法国公共会计体制评介

复旦大学管理学院会计学系 周 红  

　　[摘要]法国公共会计是法国中央政府监督和控制公共财政、特别是地方公共财政的最重要工具。它的最大特点是公共会计直属中央财政部，是一套独立于所在部门首长的平行行政系统。本文试图通过对法国公共会计体制的评介，探讨中国在经济体制改革过程中适合国情地加以借鉴的可能性。  
　　[关键词]公共会计  公共财政  监控机制  

    法国公共会计体制的最大特点在于它的公共部门的会计骨干队伍都直属于中央财政部编制。其任命、升迁、工资和考核完全独立于所在单位的领导。这一套由拿破仑确定下来的制度，经过扒)年来的历史考验，证明了对于一个公共部门庞大的经济体制防范贪污和提高管理效率是切实可行的。二战以来，随着社会经济条件的变迁，法国公共会计的中央集中管理体制不但没有削弱，还在反对贪污和加强控制的历史特点上，加上了对各级公共部门提供信息和咨询的重要职能。本文试图分析：一、法国公共会计体制的框架；二、法国公共会计的制度演变过程；三、法国公共会计体制的效率以及配套措施；最后，对中国的借鉴意义。  

    一、法国公共会计体制的框架  

    法国是世界上公共财政体制最庞大的国家之一，公共开支占国民收人的比重，1913年为13%；1922年为24%；1952年为37%；到1999年已达53.9%。其不断增大的一个重要原因在于法国的社会保险由国家统管，这部分在1999年已占国民收入的24%。此外，1999年中央财政开支占国民收入的27.5%，地方财政开支占国民收入的9.9%。  

    1．公共会计在公共财政管理体系中的位置  

    法国对公共财政的管理有一套强有力的监控机制，公共会计正是置于这个监控机制中的一个重要环节。为了便于说明公共会计在公共财政管理体系中的位置，这里有必要先简略介绍公共财政体制。  

    同绝大多数国家一样，法国公共财政分为中央财政和地方财政。中央财政在法律上以财政法(Lois finances)的形式确定。政府在2——9月准备草案，10一12月上交国民议会辩论表决。财政法划分收入和支出两大块，并确定收支的内容、数量以及赤字限额。财政法通过后，由各级政府和公共部门首长执行。在执行过程中一般得通过三个方面的监控:事前控制、执行期间控制和事后控制。  

    首先是事前控制。在法国，国家预算的执行主要是由一个中央财务控制体系来保证的。这个财务控制体系始于1890年。当时各部都有一个财务控制部门，其财务控制官(controleur financier)由部长任命。20世纪初改为由该部和财政部共同任命。从1922年开始改为只由财政部在本部高级公务员中选拔任命。其主要任务是：1)各公共部门首长的重要收支都要先经过财务控制官的认可。未经财务控制官审核的收支即使是首长的指令也无效。财务控制官主要得审核每项支出是否符合相应的预算，是否合法。必须通过审核的收支项目取决于其重要性，重要性的衡量标准视其是否达到了一定金额数。2）该财务控制官也是所在公共部门的会计，由他负责这个部门的账目。因此他也就最清楚该部门预算的金额及其性质。3)充当部门首长的财政顾问并向财政部预算司提供执行信息和对下年预算提供咨询。随着1700年以后地方分权加重，这一套财务控制体系便也在地方推行下去了。一个省的财务控制官由该省的财政总督(tresorier payeur genenaux直译为国库主计官，实际上是该省的首席会计)担任。  

    其次是执行期间控制。主要有三套体系：1)财务总督察(inspection generale des finances)制度。该制度创立于1816年。法国财政部设有财务总督察司，其中财务总督察员的人数在全国总共仅有200多人。自19亿年开始，财务总督察员都是从法国行政管理学院(ENA)毕业生的最优秀者中选拔出来的。他们有权对中央预算执行和地方、银行、社会保险系统以及与国家资金有关的所有项目进行审查。在法国历届总统、总理、部长中很多都有担任财务总督察员的经历。2）公共会计控制。在预算执行中，公共会计具有代表国家、公共团体或公共机构执行预算的法定权限，他的作用不是仅局限于具体执行一项收人或支出，而是要对是否执行这项收入或支出作出决定。3)议会控制。议会设有两个专门委员会，各部门在财政预算执行中有义务向他们提供充分的信息。他们也有权向有关部门要求提供信息和成立专门的调查小组。  

    最后是事后控制。在年终预算执行以后，要检查所有主要的公共账户，包括国家部门、社会部门和公共企业部门的账户，主要任务是揭露不符合规则的方面。负责事后控制的机构是审计法院(Cour des comptes)。地方公共账户要由地方审计法院(Chambres regionales des comptes)负责。  

    从上文可见，公共会计不但是预算执行中控制的主要环节，因为公共会计具有是否执行收入或支出项目的决定权；也是事前控制的主要环节，因为负责事前控制的财务控制官都是由财政部下派到各部门的首席会计担任。  

    2．公共会计的规则  

    法国公共会计推行的最主要规则是指令人(ordonnateurs )和会计人员的分离。这是法国公共会计的基石。自1822年开始，有关法律明文规定，这是两套相互独立和平行的公务员系统，它们之间没有行政隶属关系。所谓指令人是指公共部门的行政首长，得由他们下令实施财政法，然后才是会计通过收付款项来具体执行。指令人和会计人员相分离的原则意味着在行政上会计人员不听命于指令人，而听命于财政部。行政首长的指令不是必须执行的，而是要审查其是否符合规定，经审查不合格的可以拒绝执行。在这方面，会计人员在一系列非常严格的手续、规则和制度条件下没有任何选择或判断的自由度。会计人员在收付款之前必须要检查：第一，指令人的资格以及他的权力是否与指令的重要性相符；第二，账户的资金状况；第三，指令的性质是否与有关账目的性质相符；第四，收支的合理性，即是否有凭证说明已经收到货物或者已经提供服务，其金额计算是否正确；第五，是否己获得相应的批准，特别是必要时应得到财务控制官的批准，等等。如果发生经会计人员审查不符而指令人坚持要执行的情况，会计人员也可以根据账户的资金状况予以执行，但不承担责任。  

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