对国家大中型建设项目投资控制的建议

　　国家大中型建设项目投资控制是基本建设管理工作中的一个重要内容，其目的是怎样将国家大中型建设项目的各项成本、费用控制在科学、合理的范围以内，在建设项目中，合理地使用人力、物力、财力，以取得最大的投资效益。但是当前在各个大中型建设项目实施过程中，却普遍存在超概算、超工期等问题，严重制约和影响了大中型建设项目投资效益的发挥。

　　造成项目建设超概算的原因很多。其中有客观经济环境的影响造成的，或称之为合理因素；也有纯属人为的工作失误以至错误行为所造成的，可以避免的非正常因素。前者如各种价格因素，包括建设用的各种物资价格和施工等人工费用的上涨，以及国家税率、利率、汇率的变化等。后者则诸如因设计失误造成变更和漏项，工期拖延造成建设费用和贷款利息的增加，以至挤占挪用建设资金等情况。

　　国家大中型建设工程中的不合理超概算和资金浪费主要是由建设单位、设计单位、施工单位以及地方政府和某些个人行为造成的。要减少乃至杜绝这类现象，提高投资效益，必须制定相应的办法和措施，主要应建立一整套制止、防范国家资金浪费和流失的机制，对各参建单位和个人的行为进行规范。为此，笔者根据近几年对国家大中型建设项目的审计实践，谈谈对其投资控制应加强的有关方面的工作。

　　一、规范建设单位管理行为

　　（1）认真执行建设项目法人责任制。按法人责任制的需求选择有工作能力和实践经验、作风正派的人员负责和管理项目。把管理人员的责、权、利具体化，合理运用奖罚机制，使奖励和处罚的程度与其成绩和过失相匹配，使之能够对管理人员起到实质上的激励、鞭策作用。

　　（2）严格执行基本建设程序。建设项目的每个步骤都有其特定的工作内容，它是人们在认识客观规律的基础上总结出来的，是项目建设过程及其规律的客观反映，是基本建设工作必须遵循的管理制度。忽视了它，就会犯错误，就会给国家和企业造成浪费和损失。如某水利工程项目指挥部在国家有关部门尚未批准项目建议书、可行性研究报告和初步设计文件的情况下，边勘测、边设计、边施工造成防洪大堤工程增加投资1.4亿元，涵闸工程增加投资260万元。

　　（3）严格执行招投标制度。十几年来，虽然许多项目都采用招投标，但在招投标的执行中，存在着只重工程造价，忽视技术能力评价，行政部门干预过多，地方保护主义作怪以及管理水平低下等原因，致使招投标制度执行很不规范，给工程建设留下隐患。如我们在对某水利建设项目审计时发现，该项目43座涵闸工程全是在未按规定编制标底文件，缺少必要的设计图纸、技术资料和工程量清单的情况下，采用邀请招标的方式进行的，中标的13家施工单位只有3家单位具备相应的施工资质。结果造成涵闸工程渗水等质量问题较多。因此，国家有关部门应采取有效措施，对招投标中的不规范现象和存在的各种弊病加大惩处力度。

　　（4）推广并完善监理制度，对建设施工进行监理是督促施工单位按合同办事的最好方式。目前我国大中型建设项目虽都已普遍采用这一制度，但有些监理人员素质低下，不能按监理原则办事，不具备相应的监理水平和能力，影响了监理效果。培养监理队伍并建立严格有效的监理制度是当务之急。

　　（5）加强审计监督。审计是监督建设管理人员合理使用建设资金、及时发现资金使用问题的有效手段。近两年稽查特派员、国家审计署和各地审计部门已加强对大中型在建项目的定期审计检查工作，应继续向深度和广度发展。同时，应严明法纪，对因失职、失误、以权谋私而给项目建设带来重大损失的，不仅要予以处罚，还应进行法律制裁。

　　二、强化对设计单位的管理

　　设计单位原本一直承担“为国家把关，提高投资效益”这一行政职能。实行设计单位企业化管理之后，这一职能逐渐削弱甚至发展到某些设计单位为了本单位的利益，不惜损害国家利益换取项目单位满意。为规范设计单位行为，可采取以下措施：

　　（1）强化设计阶段的投资控制。当前在大中型工程项目管理工作中，普遍忽视对设计阶段的项目投资控制，往往把控制项目投资放在实施阶段。据有关资料反映，设计阶段影响工程投资的可能性在80％以上，而实施阶段不超过20％。所以在设计阶段，加强对项目的投资控制至关重要，应加强对设计的宏观审查和微观监督，从严把关。对置国家利益和人民利益于不顾，忽视安全或盲目加大安全系数的设计单位和个人应予以处罚；对设计质量优良、科学合理的设计单位和个人应给予重奖。

　　（2）提高设计概算的精确度。设计概算的内容是否完善、有无漏项，不仅制约着项目投资目标的实现，而且直接影响到对工程项目投资的控制。对设计单位漏项、计算错误等造成的概算增加或减少，应给设计单位一定的经济处罚。这样，一可以加强设计单位和人员的责任心，二可以追究由于管理不善造成投资损失或投资超概算的项目管理领导人和当事人的责任，从根本上为解决投资失控、实现投资目标创造条件。

　　（3）整顿设计队伍。前几年由于建设项目数量的迅速增长和设计收费的不断上涨，导致设计队伍迅速膨胀，一些不具备设计能力的单位和个人也承担起项目可行性研究和设计工作，还有部分资质等级差的小单位向大的设计单位分包设计任务，造成设计市场的混乱。有关部门应采取有效措施禁止此类行为，清理、整顿设计市场。

　　（4）制定合理的设计取费办法。目前我国的设计取费方法主要有按建设费用比例、按工作日数量和通过协商确定三种办法，都不能促使设计单位实事求是地进行概预算，应考虑进行改革。如由有关部门制定不同规模项目的投资标准，用以衡量设计单位提出的概预算是否合理，并以此确定标准收费；对经优化设计确实降低了造价的设计单位，按所节省投资的百分比给予奖励；对设计人员或设计单位任意提高标准或有意漏项等行为，应予以罚款或扣减设计费；对设计失误所造成的损失，应由设计单位承担一定比例的费用。

　　三、强化对施工单位的监督

　　（1）杜绝层层转包和违规分包行为。层层转包、违规分包，不仅造成施工技术水平低下，工程质量难以保证，而且使得大量的工程款被截留，施工时偷工减料，给工程留下隐患。如某铁路项目施工单位中标后，将工程转包给某工程局，从中收取7％的管理费。该工程局又将该工程安排给下属施工，从中收取12.5％的管理费，致使真正用到建设上的的资金大大减少，造成施工单位偷工减料，工程质量难以保证。