本文选自《理论导刊》2013年第10期，版权归原作者和期刊所有，仅供各位老师参考，欢迎光临第一论文网。在我国经济转轨、社会转型和自然环境不断恶化的背景下，严重的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等各种突发性公共事件频繁发生，社会秩序经常处于非常状态。如何建立一套完善的非常态下政府公共服务机制，已成为政府应对突发事件和公共危机的重中之重。
一、非常态与公共服务
1.什么是“非常态”？人类社会的秩序基本可以分为常规状态和非常规状态。我们通常把人类进行有效率的生产和持续性生活所必需的社会秩序状态称为“常规状态”，简称常态。而非常规状态，简称“非常态”，是相对于常态而言的，指由于发生了突发性的危机事件，使社会基本安全利益遭受重大威胁或者破坏，原有社会进程被中止，社会正常生产生活秩序被打破，常态下的政府治理措施失灵，社会偏离正常轨道的状态。根据《宪法》和《突发事件应对法》的规定，我国社会秩序的非常态大致可以分为三种情形，即战争状态、紧急状态和应急状态。除战争状态这种特殊的非常规状态外，紧急状态和应急状态多是因严重自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等各种突发事件引发的。紧急状态和应急状态的区别在于决定和宣布的机关不同、社会秩序遭到破坏的程度和范围不同。
2.非常态下公共服务的价值。在非常态下，为社会提供及时和必要的公共服务是政府的法定义务。一般而言，社会的非常态运行，使得社会正常的生产生活秩序被瓦解，社会基本安全利益遭受重大威胁或者破坏，这时，需要政府及时、有效地采取危机治理措施，恢复社会常态。根据《国家突发公共事件总体应急预案》的要求，当突发事件发生后，政府应当提供人力、物力、财力、交通运输、医疗卫生及公共设施、通信、治安等方面的保障，为社会提供全方位的公共服务，以保证应急救援工作的需求和灾区群众的基本生活需求，以及灾区恢复重建工作的顺利进行。
有效供给公共服务是政府应对突发事件与公共危机，消弭社会非常态灾患的基本手段和必要条件。当突发事件或危机导致社会非常态运行后，社会秩序往往迅速失范，公民的生产生活环境往往遭到破坏，公民难以凭借自己的力量生存。特别是当发生地震、海啸、洪水、泥石流、干旱等自然灾害之后，灾民流离失所，缺乏基本生活必需品。这时，政府应对突发事件和危机的基本措施，首先就在于提供基本的公共服务，保证公民的基本生存需求，这是消弭社会非常态祸患的前提。倘若政府不能在突发事件和危机中提供有效的公共服务以保障公众的基本生存需求，那么可以预见，大量的社会越轨行为将会发生，甚至会产生严重的犯罪行为，无疑会进一步加剧社会非常态的恶化程度。此时，政府治理社会的难度将加大，甚至一些强制性行政措施也会失灵，突发事件最终演变成严重的社会危机的情形将不可避免。
3.非常态下公共服务的特点。社会非常态导致公众的生产生活环境突发剧变，因而公众对于公共服务的需求也发生了变化。这样的变化对非常态下的公共服务供给提出了更高的要求：首先，非常态下公共服务必须更具回应性。在社会非常态下，政府必须对公众的公共服务需求迅速、积极地做出回应，这既是政府的义务也是政府公共危机管理的最佳战略选择。非常态下公共服务的回应性要求政府公共服务更具敏感性、动态性和快捷性。所谓敏感性，是指政府对公众公共服务需求的感知和分析判断能力。感知和分析判断是政府提供公共服务的逻辑起点。在社会非常态下，可能出现公共服务供需信息不对称的问题，政府只有具有高度的敏感性，对公众公共服务有相当的感知，才能真正了解公众公共服务需求的量和结构，进而制定出有针对性的公共服务供给政策与措施，最终实现公共服务的高质、高效供给。强调政府公共服务的敏感性，还要求政府在准确感知公众不同需求的基础上，做出理性的回应。也就是说，在非常态下的公众需求本身具有多样性，并非所有需求都必须并可能得到回应，政府要在分析判断的基础上积极回应那些与公众利益紧密相关并切合实际的需求，并整合成公共服务供给的目标。所谓公共服务回应的动态性，实际上是敏感性的延伸。动态性要求政府在提供公共服务的过程中要不断捕捉公众需求的变化并做出及时的回应，调整公共服务的政策和措施。在社会非常态情形下，公众的公共服务需求不像常态下公共服务需求那般稳定和可预测，往往极具变化性，公共服务必须根据公众需求的变化进行动态性的调整。比如“5·12”大地震后，在最初的几天公众对生命救援、基本生活供给的需求非常强烈，之后则转变为对心理干预、教育、卫生、灾后重建的需求不断加强。如果公共服务供给缺乏敏感性和动态调整性，则不但会造成社会资源的巨大浪费，而且容易曲解民意和公共需求，出现“好心办坏事”的尴尬。所谓快捷性，是指政府公共服务要快速便捷。在社会非常态下，公众对公共服务的需求尤为迫切，他们需要非常快速、便捷地获得公共服务。快捷性是影响公共服务满意度的重要指标，如果政府不能快捷地提供公共服务，就会引起公众的不满，不满情绪会迅速膨胀和质变，严重影响到政府的形象与合法性。同时快捷有效地提供公共服务，及时给予公众服务和关怀，对于实现社会稳定具有重要作用。其次，非常态下的公共服务必须更加强调公平性。公平性就是指社会的政治利益、经济利益和其他利益在全体社会成员之间合理的分配，它意味着权利的平等、分配的合理、机会的均等和司法的公正。[1]在非常态状况下维护社会公平是政府的基本职责，政府要致力于改变由于突发事件和危机引起的不平等和不公平，使处在危机状况下的每个成员都能享有平等的服务机遇和权利。在常态下，公众对不公平的问题有一定的接纳能力。但是，在非常态情况下，由于不公平问题会表现在或者反射在社会成员的基本生存底线和基本权利方面，因此公众对不公平问题会十分敏感，容忍度也很低。所以，在非常态下，政府不仅要扩大公共服务供给，满足特殊时期公众的公共需求，更要注重公共服务的公平性，使公众能够在机会平等和权利平等的前提下获取正当的利益，公正地扩展自己的生存空间。在非常态下，政府公共服务的分配应着
眼于两个基本点：一是满足全体公民最基本的公共需求，二是向部分弱势公民倾斜，以促进社会的公平公正。
二、非常态下我国公共服务存在的现实问题
由于非常态下公共服务的决策机制、供给方式和供给主体等多方面的不足，致使我国非常态下公共服务的供给存在诸多问题，主要表现在：
1.公共服务供给与需求不对称。在非常态下，社会需要针对性强、实效性高的高质量、高品质的公共服务。但由于缺乏完善的“自下而上”的公共需求表达机制，致使公共服务供给难以反映非常态下公众对公共产品和公共服务的真实需求，在一定程度上影响了公共服务供给的质量和效果。
供给与需求的不对称，不仅会导致公共服务供给不足，还可能导致公共服务供给过剩。由于政府能力的内在扩张性和非常态下公共服务的紧迫性，使得政府在公共产品和公共服务的提供上具有超额生产的内在倾向，从而导致供给的相对过剩，特别是在制度供给方面的过剩。所谓制度供给过剩，是指相对于社会对制度的需求而言有些制度是多余的，或者是一些过时的制度以及一些无效的制度仍然在发挥作用。非常态公共服务供给的相对过剩所表现出来的往往是一些多余的、过时的和无效的制度与现存的制度创新、制度创设并存的特征。
2.公共服务供给相对滞后，时效性不足。由于突发事件和危机的影响，非常态下的公共需求具有突发性和应急性的特征，常态的公共服务决策和供给机制往往难以保障在非常态时期公共服务的充分供给，无法满足不同群众对公共服务的迫切需求。从2008年“5·12”大地震到2013年四川的特大洪涝灾害的救灾救援和灾后重建实践来看，我国还缺乏完善的非常态下的公共服务决策和供给制度安排，致使非常态下的公共产品和服务的决策和供给没有完全纳入科学化和法制化的轨道，灾后公共服务供给的速度较低，常常滞后于公众的需求。
3.公共服务供给协同不够，合力不强。我国现有公共服务体系主要依赖于各级政府机构的行政设置，缺乏非常态下公共服务协同指挥的专门机构和运作机制。在突发事件和危机影响下，公共服务的协同指挥主要依靠临时指挥机构和应急管理机制运作，弊端较多。以“5·12”大地震抗震救灾中的志愿服务为例，由于在志愿者管理和协调上的分工和责权不明确，出现了多头管理、协调不力的问题，甚至造成了混乱。对于志愿者服务所在地的政府指挥部门来说，他们负责志愿者具体任务的安排，对志愿者具有统一指挥和协调的权力。而上级政府部门和志愿者协会，是志愿者的招募和派遣方，也享有对志愿者的管理权。当志愿者组织机构和当地政府部门之间沟通、计划安排出现冲突时，便造成了管理、指挥上的不一致，多头管理使得志愿者无所适从，严重地影响了志愿服务的效率和效能，甚至影响了抗震救灾活动的有效开展。
在非常态下政府公共服务还存在服务意识、服务质量、服务效率、服务公平等多方面的问题，究其原因是多方面的，主要表现在以下几个方面：一是中央政府与地方政府在非常态下的公共服务职责不清，边界不明。在非常态下，中央政府可能对地方政府的公共服务干预过多，地方政府对中央政府依赖过强，这种关系导致非常态下的公共服务失灵。二是非常态下的公共服务决策机制不健全，没有形成“公共需求导向”的决策模式，致使公共服务决策缺乏针对性和有效性。三是非常态下公共服务供给机制不健全。这里有政府财力准备不够，未将非常态下的服务投入纳入财政预算，导致投入不足的问题；也有其他社会主体参与不足，协调较差的影响。四是少数政府工作人员服务意识不强，习惯于“为民做主”，影响了非常态下公共服务的效能。但从根本看，还是基于社会常态设计的公共服务供给模式不适应非常态下供给环境的变化所致。
三、非常态下公共服务机制的建构
毫无疑问，任何一次导致非常态的突发事件或危机都是对政府公共服务能力与水平的考验，也将是对政府危机治理制度与机制创新的一次推动。在我国经济转轨、社会转型和自然环境不断恶化的背景下，突发事件和危机频繁发生，社会秩序经常处于非常状态下，“非常态”或将成为一种常态。我们应该将非常态下的公共服务与常态下的公共服务紧密结合，完善非常态下的公共服务机制，实现非常态下公共服务的常态化，并逐步建立适合我国国情的非常态政府公共服务模式。
1.完善公共服务立法，清晰划分中央政府与各级地方政府在非常态下的公共服务职责，落实公共服务责任。在常态下，中央政府与地方政府的公共服务职责划分，尤其是基本公共服务职责分工比较清晰。《国家基本公共服务体系“十二五”规划》对每项基本公共服务供给标准和中央与地方的支出责任都作了清晰的规定。然而在非常态下，中央政府和地方政府的公共服务职责就不那么清晰了。以地震、洪涝灾害等自然灾害为例，当损失较大，影响较广的时候，中央政府往往会承担绝大多数责任，当损失较小，影响较窄的时候，则主要由地方政府负责。至于怎样具体划分非常态下的公共服务职责，还缺少法律依据。所以，当自然灾害发生后，许多地方政府会谎报损失、夸大损失，以期得到中央更多的帮助。
公共服务的核心问题在于落实政府责任，在非常态下更是如此。导致社会秩序非常态的突发事件和危机往往也暴露了政府公共管理的责任缺失。“政府在公共危机管理中扮演着权威角色和承担着核心责任。政府对所在地区的公共管理和社会公共服务的落实问题，实质是政府如何成为负责任的、有效的、透明的政府问题。然而长期以来，各级政府对社会公共危机苗头没有引起足够重视。对像非典疫情这样的公共危机，相关政府主管和部门责任人负有不可推卸的责任。”[2]所以，建立健全非常态公共服务的责任机制，关键在于要强调政府的公共服务责任和义务，厘清非常态下公共服务责任体系，并逐步建立起多元供给主体协同合作的非常态公共服务责任共担机制，从而进一步改进和完善非常态下的公共服务。
2.完善公民公共服务需求表达机制，健全非常态下的公共服务回应机制。建立健全政府公共服务的回应机制是政府适应社会发展，提高服务质量和效率的基本要求。政府必须首先了解公民及社会需要政府提供何种服务，
以及如何有效提供这种服务，进而才能对这种需求做出有效回应，“回应性问题是任何现代公共组织理论的核心”。[3]政府应该“把公民的需要和价值放在决策和行动的首要的位置上，必须更加关注市民的需要和利益，并对这些需要和利益做出回应”。[4]只有政府积极的回应才能使得公民与政府之间形成良性互动，从而提高政府公共服务的效能。在非常态下，公民和社会对公共服务的需求往往是紧迫、复杂、多元的，政府回应起来十分困难。这种情形尤其需要健全公共服务需求表达机制，畅通公共服务需求表达渠道，要让公民在民主基础上表达需求，并科学的加总需求，以提高政府公共服务的针对性、回应性。在今天，信息技术的飞跃发展，为公民快速、通畅地表达需求，为政府科学地加总社会偏好创造了条件，政府应该充分利用这些新技术、新方法、新手段，不断拓展公共服务需求表达渠道，不断健全“自下而上”的公共服务需求表达机制，健全非常态下的公共服务回应机制。
3.完善非常态下公共服务供给机制，保障非常态下公共服务供给。非常态下公共服务供给水平的高低，关键取决于公共服务的速度、质量和效率。因此，建立健全非常态下公共服务供给机制，关键在于四个方面。一是要加强政府在非常态下的公共服务供给能力。在经济全球化、社会复杂化和自然环境不断恶化的背景下，社会秩序的“非常态”逐渐常态化，非常态从偶发逐渐转化为常态化的频发，已成为社会管理中不可回避的重大挑战，因此政府必须加强公共服务职能，提高非常态下的公共服务供给能力，以满足不断增长的非常态下的社会公共需求。二是要广泛动员社会力量参与公共服务，形成政府与企业、社会组织协同供给公共服务的多元化供给格局。这就需要大力推进公共服务供给机制改革，促进公共服务供给机制的社会化和市场化，引入公共服务供给的市场竞争机制，打破政府对公共服务的垄断，提高公共服务供给效率。三是要推进公共服务的技术创新，综合运用多种手段提供公共服务。特别要积极利用现代科技成果，推进电子政务和智慧政府建设，改善公共服务的供给方式和提供手段，不断提高公共服务的质量和水平。
4.完善财政投入机制，保障非常态下公共服务供给。财力投入是政府在非常态下有效提供公共服务的物质基础。政府财政本身也肩负着推进公共服务体系建设的重要职责。在常态下，我国公共服务在财政支出中的比例长期偏小，影响了公共服务体系的完善和公共服务供给，也影响了非常态下公共服务供给。因此，政府需要加大公共服务投入，保障非常态下公共服务供给，其中关键在于建立健全非常态下政府公共服务投入保障制度，将应对突发事件和实施危机管理等非常态下的公共服务预算纳入政府的预算体系之中，并保证非常态下公共服务预算支出占财政支出比重逐步提高，逐步建立非常态下公共服务预算动态调整机制。此外，政府有必要设立非常态下公共服务专项基金，用于应对非常态下公共服务的各种需求，并建立监督制度和程序以保证基金的合法、合理以及有效的使用。政府还有必要建立完善各种公共服务战略性资源的储备制度，以便在关键时期有效地调动资源，保障公共服务供给。
5.完善非常态下公共服务协同机制，保证公共服务秩序。社会秩序的非常态关乎公共安全和社会稳定，影响范围广，涉及人数多，仅凭一级政府或者一个部门的努力很难有效控制事态，恢复秩序。非常态下的公共服务不仅是中央政府的职责，也是各级地方政府以及社会各界的共同责任。因此，非常态下的公共服务需要各级政府、各相关部门以及各类社会公共服务主体精诚合作，共同完成公共服务的高效供给。要实现各级政府、各个部门以及各类社会公共服务主体的协同与合作，首先就需要以制度为基础，清晰界定各个公共服务主体的地位、职责、权利与责任，明确其供给公共服务的权利与义务，促进各类主体依法依规、高效有序地参与公共服务。其次还需要建立和完善激励机制，提高各类公共服务主体的积极性，促进各类公共服务主体的功能协调。其三，要建立统一领导、分工协调的非常态下公共服务管理体制，构建各类公共服务主体之间的对话合作机制，促进权力分享，形成公共服务联合体。其四，要建立完善非常态下公共服务的监督机制，保障各级政府、各个部门以及各类社会公共服务主体的功能耦合。唯有如此，各类公共服务主体才能形成合力，保障非常态下的公共服务秩序。
参考文献：
[1][美]罗尔斯.正义论[M].何怀宏，译.北京：中国社会科学出版社，2006.
[2]张国清.公共危机管理和政府责任——以SARS疫情治理为例[J].管理世界，2003，（12）.
[3][美]罗伯特·登哈特.公共组织理论[M].北京：中国人民大学出版社，2003.
[4][美]塞缪尔·P·亨廷顿.变化社会中的政治秩序[M].上海人民出版社，2008.
