度释放社会活力。多中心治理思维肯定政府权威但却不是唯一，第三部门和公众也是承担社会公共事务的重要载体，应享有平等的治理主体地位与政府共同致力于公共利益的最大化。因此，政府在社会治理中要积极转变思维，摒弃“权力本位”理念，坚决从“管不好、管不了”的领域退出，理顺政府、社会、公民之间的关系，多维并举为公民社会培育和第三部门的成长创造广阔的发展空间与平台，从而优化社会运行机制，实现“小政府、大社会”的治理格局。
3.以社会建设为核心，着力解决公众高度关切的公平正义问题。随着改革开放的纵深发展，我国公民的生活状态已由“生存型”向“发展型”转变，公共产品短缺取代私人产品短缺成为经济社会发展中的突出矛盾，[3]49民生问题日益突出。改革开放虽促使经济总量飞跃增长，但增量的“加法”错位，大多数公众的生存状态和福利状况同经济发展脱节，公共服务供给严重不足且分配不均，社会发展的公共效益偏离公众预期。因此必须反思现存制度体系，强化顶层设计，以社会建设为核心，最大限度消除公众的矛盾情绪，避免对抗行为，在公共政策取向公开的前提下实现政民的良性互动。
4.转变政治信任构建形式，从经济绩效建构为主发展为制度建构为主。政治信任是社会稳定的基础。改革开放以来，经济建设的伟大成就使得以经济绩效建构政治信任成为主导价值理念，重振了民众对党和政府的信心。但是随着发展中深层次矛盾的凸显，贫富分化、腐败、民权弱势等致使经济绩效建构政治信任的限度显性化，社会中出现了严重的政治信任外部化现象，很多公众在遭受侵害时并非诉诸相关政府机构，而是寻求官方外的途径解决，如闹访、求助媒体等。十八大后，“改革成为最大的红利”成为高层共识，但是利益格局深刻调整的改革若缺乏民众的认可与支持，其过程将更加步履维艰。因此，党和政府在施政中应适时推动政治信任建构形式的升级，从以经济绩效建构为主发展为以制度构建为主，适应公民主体意识日益成长的现状，在社会层面极力营造制度信任、法治信任。
三、制度建构：社会矛盾治理的长效机制
党的十八大报告在论述社会建设篇章中指出，“加强社会建设是社会和谐稳定的重要保障，要正确处理人民内部矛盾，建立健全党和政府主导的维护群众利益机制，完善信访制度，畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障渠道。”十八大报告为我国社会矛盾治理提供了指导思想，政府、社会、公民等多元治理主体都要在社会主义民主法制的框架下发挥资源整合作用，共同致力于推动社会进步、发展。
1.践行与完善协商民主制，畅通民意表达渠道。社会的善治需要各阶层在政治体系框架下拥有良性的利益表达与整合渠道，在协商互动中实现公共利益的最大化。正如贝克所言“风险社会的出现赋予了人类拓展和强化民主政治的机会，即构建公众参与、理性审视、公开讨论基础上的协商民主。”[4]16当前我国正式的协商民主制度已部分存在，如人民代表大会制度、政治协商制度、听证制度、领导接待制度等。但是一方面由于制度设计的不完善，这些制度或发挥作用相对有限，或流于形式；另一方面由于弱势群体参与资源及意识不足，这些制度也极易被强势阶层所掌控，导致弱势群体的利益诉求表达成为“沉没的声音”，即无效表达。利益表达渠道与整合的失效是导致转型期社会矛盾高发的内生因素，因此必须对现行制度进行修正与完善，践行与完善协商民主制，畅通民意表达渠道，充分发挥社会多元主体在社会管理体制创新中的作用。
（1）充分保障公众的话语权，防止协商民主“寡头化倾向”。协商民主虽强调公众进行平等的对话交流，看似民主，但是由于社会资源、经验、话语表达能力等因素影响，协商民主在实际运行中存在强势和弱势群体间的不平等，倾向于受过良好教育、具有相当社会地位、掌握协商技巧的强势阶层。因此，协商民主在运用过程中要进行相应的制度设计，规避“寡头化倾向”的政治风险，重大公共政策出台必须经由公共协商的过程，通过自由、平等的公民之间进行的对话、辩论、商议，而后做出理性的判断和决定。
（2）防止协商民主异化为“纯粹民主”。协商民主是代议制民主的有效补充，不是“一人一票”的竞争性民主，绝非纯粹的多数原则，而是通过利益各方平等自由的对话、讨论、辩论和协商，使利益冲突的各方充分表达自己，了解他人的利益诉求，进而在平等开放的对话中形成关于公共利益的共识。这样社会矛盾在民主协商中文明消弭，并成为社会进步、团结的动力。
（3）培育公民精神，夯实协商民主的运行基础。应奇在《公民共和主义》一书中指出：“只有民主的国家才能建立一个民主的公民社会，也唯有一个民主的公民社会才能支撑起一个民主的国家。”[5]302中国几千年的专制统治致使公民社会是非常弱小甚至是缺位的。新中国成立以来，随着民主政治的发展，公民社会正逐渐生成，民主、理性、妥协等成为共识。但是成长期的公民社会仍存在很多问题，如公民参与层次较低、民间组织独立性差、外部法律制度缺失等。因此，要借助协商民主推动公民精神的成长，促进公民社会的健康发展。一方面要创新多元协商路径，不断拓展公众政治参与的层次与内涵，激发公众参与、讨论热情，培育公众的协商能力与公共精神；另一方面要完善社会主义民主运行机制，促使利益各方在博弈和协商中推进民主政治的进步。
2.优化公共政策设计与过程。社会的有效治理需要制度体系的支持与保障，但从实现过程来看，公共政策扮演了核心角色，无论政府的“所为”或“不所为”，公共政策都会在与公众的互动中实现制度设计的初衷。转型期社会矛盾的
高发虽是社会发展的“内在规律”，但从微观来看，很多社会矛盾正是由某些公共政策侵害了公共利益所致，矛盾中的冲突主体并不是对制度的反抗，而是对某些公共政策的不满，这一点可从当前“央强地弱”的公众政治信任格局得到佐证，公众普遍认为“中央的政策是对的，是为老百姓着想的，主要是地方政府在执行中出现了偏差”。因此必须优化公共政策的设计与过程，确保公共政策顺应民意，实现预期目标。
（1）公共政策制定中强化政治互动。在现代社会中，公共政策的技术要求和政治要求促使其形成过程中带有技术性和政治性特征。[6]75转型时期社会价值、利益的多元化及政治的民主化使公共政策形成的政治过程表现为一定规则或社会体制下的政治互动与公共选择。通过政治互动与公共选择过程，在政策形成中集中民众意愿、包容多元利益，由代表不同利益要求、不同价值偏好的决策参与者通过反复的竞争、协商、合作的互动过程而最终达成共识。
（2）发挥公共政策的灵活性与前瞻性作用。公共政策灵活性是指决策者在社会治理中能够迅速回应民众关切，通过对具体公共政策的制定、调整、实施等实现社会问题的解决。因此，执政者在社会治理中要保持对社会问题的敏感性与动态性。公正政策的前瞻性对政府施政提出了更高的要求，由于公共政策的效果具有“滞后性”，通常需要在执行一段时间后才能充分实现。因此公共政策的制定要充分把握社会治理规律，不是“被动”回应社会问题，而是“创造性地发现和解决问题，甚至在社会矛盾萌芽时，就已经创造性解决了”。
（3）稳定公共政策。公共政策可视作政府和公众之间的一种社会契约，意味着政府就某项公共事务或社会问题对公众的承诺。如果公共政策朝令夕改，政策的连续性遭到人为破坏，政民之间的合作关系将最终破裂。理性预期学派大师卢卡斯指出：“人们预期即将发生的经济变动时，总会倾向于从自身利益出发，根据已获信息做出理智反应。”公共政策的公共性决定了其制定和执行不能无视这种现象，否则公共政策的效果不仅偏离预期，甚至导致灾难性局面。因此，在施政中必须严格贯彻公共政策的稳定性原则。公共政策稳定是指公共政策一旦制定、实施，在其有效期限内应保持其权威性和有效性，除非公共政策的外部条件变化，不能随意更改和废止。若外部条件变化需要对公共政策做出调整时，也应尽量保持公共政策的承继性与连贯性，后继公共政策要充分尊重前项政策的合理精神，使得前后有效衔接，杜绝公共政策的断裂与空白。
3.加快服务型政府建设，建构中国特色的公共服务体系。（1）加强公共服务的制度建设，实现公共服务的公平正义。公平正义是社会价值的首要之善，建构中国特色的公共服务模式体系，其核心在于实现公共服务的公平正义，使广大人民群众平等地享受社会进步的价值和利益。当前公共服务短缺与社会公共需求快速增长的矛盾成为当前中国突出的矛盾，在一定程度上已侵蚀了政治认同的根基。加强公共服务的制度建设，其意义和重要性在于稳定性和长效性。当前建构中国特色的公共服务体系，包括社会保障福利制度、公共基础设施建设制度、公共收入支配制度、公共服务参与制度、教育资源公平分配制度等。在推进公共服务体系建设中，要逐渐完善利益协调机制，为实现公共服务的公平正义提供制度保证。
（2）实现公共服务的长效化发展。随着向现代化的纵深发展，公众对公共服务的品质有了较大提升，要求政府能够提供可持续性和可发展性的公共服务，保证公共服务供给的高效与持久。为此，一方面在对公共服务供给做好“加法”的同时，对公共服务的布局进行重构，进一步扩大公共服务的覆盖范围，其着力点在于保障对弱势群体和落后地区同质公共服务的供给。另一方面推进公共服务的法治化建设，用法制来促使观念的转变，规范公权力的运行，在观念、制度、行政行为、公务员管理等方面设置一套良好的法律来规范，依法保障公共服务的长效化发展。
4.创新社会管理体制，营造稳态的社会结构。亚里士多德认为“一个理想的社会应是中产阶级据主导的社会”。我国社会主义的本质是实现共同富裕，这就要求政府在施政时积极贯彻人本理念，创新社会管理体制，逐渐壮大中产阶级的规模，形成“橄榄型”的社会结构。
（1）增强社会流动，打破阶层壁垒。流动性是社会进步的动力。改革开放以来，我国阶层流动加快，社会发展的正能量得到极大释放。但是随着改革过程中利益的分化，强势群体为巩固和进一步扩大自身利益操纵一些公共政策，社会的流动性下降，阶层壁垒状况严重。近年来，“X二代”盛行一时，就是当前阶层固化的典型例证。增强社会流动，打破阶层固化，要从两个方面着手，首先营造起点公平，优化教育资源配置。公平正义不是实现社会资源的均等分配，而是在制度设计中保障起点公平，每一个公民在社会中不因高低贵贱而享有平等的向上流动的机会与平台。起点公平当前最应着力解决的是教育资源的公平、社会保障制度的公平、户籍制度的公平等；其次加强权力制衡制度设计，规避强势阶层操纵公共利益。阶层壁垒通常会导致社会矛盾的尖锐对立，打破阶层壁垒就需要深化政治体制改革，扭转“官强民弱”的格局，切实保障公民的知情权、参与权、监督权、发展权。
（2）拓展社会主义民主政治的层次与内涵。我国社会主义民主的理论优势与现实困境形成了极大的反差，当前人大代表直选的层次仅限县乡级人大代表，公民直接参与政治及影响政治发展的能力较弱。彰显社会主义民主政治优势，必须拓展民主的层次与内涵：首先，减少人大代表中“官代表”比重，“民代表”的比重应占相对多数，因为官员同时承担“行政”、“立法”的双重角色易导致监督失效和法治的破坏；其次，稳步推进行政官员直选，市级以下主要行政官员由公民直选，对公民负责，受社会监督；再次，实行人大代表专职制度，票选仅是民主的一种表现形式，民意的实现更需要选举后政民关系的良性互动，因此可以推行人大代表专职制度，其主要职责是汇集民意、表达诉求、监督政府等，担当社会稳定的润滑剂。
（3
）以民生建设为中心，夯实社会稳态基础。群体性事件等社会矛盾的产生，大多源于公众的利益受到侵害，且利益诉求表达渠道堵塞，遂通过个体或群体性抗争的形式来谋求自身利益的保障与实现。因此，为了实现社会的长治久安，必须夯实社会稳态基础。首先以民生建设为中心，保障社会创新的源动力。正如需求层次理论所言“经济需要是基础”，只有尊重民众最基本的经济需要，民众的创造力才能得到充分释放。二是构建公平的社会保障体系，包括社会福利制度、社会救助体系、医疗住房养老体系等，让每一个公民都能过上有尊严、高品质的生活。三是优化政绩考核机制，使得权力主体不再被“以GDP论英雄”，而是将精力放在民生改善、生态效益、社会进步等公共领域。
综上所述，转型期的阵痛是历史的必然，现代化进程中的矛盾凸显具有阶段性和必然性。但是目前社会结构的严重失衡，强势群体利用资源优势影响政治决策和公共政策，使其利益不仅得到制度保障，甚至在政策激励下放大，相反弱势群体由于利益表达渠道的堵塞，为维护自身权益而通常采取激进化或极端化措施，导致政民关系的张力极大，社会治理风险剧增。因此，在这种情况下，维稳、自上而下给予一些优惠政策、释放一些善意是远远不够的，必须在重新审视治理理念的基础上，修正制度设计中的缺陷，以民生建设为中心，重塑官民关系，推动社会利益的有效整合。
参考文献：
[1]王培祥.资源型城市群体性突发事件应急处置探讨[M].中国石化出版社，2011.
[2]王勇.国家视角下维稳成本与收益分析[J].求实，2012，（2）.
[3]迟福林.公共产品短缺已成为社会矛盾焦点[J].学习月刊，2012，（1）.
[4]陈家刚.协商民主与政治发展[M].社会科学文献出版社，2010.
[5]应奇.公民共和主义[M].东方出版社，2006.
[6]宁骚.公共政策学[M].天津大学出版社，2010.
本文选自《理论导刊》2013年第10期，版权归原作者和期刊所有，仅供各位老师参考。欢迎光临第一论文
网。
