自20世纪80年代以来，我国高等职业教育得以迅猛发展。在这势不可挡的发展浪潮中，我国高等职业教育的政策文件是值得研究的。本文从高职教育的文本政策来解析高职教育的发展轨迹，这对我们进一步理清高职教育的发展思路、深化高职教育改革具有重要作用。
一、1985～1995年高职教育雏形期的文本政策
20世纪80年代，由于经济、科技的迅猛发展，社会对高级技术型人才的需求愈来愈迫切，在东南沿海出现了职业大学这一新型地方大学。这些大学一般招收高中毕业生，学制一般为三年。由此，逐渐形成了高职教育的雏形。
1985年，《中共中央关于教育体制改革的决定》中明确提出：“积极发展高等职业技术院校，优先对口招生中等职业技术学校毕业生以及有本专业实践经验、成绩合格的在职人员入学。”1987年，国家教育委员会《关于改革和发展成人教育的决定》中明确提出：“职工大学、职工业余大学、管理干部学院应当利用自己同企业、行业关系紧密的有利条件，结合需要，举办高等职业技术教育。”1994年，全国教育工作会议明确指出：“通过现有职业大学、部分高等专科学校和独立设置的成人高校改革办学模式，调整培养目标来发展高等职业技术教育，在仍不满足时，经批准可利用少数具备条件的重点中等专业学校改制或举办高职班等方式作为补充来发展高等职业技术教育。”
这一时期的高等职业教育主要以职业大学等形式举办。对于高职教育的本质是什么、如何发展高职教育等问题的认识仍处于一种模糊状态。
二、1996～1998年高职教育成形期的文本政策
1996年6月，李岚清副总理在全国职业教育工作会议上提出了“三改一补”方针。同时，1996年9月颁布的《中华人民共和国职业教育法》规定：“初等、中等职业学校教育分别由初等、中等职业学校实施;高等职业学校教育根据需要和条件由高等职业学校实施，或者由普通高等学校实施。”《中华人民共和国职业教育法》的正式实施，使我国高等职业教育的发展具有法律保障，从而大力推动了高职教育的发展。从1997年开始，国家将高等职业学校和高等专科学校的招生计划合并，在成人高校招生计划中将高等职业教育的招生计划单列，高等教育招生计划的增量部分主要用于发展高等职业教育。1998年，教育部新批准了21所职业技术学院。由此，高职教育的发展逐步成形。
这一时期的高职教育发展主要是通过改制和合并升格，采用老专科和压缩本科的方法来办高职。可以说，这种政策的滞后性和模糊性对高职教育的发展产生了一定的负面影响。
三、1999～2004年高职教育扩张期的文本政策
1999年，教育部、国家计委在《关于印发〈试行按新的管理模式和运行机制举办高等职业技术教育的实施意见〉的通知》中指出，按照新的管理模式和运行机制举办高等职业技术教育的目的是：“促进我国高等教育更好地适应经济建设和社会发展需要，加快培养面向基层，面向生产、服务和管理第一线职业岗位的实用型、技能型专门人才的速度，缓解应届高中毕业生的升学压力;积极探索以多种形式、多种途径和多种机制发展高等职业技术教育;按照《中国教育改革和发展纲要》及其实施意见精神，进一步扩大省级政府对发展高等教育的决策权和统筹权。按社会需要调整专业设置和培养目标，教学计划和课程设置按适应职业岗位群的职业能力的要求来确定。强调理论教学与实践训练并重，毕业生具有直接上岗工作的能力。加强与有关部门合作，按劳动和社会保障部门有关职业技能考核标准，对学生实施职业技能考核鉴定，使学生毕业时能同时获得相应的学业证书和职业资格证书。”这对高职教育的培养目标、发展途径、举办权限、专业设置、课程设置、实践教学、岗位能力、职业资格等方面进行了比较科学的概括，对高职教育的发展具有全面的指导意义。
2000年1月，国务院办公厅《关于国务院授权省、自治区、直辖市人民政府审批设立高等职业学校有关问题的通知》中指出：“高等职业学校要办出特色和效益。高等职业学校的主要任务，是面向地方和社区经济建设和社会发展，适应就业市场的实际需要，培养生产、服务、管理第一线岗位需要的应用型、技能型专门人才。”同时，教育部颁布的《关于加强高职高专教育人才培养工作的意见》，对高职教育的方方面面做了明确的规定，是高职教育发展的主要指导性文件。2000年3月，《高等职业学校设置标准(暂行)》对高职院校的设置提出了要求：“实践教学课时一般应占教学计划总课时40%左右(不同科类专业可做适当调整);每个专业必须拥有相应的基础技能训练、模拟操作的条件和稳定的实习、实践活动基地。”在这个设置标准中，主要提出了兼职教师队伍建设，并明确地规定了实践教学时数，从而突出了高职教育的特点。
2002年3月，教育部《关于进一步办好五年制高等职业技术教育的几点意见》提出：“从总体上看，五年制高职适应了经济建设和生产第一线岗位(岗位群)对高等技术应用型人才的需要，适应了职业教育多样化发展的需要，要坚持以独立设置的职业技术学院为主要办学主体。”同时，要树立“以综合素质培养为基础、以能力培养为主线”的指导思想。2002年5月，教育部办公厅《关于加强高等职业(高专)院校师资队伍建设的意见》指出：“加快高等职业教育的建设和改革步伐，不断提高教育教学质量，已经成为一项十分重要和迫切的任务。建设一支实践能力强、教学水平高的兼职教师队伍，兼职教师主要应从企业及社会上的专家、高级技术人员和能工巧匠中聘请。”2002年7月，国务院召开了全国职业教育工作会议，印发了《国务院关于大力推进职业教育改革与发展的决定》(以下简称《决定》)。《决定》指出：“大中城市和经济发达地区要在继续发展中等职业教育和职业培训的同时，积极发展高等职业教育，有条件的市(地)可以举办综合性、社区性的职业技术学院。省(自治区、直辖市)所属中等和高等职业学校可以由省级有关部门与职业学校所在市(地)联合共建、共管，增强其为区域经济服务的功能。有条件的大型企业可以单独举办或与高等学校联合举办职业技术学院。”该《决定》充分认识到高职教育的发展必须与行业和企业建立密切联系。国外高职教育发展的历史也表明，企业的积极参与是职业教育成功的重要因素。2002年11月，劳动和社会保障部、教育部、人事部《关于进一步推动职业学校实施职业资格证书制度的意见》指出：“对职业技术学院和具备条件的职业技术学校毕业生，实行免试部分科目等政策，逐步实现职业学校学历证书与专业技术人员从业资格证书相衔接。”目前，双证互通问题仍然没有切实的解决方案，职业资格准入制度也没有得到全面的落实。2002年12月，教育部印发了《关于确定第一批国家高职高专精品专业建设项目和国家高职高专学生实训(师资培训)基地建设项目的通知》，要求建设一批国内一流、国际知名、具有示范和辐射作用的精品专业和示范实训基地。
2003年7月，教育部办公厅《关于试办示范性软件职业技术学院的通知》指出：试办一批示范性软件职业技术学院的目标是经过几年努力，建设一批能够培养大量具有竞争能力的实用型软件技术人才的基地，面向就业，产学结合，为我国专科层次软件职业技术人才培养起到示范作用，并以此推动高等职业技术教育人才培养体系与管理体制和运行机制的改革。这个文件的出台有利于加强软件人才的培养，也有助于推动高职教育的发展。2003年12月，教育部等六部委《关于实施职业院校制造业和现代服务业技能型紧缺人才培养培训工程的通知》指出：“积极推动职业教育体制创新、制度创新和深化教育教学改革，为经济结构调整和技术进步服务，为促进就业和再就业服务。要把提高学生的职业能力放在突出的位置，加强实践教学，努力造就制造业和现代服务业一线迫切需要的高素质技能型人才。技能型紧缺人才的培养和培训实行学历证书、培训证书和职业资格证书相结合，加强学历教育与职业培训的沟通。要建立学分转换等相应的机制，把学历教育中的专业能力要求与国家职业标准以及相关行业和合作企业的用人要求结合起来。”该文件再次提出实施双证书制度，但实际上很难做到。一是现有国内外权威职业资格证书有132种，其中国际类56种;二是职业资格考试费用高，许多学生难以承受，这一点在中西部地区表现更加明显;三是职业资格准入制度落实不到位。2003年12月，教育部部长周济同志在第二次全国高等职业教育产学研结合经验交流会上提出“以服务为宗旨、以就业为导向”是高职人才培养的新方向，就业作为办学的最终目的和最根本的要求。
2004年1月，教育部印发了《普通高等学校基本办学条件指标(试行)》的通知，对基本办学条件指标和监测办学条件指标提出了要求。这些指标反映普通高等学校基本办学条件的改善、更新情况，对提高教学质量和高等学校信息化程度等具有积极的指导作用。同时，《2003～2007年教育振兴行动计划》指出：“大力发展职业教育，大量培养高素质的技能型人才特别是高技能人才，技能型人才是推动技术创新和实现科技成果转化的重要力量。要加强高等职业技术学院和中等职业技术学校的建设，广泛开展岗位技能培训。以就业为导向，大力推动职业教育转变办学模式。以促进就业为目标，进一步转变高等职业技术学院和中等职业技术学校的办学指导思想，实行多样、灵活、开放的人才培养模式，把教育教学与生产实践、社会服务、技术推广结合起来，加强实践教学和就业能力的培养。探索企业合理分担职业教育经费的办法。”2004年4月，教育部、财政部《关于推进职业教育若干工作的意见》指出，各地要从实际出发，坚持为区域经济和社会发展服务的思想，做好实训基地布局规划。实训基地建设的类型和布局，要符合本地区相关经济领域对技能型和高技能型人才的需求。职业教育是培养学生就业技能的教育，必须坚持面向市场，实行灵活的办学方针。要以加快实训基地建设为突破口，立足于提高学生动手能力，深化教育改革，职业教育的专业、学制、课时等设置要紧扣市场需求，向市场求生存、求发展。同时，教育部办公厅《关于全面开展高职高专院校人才培养工作水平评估的通知》指出，为了推动高等职业教育持续健康发展，教育部从2004年开始正式启动高职高专院校人才培养水平评估工作，并下发《高职高专院校人才培养工作水平评估方案(试行)》《高职高专院校人才培养工作水平评估工作指南(试行)》《高职高专院校人才培养工作水平评估专家组工作细则(试行)》等文件。评估对高职教育的发展起到巨大的推动作用，促进了高职教育向规范化发展。2004年6月，教育部《以服务为宗旨、以就业为导向，实现职业教育的快速健康持续发展》指出：高等职业教育面向经济社会发展培养高技能人才，成为高等教育的重要组成部分，要按照服务于现代化建设的需要，加快构建灵活开放、特色鲜明、结构合理、自主发展的职业教育体系。职业教育体系是中国特色社会主义现代化教育体系的重要组成部分。要实现“三个转变”，就是要转变职业教育的办学思想、办学模式和办学机制。
在这一时期，国家颁布了较多的高职教育发展政策，并开展了高职教育发展的评估工作，高职教育发展思路趋于明晰，理论体系基本完善。
四、2005年至今高职教育内涵建设期的文本政策
高职教育内涵建设的重点在于：一所学校的整体水平大幅度提高，以优质课程为重心的教育教学改革不断深入，学校的重点专业形成办学优势和形成品牌，学校服务社会能力全面提升，优质教学资源发挥共享功能和辐射作用。
2005年，教育部部长周济同志在教育部2005年度工作会议上的讲话“用科学发展观统领教育工作全局”提出，“坚持以就业为导向、加快职业教育改革创新”。要加快“三个转变”，即大力推进职业教育办学思想的转变，以就业为导向进一步明确职业院校的定位和方向;大力推进职业教育办学模式的转变，按照订单式培养的要求使职业院校更好地适应经济社会发展的需要;大力推进职业教育办学机制的转变，采取开放、灵活多样的学习形式，大力提倡“工学结合”“半工半读”等培养模式。同时，大力加强职业道德教育和职业技能培训，特别是要建立、完善校内实训和企业实习制度。2005年2月，教育部、国家发改委《关于印发2005年各地普通高职(专科)招生计划的通知》指出，要坚持以就业为导向，坚决压缩社会需求不足、毕业生就业困难专业的招生计划。要坚决制止不顾实际条件，盲目追求经济效益而扩大招生规模的现象，树立高职教育良好的社会声誉。因为我国传统社会观念主张 “劳心者治人、劳力者治于人”，高职教育作为高等教育的重要组成部分，没有树立良好的社会声誉，高职教育的发展前景一度被人们置疑。2005年7月，周济部长在职业教育实训基地建设工作会议上的讲话指出：一是要切实加强职业院校学生实践能力和职业技能的培养，二是要努力提高职业教育质量。加强职业院校学生实践能力和职业技能的培养，是提高技能型人才培养质量的关键环节。学生只有经过实训教学和实习教学这两个实践教学的全过程，才有可能完成从普通学生到有一定职业技能的职业院校学生、再到具备某一专项职业能力的技能型人才的转变。2005年8月，周济部长在职业教育工学结合座谈会上的讲话“工学结合、半工半读，实现我国职业教育改革和发展的新突破”提出了一条重要的发展途径，即坚持工学结合、半工半读。这是我国职业教育改革与发展的一个关键问题，是我国职业教育改革的重要方向，也是我国职业教育发展的根本举措。2005年10月，《国务院关于大力发展职业教育的决定》对职业教育存在的一些问题和政策进行总结，形成一个整体性文件，明确表示要建设100所示范性高职学院，该项政策对各级政府重视职业教育起到推动作用。在这个文本政策的推动下，从2005年开始，高职教育得以迅猛发展，招生人数较前几年大幅度提升。2005年11月，温家宝总理在全国职业教育工作会议上的讲话中指出：“职业教育具有鲜明的职业性、社会性、人民性”“职业院校可由企业单独办、企业联办，也可校企联办。”职业教育的人民性，就是职业教育是面向人人的，因为人要就业，要就业必须有职业教育的经历。从职业教育的举办形式上，强调企业参与的积极作用。前几年的企业“主辅分离”，有些大型国有企业“一刀切”地将所管辖的职业院校转交给地方政府管理，没有采取一条中间路线，从职业教育的职业性来看，没有企业参与，职业教育是不具有职业性的。
2006年3月，天津市人民政府、教育部《关于印发国家职业教育改革试验区建设实施方案的通知》提出：通过扩大职业教育对外开放与交流，借鉴发达国家的职业教育经验，构建具有中国特色的现代职业教育体系。经过五年的试验，初步构建起适应社会主义市场经济体制和满足人民群众终身学习需求，与市场需求和劳动就业紧密结合，纵向衔接、横向贯通、结构合理、形式多样、灵活开放、自主发展的具有中国特色，并与国际职业教育接轨的现代职业教育体系。确实，职业教育的发展也应该体现中国特色。2006年11月，教育部《关于全面提高高等职业教育教学质量的若干意见》提出，要针对高等职业院校学生的特点，培养学生的社会适应性，教育学生树立终身学习理念，提高学习能力，学会交流沟通和团队协作，提高学生的实践能力、创造能力、就业能力和创业能力，培养德、智、体、美全面发展的社会主义建设者和接班人。人才培养模式改革的重点是教学过程的实践性、开放性和职业性，实验、实训、实习是三个关键环节。要重视学生校内学习与实际工作的一致性，校内成绩考核与企业实践考核相结合，探索课堂与实习地点的一体化;积极推行订单培养，探索工学交替、任务驱动、项目导向、顶岗实习等有利于增强学生能力的教学模式;引导建立企业接收高等职业院校学生实习的制度，加强学生的生产实习和社会实践，高等职业院校要保证在校生至少有半年时间到企业等用人单位顶岗实习;充分利用现代信息技术，开发虚拟工厂、虚拟车间、虚拟工艺、虚拟实验。这项政策明确提出了四种能力的培养，为高职教学改革指明了方向。尽管我们一直在强调高职教育的质量问题，但还是难以解决其中的一些关键问题。2006年11月，教育部、财政部颁发了《关于实施国家示范性高等职业院校建设计划，加快高等职业教育改革与发展的意见》，从目标、任务、管理角度规定了建设示范性院校应该注意的问题，提出“坚持导向性、协调性、效益性、创新性的原则”。
由此可见，自2005年开始，我们对高职教育的质量和特色进行了深入的探索，文本政策的重点在人才培养的质量和模式上，同时，还提出了新的指导意见和要求。高职教育已是高等教育的半壁江山，提高高职教育的质量已成为我们亟待解决的问题。
五、未来高职教育的文本政策需要进一步明确的问题
我国高职教育经过初生期、成形期、扩张期到内涵建设期的发展历程，走出了一条快速发展之路，但在发展过程中也存在一些问题。这些问题集中在三个矛盾之中：学生就业能力培养与“双师型”教师缺乏的矛盾，职业教育需要企业的大力支持与企业缺乏深度合作的积极性的矛盾，职业教育岗位特性要有贴近实际的训练环境与实训基地建设经费不足的矛盾。这三个矛盾是目前我国高职教育面临的主要问题。从我国高职教育的文本政策发展过程看，这些基本问题一直在政策中提到，今后仍需要进一步制定行之有效的政策。“二战”以来，各国政府都全方位地对教育加以干预和控制，发展到今天，通常是国家主导教育的发展方向。我国一直是国家举办教育的，教育的推动必须依靠国家政策方针，需要国家的文本政策对高职教育的具体问题一一作出规定并落实到位。
1.中职教育和高职教育的政策难以区分。中职教育和高职教育都属于职业教育的范畴，两者在就业的角度上是一样的，但在教育的层次上是不同的。如果两者是相同的，那么高职生比中职生多上三年高中的学习经历没有发挥作用。高中生已经具有一定的科技文化知识，在此基础上开展职业训练，其目的性很强，就是直接培养高技能人才。中职生在完成义务教育的基础上，进入中职学习，也是直接开展职业训练，结合学习适当的专业理论知识，培养操作能力强的技术工人，不过只有少数是高技能型人才。因此，我们应该对中职教育和高职教育进行区分，而且这种区分要体现在国家的文本政策上。从上述文本政策的分析可以看出，高职中职合并行文，确实对高职发展不利，也难以使高职和中职分清职能。目前，一些高职院校同时举办高职和中职，没有感到不适应，反而觉得很顺畅，就是将高职和中职的办学等同思考。高职教育又是高等教育的重要组成部分，因此，我们应该将高职教育作为单独的教育类型进行考虑。
2.“双师型”教师靠兼职是难以解决问题的。企业技术人才有自己的工作，一些企业“一个萝卜一个坑”，企业员工并没有时间和精力来高职院校兼职。当前，引进企业技术人才的现有人事政策渠道并不畅通，在文本政策上提出要解决人才引进渠道，但在实际操作中并没有很好地落实。加上有些技术人才职称、学历低，根本没有引进的政策支持，评估指标又一味强调硕士的比例。我国的硕士是研究型人才，不是技能型人才，与高职培养高技能型人才的目标是有分歧的。因此，加强“双师型”教师的培养除现有的途径外，能否在国家示范性高职学院增设四年制实践指导教师专业。
3.职业教育是不能离开企业行业的，需要与企业行业建立密切的关系。在政策上，没有支持企业参与职业教育的具体措施，如提到“探索企业合理分担职业教育经费的办法”等没有出台。职业教育需要职业仿真环境，要跟上企业技术更新步伐，因此，职业教育的成本投入应该是超过本科教育的，但现实情况是远远低于本科教育的投入。很多高职院校仅靠收取学费维持学校运转，但学费是解决不了这个根本问题的。
4.毕业生提前就业，没能保证学生到企业进行实习。从目前的状况来看，每年11月开始举办就业双选会，学生12月份开始陆续到各单位进行试用期就业，大多是一去不复返，只在第二年6月回校领取毕业证。因此，很多高职院校规定的学制是三年的就会减为两年半，学制是两年的就会减为一年半。而这半年的试就业经历只有在第二次就业时有作用。我们尚未建立职业教育 “二元制”的机制，不能将学校学习与企业实习相结合，因而技能型人才培养过程存在缺陷。在人才培养过程中，仍需要政府政策的支持和引导。
5.职业资格准入制度的认真落实以及双证书制的实际操作，理论阐述较多，具体措施较少。职业资格证的考试费用居高不下，既得利益谁也不会轻易放弃，这就造成学生考证渠道不畅通，双证互通没有切实的解决方案，在双证互通上恐怕还要经历较长时间的努力。
6.高职教育划到高等教育的范畴中，但学生毕业又没有学位。我们应该借鉴美国的副学士证书制度，创建具有中国特色的职业技术教育的副学士、学士、硕士甚至是博士的教育体系。从制度体系上重视技术人才的培养。
