我国1998年1月1日开始施行的(〈财政总预算 会计制度》第十八条规定“财政总预算会计核算以 收付实现制为基础” 2001年开始实施的〈〈财政总 预算会计制度〉暂行补充规定》中要求“财政总预算 会计核算以收付实现制为主，但中央财政总预算会 计的个别事项可以采用权责发生制”。可见，我国 目前的预算会计是以收付实现制为主的。
但随着我国市场经济体制的建立和完善，财政 体制改革的不断深入，各项预算管理改革措施相继 推出并逐步实施，主要有部门预算、政府采购和国 库集中支付制度等。这些措施对原有的预算会计 核算产生了较大的冲击，出现了一些新问题，这就 触及到预算会计的核算基础问题，是遵循收付实现 制还是权责发生制。
一、会计核算基础两种方式比较
在会计核算中，权责发生制和收付实现制是两 个基本方式。其目标都是为了解决会计应当如何 更加客观、合理地处理收入和支出两个会计要素的 关系的问题。但权责发生制和收付实现制在核算 上存在着很多不同点：
1.在判定收入和支出实现的时间上，权责发生 制以权利和责任发生的时间为标准，而收付实现制 以实际收到款项或支付款项的时间为标准。如按 照收付实现制原则，行政事业单位在拨出经费（货 币付出）时，应当作支出处理，而按照权责发生制原 则，拨款并不表示实际上已经发生支出，必须有受 款单位持有关单据前来报账，或者作出专项决算的 报表，表示该项支出已经完成，会计上才能冲减相 应拨款，并将它转入支出科目。由此可见，两个原 则在处理会计事务的思路上有较大差别。
2.由于收、付款项的时间与经济业务发生的时 间之间可能存在着差异，因而两种核算办法之间存 在着“时间性差异' 在权责发生制下，要通过应 收、应付账款等中间性科目来调节这类差异，而在 收付实现制下，一般不需要这类科目调节。
3.权责发生制为财务报告使用者提供某一会 计主体某一会计期间的资产、负债、所有者权益等 财务状况及经营业绩，不关注现金流量，而是看重 收益。但是采用收付实现制，目的在于向财务报告 使用者提供某一会计期间现金的筹集情况、现金的 使用情况以及报告现金的余额等信息，主要满足管 理者重点关注现金余额、控制现金变化这一需要。
4.会计成本核算是建立在权责发生制上的，广 泛地应用于企业会计核算而收付实现制则更多地 应用于预算会计和个体户等方面。
由此可见，采用权责发生制进行会计核算较为 科学，能更加准确地反映特定会计期间实际的财务 状况和经营业绩，但工作量与收付实现制相比要 大;采用收付实现制进行会计核算工作量较小，不 够科学，但是收付实现制在特定的经济条件下更具 有现实意义，成为对权责发生制最有力且必不可少 的补充。两者应该相辅相成，互补其短，才能更好 地进行会计确认和核算。
二、我国目前收付实现制预算模式的运用情况
(一)收付实现制的积极作用
1. 基本满足了国家对预算收支的管理预算会计是以预算执行中所形成的财政性资 金运动为核算对象，主要侧重于为预算资金的分配 和使用服务，它必须遵循国家预算管理制度的规 定。我国预算会计一直采用收付实现制，这一制度 在制定的初期是适应当时会计核算的需要的，它为 促进我国社会主义市场经济的发展，规范会计核算 行为，保证会计信息质量，起到了积极的作用。
2. 符合非营利性特点和要求收付实现制符合传统政府管理的特点，政府部 门的目标不是利润，也不是把利润作为评价政府活 动绩效的依据。政府的收入主要是由法律赋予其 强制征税而取得，因此政府仅仅需要各政府部门的 会计系统对其报告所获得现金、支出现金及现金余 额的情况。
3. 获取会计信息的成本相对较低预算会计采用收付实现制，会计核算程序比较 简便，同时，会计确认数是实际入库的预算资金，便 于安排预算拨款和预算支出的进度，并如实反映预 算收支结果。在行政事业单位收入与支出处理上， 分别采用收付实现制和权责发生制是存在核算结 果差异的，但这种差异是属于“时间性差异”而不是 “永久性差异”，随着时间的推移，两者的差异将不 断缩小，并不会影响会计核算质量。会计主体采用 权责发生制与采用收付实现制进行会计核算所获 得的财务结果差异不大，但采用权责发生制过程较 复杂，花费较大。
(二)收付实现制暴露出的弊端
1.预算会计与预算管理的要求相脱节，不能全 面揭示政府债务的真实信息现行预算会计不可能提供政府可用资金的准 确资料。一个政府若完全依赖于收付实现制会计， 可能很快就招致不可预期的财务危机。例如，一个 机关在支付薪金和其他账单的同时，可能已经签订 有关购买某些设备或者劳务的合同，这些属于机关 已经承诺而未付款的事项，是必须要付款的。为了 确保它们能在近期付款，会计账户应当显示此类未 到期的债务，否则，各机关可能会将这笔钱安排另 行支出。在反映和控制政府承诺债务方面，收付实 现制存在着一定缺陷。在我国会计核算中，对于那 些必须支付的支出，如机关的电费、电话费、行政人 员和教师的工资、政府已发行的国债、应由本期承 担的利息等项目是作为承诺债务来对待的。在我 国的西部一些地区，地方政府欠发工资问题并没有 根本解决，这些应付未付的工资也没有在预算会计 报表中反映出来。另外，一些地方政府为企业提供 担保等事项时有发生，这些或有事项形成的或有负 债，收付实现制下会计核算也没有予以应有的披 露。在一些经济发达地区最近几年基础设施建设 突飞猛进，每年具体有多少收入、多少负债，财政预 算中并不是很清晰。各部门报给财政局的报表，往 往利用收付实现制的空子，有意隐瞒一些收入和负 债。
在收付实现制下，政府的这些债务被“隐藏” 了，不能真实地反映政府的财务状况，夸大了政府 可支配的财政资源，不利于政府有效监控财政风 险、评估财政状况，为财政经济的持续、健康运行带 来隐患。
2. 容易使一些支出逃脱财政监督，造成“假平 衡，真赤字”
收付实现制是建立在政府和行政事业单位必 须先有收入、后有支出基础上的。但在市场经济条 件下，由于信用关系的存在，许多支出可以在没有 收入的条件下形成，或者可以是先支出，然后才慢 慢归还。由于没有收入，这些支出就无法记录在支 出的账户上，这样，虽然看起来它们是收支平衡的， 但是实际上却存在着很大的财政赤字。当前，一些 地方官员为了追求政绩，往往大造高标准办公楼等 “政绩工程”，这些支出虽然属于财政性开支，但由 于现行的收付实现制基础，使它们无法在经费账户 上反映出来，也就进一步暴露了收付实现制在财政 管理方面的缺陷。
3. 不能完整真实地反映各单位占用的经济资 源及其使用情况我国的行政、事业单位长期以来在使用预算资 金、开展公务活动中形成并拥有了大量的房屋、建 筑物等固定资产，许多事业单位如科研院所、高校、 医院等单位还拥有相当数量的股权投资。由于我 国的预算会计主要侧重于财政资金的收支核算对 各单位占用的大量长期资产关注不够，固定资产的 建造和使用在管理上脱节，固定资产的建造并不在 行政、事业单位的账簿中登记和反映，只有办理竣 工验收交接手续后方可登记。购入和建造的固定资 产，按现行制度规定不进行资本化核算，而是一次 性作为支出处理，并且不计提折旧，这样必然增加 本年支出，而该项资产要使用多年并受益多年。 还有并非每年都发生的费用如固定资产修理费，在 修理费发生的年份，支出规模较大，其余年份则没 有或发生数额较少的支出，造成各年度的支出规模 不一。另外固定资产在行政事业单位的报表中反 映，但在总预算会计报表中，却没有相关的信息资 料，这说明目前的总预算会计报表内容不能全面反 映因财政资金的使用而形成的大量的固定资产及 其现状。因此，我国预算会计中固定资产的记录和 管理一直是薄弱环节，固定资产的家底不清、产权 不明，资产流失现象严重，无法反映固定资产的使 用情况，虚增了资产价值。
4. 不能完整真实地核算复杂多样的新业务 这些年来，政府采购和国库集中支付制度的实 施，使财政资金的流向发生了重大变化。预算单位 所需要的财政资金不再由财政通过主管部门拨入 用款单位，而是由财政部门从单一账户或采购专户 按规定程序直接拨入职工工资账户或直接拨付给 提供商品或服务的供应商。另外在采购材料物资 过程中，可能出现采购环节与付款环节相分离的现 象，出现货物已到，发票账单未到款未付的业务，以 及货款已一次性支付，但货物尚未到达的业务。在 物资采购的货款支付方式上，可采用一次付款、分 期付款等方式。在收付实现制下，行政事业单位对 未支付货款但已收到的物资，不登记入账，不利于 对各项物资进行全面管理;对仅支付部分款项的物 资，也只能按拨款单据中的实际支付金额确认和计 量，显然不能对采购业务进行确切的核算，预算的 执行情况也无法得到真实的反映。
三、我国采用权责发生制预算模式的必要性
(一)我国政府职能转变的必然要求 在计划经济体制下，我国的财政是一种大包大 揽的财政，政府统揽一切，通过直接分配来实现政 府目标。而20世纪90年代以来，我国经济体制改革的市场化程度不断提高，政府和市场在社会经 济 运行中的分工逐步明晰，政府职能的重点转向公共 品的提供。在这一转变中，政府逐步退出竞争性投 资领域，财政从单纯的“分配”向综合的“管理”转 变，政府从直接“干预”经济向间接“调控”转变。21 世纪，世界经济全球化发展给企业带来了机遇和挑 战，给政府带来的影响也不容忽视。加入世贸组织 以后，受冲击最大的是政府管理经济的方式和职 能。政府这样的超级性的“企业”在国际市场中开 始了“面对面”的竞争。政府既然是“企业”当然就 要按“企业”规则办，这样才能生存和发展。政府预 算会计引入权责发生制可以较好适应政府公共管 理的要求，实现以“绩效”为导向的管理。
(二)增加财政透明度的需要 随着政府改革的透明化，政府执政的透明度越 来越高，财务公开越来越重要。权责发生制可以提 供收入支出方面更全面、更准确的信息，能够对政 府的资产、负债进行全面反映，还可以使管理者清 楚地了解财政成本及其在时空上的变化，政府资源 将会得到有效的管理，各种财务作为资源展现在社 会公众面前，会计系统将会变得更加开放，人们可 以方便地获取有关政府的综合信息，使政府的业绩 更加透明，有利于广大纳税人及社会公众评价政府 部门履行职能的状况及其工作效率。
总之，现有的预算会计模式在会计核算和会计 信息披露方面出现了严重的不适应性。我国目前 的预算会计改革已明显落后于预算管理改革出现 了许多现行预算会计制度不适宜或无法处理的业 务，同时我国的会计制度正在同国际接轨，如果教 条地执行收付实现制将不利于现行会计核算科学 化，因此对于预算会计核算基础的改革势在必行。
