随着我国经济社会的高速发展，预算管理在政府财政中，不仅有利于提高政府工作的透明度，而且还能提高政府部门的运行效率（周珊辉，2012）。水利是国民经济发展的重要动脉，其建设的效率和效果与国计民生休戚相关，而水利部门的预算管理则直接关系到水利建设投资是否合理、高效以及是否满足民生和经济发展需要的目标。因此，本文就水利部门预算管理问题展开讨论。
一、水利部门预算管理的重要性
（一）水利部门预算管理的内容和特征
预算管理是以数量化的方式来进行管理工作，是对行动进行度量并纠正偏差，属于财务管理的关键环节（王永智，2011）。水利部门预算管理工作包括预算目标制定、预算编制、预算执行、预算监督考核等一系列过程。预算管理的整体质量受到每一个预算管理环节运行状况的直接影响。在整个水利部门的预算管理过程中，预算编制和预算执行是预算管理的重要组成部分，发挥着对预算目标和监督考核承上启下的重要作用。其中，预算编制是整个水利部门预算管理的出发点，是预算管理目标得以顺利实现的前提条件，并且直接影响到水利部门预算的执行效果；而预算执行则是水利部门预算管理目标实现的重要保障，是将预算目标由计划转变为现实的具体实施过程。
水利部门预算通常涉及的资金数额较大、周期较长、内容复杂多样且不易监管。也因如此，实际预算管理过程中仍然以财务部门为主线，将其视为财务部门的主要工作，其他部门的配合和协调相对较少。但依据全面预算管理理论，水利部门的预算管理并非仅是财务部门的事情，而应该是水利管理各个职能部门均应该积极参与的工作。同时，水利部门在实际执行中一旦出了问题，往往很难追究责任，无法发挥预算监督的功能。由此造成的预算考核自然也无法真正发挥有力的激励约束作用。
（二）新环境对水利部门加强预算管理
提出了新要求我国水利部在近几年相继出台了《水利部预算执行考核暂行办法》、《水利部预算项目储备管理暂行办法》、《水利部预算执行动态监控暂行办法》、《水利部关于加强事业单位投资企业监督管理的意见》等一系列法规文件来规范水利部门的预算管理。虽然这些法规文件的出台在一定程度上发挥了重要的积极作用，但也不可否认，传统预算模式粗放式管理的影响在很多水利部门仍然存在，例如部分水利事业单位预算管理意识淡薄、预算编制流于形式、预算执行缺乏有效约束等。
我国水利建设事业的迅猛发展，导致水利资金投入力度逐年增加，进而对水利部门提高预算管理水平、提高资金使用效率提出新的要求。显然，前面所述的预算管理问题与水利部门在国民经济发展中的重要地位和水利建设投资的重要影响是不相符的，也是与国家强化各部门预算管理能力不相称的。因此，在新环境下，水利部门提高对预算管理工作的重视程度、加强预算管理的规范性迫在眉睫。换句话说，水利部门急需提高预算管理的战略意识，不断创新预算管理方法，提高预算管理水平，以促进水利建设事业在新常态下的优化发展。
二、水利部门预算管理存在的问题
近年来，随着水利部门各项管理制度改革的深入，预算管理在部门管理中起到的作用越来越大，暴露的问题也越来越多，已经成为制约水利部门实现科学管理的主要障碍。
（一）预算管理目标与部门目标脱节
预算管理目标与部门目标的脱节在水利部门预算管理的目标制定过程中非常容易出现。水利部门的预算管理是联系部门职责与社会效益的工具，通过预算管理发挥水利各部门共同服务社会的职能是水利部门预算管理的最终目标。现行预算管理缺乏对预算总目标和部门目标之间关系的明确认识，例如有些人认为预算是为上级部门控制下级部门服务的，同级部门之间是竞争关系而非合作等，结果往往是预算目标制定过程中缺少必要的沟通和利益上的衔接，很多水利部门的基层管理人员只注重预算不超出既定的指标，却忽略了自己的首要职责应该是实现整个水利部门的预算目标，这就使得预算总目标缺乏战略基础，且与部门目标脱节。
通常情况下，水利部门的总体预算编制及实施是由上级主管部门或者财政部门将预算目标分解下达到各基层单位或者具体负责人，具体的预算编制则在上一年度或者基期实际发生数额的基础上，通过加减预算期内主要影响因素的预期影响数额而进行测算。在此过程中，编制预算的人员并没有认识到部门战略的重要性，甚至不明白什么是战略目标，注重对上级负责多于对部门自身发展负责，这使得部门战略目标在预算过程中难以得到体现和贯彻。预算管理人员在执行预算的过程中容易因为缺乏战略导向的预算目标而消极地应付差事，甚至有些人员不严格执行预算管理，这就使得实际支出经常偏离年度预算。长此以往，水利部门的预算相当于纸上谈兵，各执行部门只关注短期目标的实现，而忽视长期目标的作用，导致短期预算目标与部门的长期战略规划产生矛盾，不同期间部门编制的预算指标缺乏必要的衔接，使预算管理难以达到预期的效果。
（二）预算编制流程缺乏科学性
目前，水利部门的预算编制流程缺乏科学性。水利部门的预算编制依据是部门的预算总目标和年度计划，但预算总目标的下达并不代表水利部门项目的选择和各个环节预计发生的费用支出便固定下来，还需要各管理和执行部门综合考虑各个部门的实际情况及未来可能受到的环境影响，权衡支出的范围、额度以及风险水平等因素。（1）由部门领导提出整体预算思路和预算总目标；（2）在基层接收到上级指示后，根据预算总目标结合自身实际情况草拟预算实施方案；（3）由预算管理委员会或同类职能部门初审提交的上述预算方案；（4）提交草案由管理委员会召集、由部门负责人协调分歧和权衡是否能够执行，各方达成一致后才能定案；（5）将拟定的管理方案交由各基层作为内部文件执行。
调研发现，部分水利部门并没有依照这个流程来进行预算编制，而编制方法则依旧采用传统的预算编制方法。传统预算通常具有模式化、单一化的特征。具体的，在预算编制时，只是以上一个会计期间的预算数据为基础，仅仅进行简单的调整就用来编制本期的预算数据，在编制过程中主观性强，忽视了部门、人员、项目的实际情况；或者只关注于金额的确定，没有对各个项目的实际需要进行系统考虑并对部门工作整体规划；在预算项目的详细程度和支出的目的性上也存在很大的问题，导致预算难以保证准确性。在这种模式下，一旦年度内增加新的项目计划或者开展其他计划外的工作，资金就容易出现短缺的情况。
（三）预算执行中缺乏有效的控制监督
水利部门预算管理执行过程中信息的分析和过程的控制缺乏有效性。从总体看，预算管理的实施过程中重编制、轻执行的情况时有发生，部门领导在通过了基层的预算编制方案之后，往往无法做到对项目具体执行情况的及时控制和监督。例如，往往只对项目执行结果进行监督，缺乏有效的事前控制和过程控制。在水利部门实际执行预算时，各部门过分强调自身项目的特殊性，会以各种理由、借口来推翻先前所做预算，从而很难坚持起初的预算方案。在分析预算的执行情况时，也只是将预算编制与执行信息进行简单的差额和比例计算与通报，而不对具体差异进行详细的定量和定性分析，无法准确及时地查找预算差异形成的主要原因，预算执行情况与部门管理状况、项目实施情况更加难以联系起来。由此导致部分水利部门预算缺乏有效约束，甚至出现资金挪用、占用等情形，长此以往，成本控制难以达标。
（四）绩效考评和激励机制不够合理
水利部门的预算管理工作得以充分发挥作用的重要手段是绩效评价和激励制度。换句话说，只有依靠科学的评价和激励体系，水利部门才能有效实现预算管理目标。实际操作过程中，水利部门预算管理的考核及评价体系不够合理。水利部门的预算绩效管理工作整体上处于起步阶段，“重分配、轻管理，重使用、轻绩效”的思想尚未根本改变（刘英和苑斌，2013）。预算管理考核体系不健全、考核程序不系统规范、评价指标的制定不合理等削弱了各部门管理人员和工作人员的工作积极性，从而达不到预算管理的初衷。同时，由于缺乏相应的激励机制，难以形成工作人员为实现部门的业绩目标而共同努力的氛围，从而直接影响到预算管理的成效。
三、完善水利部门预算管理的建议
（一）实行战略预算，将战略目标有效转化为预算目标
从长期来看，水利部门预算管理一定要坚持以战略为根本出发点。具体讲，水利部门应在对水利建设的内外部环境进行科学分析和严谨论证后制定出战略规划，切忌盲目申报热点项目、追逐短期利益，否则会从根本上削弱预算管理的作用，从而导致资金分配不合理、部门资源被滥用等低效率现象。战略预算要求水利部门以战略目标为起点，通过综合平衡水利部门资源和发展要求来制定和分解预算目标。预算目标的制定要符合部门发展的实际、与部门战略协调一致。特别是水利部门在编制各个项目的分预算时，要明确各个项目的总体目标、阶段目标以及预期要实现的绩效目标。按照当前绩效预算管理的要求，预期绩效目标应包含经济效益和社会效益两部分，且具有现实可操作性和针对性。
此外，战略预算指标的选取也要遵循一定的规律，以保证战略目标向预算目标的有效过渡。首先，战略预算的指标要与部门的发展战略相协调，使部门各期预算能相互衔接，还要与部门所处的外部环境相适应，经得起社会的考验。同时，战略预算指标也要符合部门内部经营的客观实际，与部门的建设发展能力、项目技术水平和工作人员素质相适应。其次，战略预算的各个分目标应该形成一个有机的体系，使分目标有效支撑总体目标，且各分部门的目标要相互协调、相辅相成，使之既便于对总体预算执行情况进行考核，也便于对不同部门责任进行独立评价。
（二）增强预算管理流程的科学性
前面分析表明，水利部门传统的预算管理体系确实已经不能适应当前水利部门管理的实际需要。新形势下，水利部门在结合国家和地方政府有关政策对预算管理工作要求的基础上，应尽快引入新的预算管理理念和方法，科学合理地推行预算管理工作。为此，建议水利部门尽快推行内部控制建设，科学设计预算管理流程，使其纳入科学规范管理的制度体系下。同时，科学的预算管理还要做到充分准备、实时改进。首先，财务部门在牵头编制预算时，需要充分收集与总体预算、分预算相关的各项材料，广泛听取各职能部门和预算执行者的建议和意见，并充分做好预算编制前的统计和论证分析工作。这就要求水利部门的财务人员在具体编制预算前应与各职能部门及时沟通，综合分析前期的预算执行结果和差异，依据整个部门的财务收支和业务状况的变化，找出形成预算差异的关键影响因素，客观分析部门发展对预算管理的各项要求。其次，在预算编制完成后，财务部门还要实时关注预算环境的变化，在符合规定的前提下适当修改和完善预算编制工作，使其在始终保持与战略目标一致性的前提下有效保证水利建设工作的顺利开展。一句话，水利部门的预算管理要摒弃传统预算管理的滞后性和片面性，使预算管理做到全员参与、持续动态和科学发展。
（三）加大预算执行的监督力度
水利部门预算监督体系的真正建立不仅需要提高预算编制的质量，保证预算执行的力度同样是重中之重。科学的预算监督体系，不仅应该做到在部门内容的事前、事中、事后控制的有效性，还要有外部监督的有效保障。首先，水利部门自身要加强监督，保证监督活动贯穿于整个预算管理的全过程。预算编报前有关信息的调研以及对数据的收集和分析工作亟需加强管理，以确保预算的完整性和真实性，加强事前控制；要杜绝擅自扩大开支范围的现象，严格执行预算指标，保持预算指标的平衡，资金的数额和用途按照预算指标执行，加强过程控制，即事中控制；要对预算结果进行通报，并配以严格的奖惩，强化事后控制。其次，财政部门和上级主管部门要加大预算监督管理力度，在预算执行中实施多环节、不定期的多样化监督，从而建立一个宽松透明的预算监督环境，使工作人员互相监督，充分发挥资金的使用效率，提升资金的使用效益（张振洋，2011）。
（四）建立合理的预算管理绩效考核体系和激励机制
整个预算管理过程中的考评工作是重要环节，预算管理需要全员参与，预算管理的效果直接受到部门员工的积极性和创造性的影响。因此，水利部门考核和评价工作的高效执行，需要从两个方面着手：首先，建立合理的预算管理绩效考核体系，规范预算考核程序。按照重要性原则，水利部门制定预算考核的各项指标时应该做到公开、公正、透明、合理。例如，水利部门可以对领导层、财务部门、人力部门等管理部门使用效率、费用否决制，对水利项目建设部门实施工程成本支出否决制，对采购部门则推行采购成本和质量否决制。同时，还要制定公正、合理的预算考核工作程序，避免预算执行单位的工作受到考核不公的影响，不能违背预算管理的初衷。其次，水利部门还应建立良好的激励机制。激励机制的建立需要融汇科学的激励理论，如双因素理论、层次需求理论、强化理论等。同时，还要求水利部门针对水利建设项目的特征，针对不同的激励对象和激励时机，分别选择不同的激励方式组合，以更好地实现有效激励的目的，从而助推预算管理目标乃至战略目标的顺利实现。
作者：孙湄，李西文，张露涵
