审视新世纪十年中国基础教育改革的进展、不足与未来趋势，不能只着眼于这十年，而应将其放在改革开放后中国教育改革三十多年的整体背景中，尤其要放到“素质教育”这个主话题上才能获致清晰认识。“素质教育”在我国的提出和推进大致经历了两个阶段：1997年前属于提出和逐步形成阶段，1997年之后则进入推进期。本研究以第二个时期为起点，阐述笔者的浅见。
一 改革进展
新世纪十年，我国基础教育在改革主题、改革任务和改革主体等方面，体现了承前启后、渐变性改革等特点。
(一)改革主题以素质教育为基调，形成了由“效率优先”向“公平优先”的转换
改革主题涉及的是改革往哪里去，改革理想目标是什么的问题。总体上，1997年至2010年，“素质教育”是始终贯穿基础教育改革的基本主题；其发展趋势是由2004年前强调的“效率优先”，逐步转向2004年以后强调的“公平优先”。
20世纪八九十年代至2004年期间，为了改变“平均主义”、“吃大锅饭”的局面，激发与提高经济、社会运行的活力和效率，我国奉行“非均衡化”政策，以“效率优先”为基本指导原则，集中有限的资源，分地区、分领域、分层次重点推进经济和社会事业的发展，让一部分地区、一部分领域、一部分人先发展起来，继而带动和扶持其他地区、其他领域、其他人的发展。例如，“重点校”政策、考试入学制度、分层普及义务教育、“地方负责、分级管理”的教育体制、“转制学校”等等，都显示出教育改革中的“效率优先”取向。
但是，随着经济和社会事业的逐步发展，到2004年，这种“非均衡化”政策和“效率优先”取向开始暴露出新的问题，特别是东部与中西部之间、城乡之间、阶层之间、学校之间的教育差距(包括教育经费、教师水平、硬件设施、入学机会等)不断拉大，我国基础教育的发展呈现出一种不均衡的态势。这种不均衡不仅影响到基础教育本身的发展，而且关涉社会的和谐和稳定。在这种情况下，如何促进基础教育均衡发展，实现基础教育的公正和公平，成为教育改革必须考虑的重要问题，并具体体现在2004年以后我国一系列教育政策的颁布上。
1999年，中共中央国务院发布《关于深化教育改革，全面推进素质教育的决定》(以下简称《决定》)。可以看出，推进“素质教育”已经被国家最高层面确认为“教育改革深化”的核心任务。
2004年2月，教育部发布了《2003-2007年教育振兴行动计划》(以下简称《计划》)，明确提出以提高质量、均衡发展和制度系统创新作为这一阶段教育改革深化的重点。与1999年的《决定》相比，它将基础教育变革的主题首次以国家政策的方式加以确立、表述为“效率基础上的教育公平”，从而为未来若干年内我国基础教育改革的基本主题定下了基调。
2009年，全国人大常委会通过并公布修订后的《义务教育法》。义务教育法的修订突出了教育公平的主题，如：明确了由国家财政保障经费投入，首次规定义务教育免费原则，提出缩小学校之间办学差距，加强对薄弱学校的改造，不得将学校分为重点学校和非重点学校，学校不得分设重点班与非重点班等，为义务教育的均衡发展提供法律保障；而教育均衡则是素质教育实施不可缺少的重要前提。2008年秋季，全国农村率先实现了免费义务教育；2009年秋，该举措推及城市，当年全国1.6亿中小学生全部享受免费义务教育。这是修订后的《义务教育法》得以贯彻的重要标志，成为中华民族教育史上的一个里程碑。
自2008年8月始，由国务院直接领导，教育部组织启动了《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》(以下简称《规划纲要》)的制订工作，并于2010年7月13日召开的21世纪第一次全国教育工作会议上正式公布。《规划纲要》指出：“坚持以人为本、全面实施素质教育是教育改革发展的战略主题”，并第一次把“教育公平”放在“教育效率”的前面。[1](P.14)
(二)形成了多元主体积极参与的改革局面
在改革主体方面，新世纪十年，我国基础教育原有的以“国家—学校”为主的“决策者—执行者”式的二元主体结构基本上退出了历史舞台，各类教育主体参与的多元格局日益彰显。1993年中共中央、国务院颁发《中国教育改革和发展纲要》，提出了“改变政府包揽办学格局，逐步建立以政府办学为主体，社会各界共同办学的体制”的改革目标。至此，多元主体办学的体制以法律形式正式确定下来。1997年8月《社会力量办学条例》正式出台，重申国家对社会力量办学予以“积极鼓励、大力支持、正确引导、加强管理”的十六字方针。2003年国家正式出台《民办教育促进法》，确立了民办教育在我国社会主义教育事业中的地位和作用，体现了积极鼓励、大力支持、正确引导、依法管理的方针，规范了民办学校的办学行为，规范了政府管理行为，保护了民办学校出资人、学校和师生的合法权益。
目前，我国教育改革的主体发展状态体现出如下特点：
第一，办学主体除政府之外，还有社会团体办学、企事业单位办学、农村集体办学、公民个人办学、中外企业或私人合作办学等多层次多方面的办学主体，体现了教育管理体制改革中办学主体的多元走向，并呈现出逐渐深化和扩大的趋势。
第二，引入市场机制，使教育主体由原先的投入者、管理者和办学者角色同一逐渐走向三类角色的分离。过去，在政府包揽办学的体制中，学校的投入者、管理者和由政府任命的学校领导基本上都是同一的。政府既投入学校，又管理学校，同时也成为具体的办学者。这样，政府集各类教育角色于一体，其实就是集权力、义务、责任与利益于一身，剥夺了其他利益主体的权益，于是教育改革的动力也就无法植根于亿万人民对自身利益的追求之中，导致教育变革的社会动力资源日趋枯竭，人们从事教育变革的主动精神与创造精神也受到极大的束缚。如今，由于出现了体制外不同的投入主体，同时学校也获得了较大的自主权，形成三者的分离和差异格局，从而有利于更好地动员各种社会资源发展教育，有利于调动办学者的积极性。正如林德布洛姆所指出的：&ldq
uo;市场制度激励了千万个首创举动。这种制度是骚动不安和安全开放的制度，它可以在无数点中的任何一点上改变或增长。这种制度为发明创造和革新进步，为个人和各地的资源开发，为大量的挑战和潜在的反应留下了广阔的地盘。”[2]但它同时也向教育管理提出了挑战，增加了难度。
第三，教育主体在职能转换过程中，在传统角色分化的同时生成了新的角色与职能。以往政府是决策者、投入者和管理者，学校则是执行者、实施者。现在，政府将一部分决策和管理职能分给地方和学校，自身变为决策者、监督者与评估者。就决策者而言，现在国家主要关注的是宏观层面的整体决策和局部决策，一部分决策权、管理权下放给了地方和学校，国家对地方和学校决策的约束主要是通过督导或评估的方式进行。
学校原先定位在政策的执行者或实施者之上，现在学校不仅仅是实施者与执行者，还是学校自主发展的策划者；教师不只是传统意义上的知识传递者、教书匠或者实践者，而是增添了对话者、教学指引者和教育研究者等新的角色，切实承担了相应的职能。
(三)形成了整体与局部之间“协调并进”的改革格局
当代中国的教育改革是一项系统的复杂工程，其对象既涉及变革者的观念、行为及变革内容(诸如课程教材、教学、评价等)，也涉及改革所需的一系列支持性条件(如制度、物资、政策、环境等)。就新世纪十年基础教育改革任务的进展状况而言，可从整体与局部这个维度进行剖析。
1 十年里，基础教育事业的整体格局实现了新突破
一是各部门齐抓共管的工作机制正在逐步形成。2006年，“素质教育调研组”的研究结论指出，“中宣部、中央文明办、文化部、国家广电总局、新闻出版总署、公安部等部门通力合作，加大了对未成年人优秀精神文化产品的创作、生产和推介力度，90%以上的爱国主义教育基地和公益性文化设施已向有组织的未成年人集体免费开放，加强了文化市场的监管和校园周边环境的治理。部分大中城市正在探索发挥社区在青少年学生校外教育中的主体作用。共青团、少先队广泛开展了主题鲜明、形式生动的思想道德教育和实践体验教育活动。各级妇联与学校、社区相互配合举办家长学校，传播家庭教育的正确理念和科学方法。全社会共同关心青少年健康成长的氛围正在形成”。[3](P.5)
二是一些事关教育改革全局的管理体制、人事、财政改革也取得了较大的进展。在教育管理体制方面，国家进一步明确了中央和地方各级政府在基础教育方面的责任，特别强调省级政府的统筹作用和县级政府的主要责任。2001年5月，《关于基础教育改革与发展的决定》提出，新的农村义务教育管理体制应当“在国务院领导下，由地方政府负责，分级管理，以县为主”。2004年教育部颁布《计划》，要求进一步落实这一管理体制，强调县级政府的统筹管理责任。2006年新颁布的《义务教育法》更为准确地规定了这一体制：“义务教育实行国务院领导，省、自治区、直辖市人民政府统筹规划实施，县级人民政府为主的管理体制。”这是从法律层面对义务教育管理体制的确定，从而具有重要的意义：首先是实现了义务教育管理体制从“以乡镇为主”到“以县为主”的转变，保证了义务教育经费的稳定来源；其次是实现了事权和财权的对称，提高了地方政府管理和实施义务教育的积极性。
教育财政制度在新世纪十年也有了新的突破，革除了20世纪形成的“分级管理、以乡为主”体制，建立了“以县为主”的财政体制。20世纪90年代中期以后，由于教育财政责任过度下放，大多数农村地区主要由乡级政府承担教育财政的责任，结果造成诸如全国大面积拖欠教师工资等经费短缺现象，严重影响了农村义务教育的发展。而“分税制”和“农村税费改革”带来的财政重心上移和乡级政府支付能力不足，又进一步加剧了农村地区教育财政的困难。为了克服这些困难，新世纪我国政府颁发了一系列文件，强调改变原有的教育财政格局。2001年5月，国务院颁布《关于基础教育改革与发展的决定》；2003年9月，国务院又颁布了《关于进一步加强农村义务教育工作的决定》；2006年新修订的《义务教育法》以及2010年发布的《规划纲要》等文件，都强调了新的财政体制建设问题。
此外，在事关基础教育改革全局的其他领域，如考试招生制度、教师队伍建设、依法治教、组织领导和信息化建设等方面，都有了较大的进展，这里不一一详述。
2 基础教育改革的一些关键领域从点到面、由整体到局部，进入全面深化改革阶段
一是课程改革的全面性。2001年，国务院同意颁布《基础教育课程改革纲要(试行)》。2005年秋，全国所有小学、初中起始年级开始实施新课程；至2010年，全国所有省份陆续实施普通高中课程改革。2006年，“素质教育调研组”得出结论说：“基础教育课程改革为学校教育带来了一些具有本质意义的变化，促使教师的教学方式、学生的学习方式发生了积极而深刻的改变。”[3](P.5)二是课程改革的深入性体现在课程改革理念向教学实践转化，课程改革中的领导力及考试问题等在各地进行了改革试点与推进。三是教师培训。教育部、财政部决定从2010年起实施“中小学教师国家级培训计划”，目标是在未来若干年内，我国所有的中小学教师都要接受各类国家级培训。据不完全统计，至2005年，约有200多万教师参加了新课程培训。
二 存在的问题与原因
(一)改革推进艰难，成效不容乐观
总体上，基础教育改革在新世纪十年里取得了许多点状突破，但新的整体格局尚未形成，改革推进非常艰难。
首先是基于研究和教育政策的整体判断。2006年开展素质教育系统调研的总报告明确指出：“虽然素质教育取得了一定的进展……但一些深层次体制性障碍仍然没有消除。一些问题的呈现更加复杂，解决起来更加困难，虽几经努力，仍没有达到预期的效果，造成一些地方素质教育喊得轰轰烈烈，应试教育抓得扎扎实实。”[3](P.9)2010年公布的《规划纲要》则表达得更为直接简要：“素质教育推进困难”；[1](P.10)2011年，叶澜主持的“建设创新型国家与和谐社会背景下的素质教育研究”结题总报告指出：素质教育正在“艰难推进，酝酿突破&rdq
uo;。[4]一是涉及基础教育的新支持系统(体制、制度、物资等)的改革相对容易，涉及教育者(校长、教师、家长等)个体行为实践层面的改革尚未发生整体变化。二是基础教育方面新的教学制度的形成尚需时日。目前，各地学校每学期开展各类研讨课活动，其间教师们能体现新理念、新行为，但在日常教学活动中他们又回到老路上。三是以应试教育为主导的格局尚未真正改变，现行改革只治标未治本。
其次是基于对中小学生的现实生活状态的判断。对此，叶澜有一段生动的描述：“如果进入学校，可见到的景象虽不同，但围绕的主题却一致：考出好成绩，为学校的名声与学生升学奋斗！一些城镇名声响的学校大班名额多至上百人，少则五六十人。……逼仄、拥挤的空间成为这些孩子的基本生存状态。作业负担重几乎是中小学的普遍状态，尽管从教育部到地方各级行政三令五申下‘减负令’，但问题并未解决，至多出现短暂的‘轻’，不用多久又卷土重来。……教学中的满堂灌、思想道德教育中的说教和禁令，与学生疲惫的身影、黯然的眼神一起，写尽了教育的苍白。不管舆论有多少批评，领导有多少讲话，如此常态却很难撼动。”[4]
(二)原因分析
1 基础教育的价值观定位出现了偏差
其一，以教育的外在工具性价值压抑教育的内在发展性价值。我们知道，任何教育都具有内在发展性价值和外在工具性价值。内在发展性价值指的是教育作为一项人类特有的社会活动，具有其不可替代的独特价值，比如培育个体人的身心健康发展；外在工具性价值指的是教育对整个社会和人类发展的意义具有不可替代的价值，比如新技术的再生产。这两者之间，内在发展性价值是直接价值，外在工具性价值是间接价值。后者需要以前者为前提与基础，而不能体用倒置；否则就会使教育失去发展的根基，最终走向枯萎。目前，我国存在着以外在价值压制内在价值的情形。这不仅表现为我国国家教育政策强调教育“为经济发展服务”的方针，也表现在家长急功近利、以儿童未来的就业为目标，压制儿童身心的健康活泼成长，还表现在一些教育机构为了逐利，以分数评价青少年的心智才能，从而牺牲了儿童健康成长的价值。
其二，以社会某一方面的需要代替教育对社会发展的整体性价值。叶澜教授说：“素质教育在教育中的定位，偏重于为经济发展服务，现又聚集到创建人力资源强国，尽管有发展、积极的一面，但都是以社会发展的某一方面需要为基本价值，尽管也提到培养接班人与建设者，提出培养学生的社会责任感或强调创新与实践能力的加强，但其出发点依然是社会的，是国家在国际竞争中取胜的需要。”
其三，以共性价值替代个性价值。这主要是指一些学校在国家和当地政府教育政策的支配下，不能很好地综合考虑学校自身发展的历史传统、时代需要、社会资源、各类校内资源以及未来理想等，未能恰切地界定自身的发展基础、潜在空间和个性特征，而是简单地将上级部门的要求或学校传统迁移于自身发展的价值定位上，无法清晰定位自身的发展价值与发展特性。
其四，以追求个体目标替代对整体目标的思考。这主要是指一些学校往往只考虑自身发展的利益，不能很好地将追求学校自身发展放到我国基础教育事业的总体中去定位，致使一些学校只愿意在竞争格局下追求短期利益和外显成绩，牺牲基础教育长远性、基础性和人文性价值。
价值观既是抽象的、又是具体的，它既是我们行动的方向，也影响着我们行动的方式方法。目前基础教育观出现的若干偏差不但使我们改革的方向出现一定的失误，也直接影响着我们工作的方式方法，最终影响基础教育改革的成效。
2 基础教育改革的方式方法不符合改革的实践逻辑
近十多年来，我国基础教育改革的重心有了很大转变。同时，尽管有了前二十年基础教育改革经验和成果的积累，但是改革的方式力法却未发生根本性的转变，致使改革的要求和精神无法真正内化为教育者个体的自我需要，反而存在着对改革进行防御和阻抗的现象。
其一，改革方式侧重外力推动，忽视培育内动力。我们以往采用的教育改革基本上是自上而下、层层下移的推进方式。对学校或教育改革者个体而言，变革的目标与要求都只是外驱力或压力；他们很可能面对新的变革要求采取“明里服从，暗里抵制”的策略。虽然各级领导采用物质奖励、晋升等手段对改革进行刺激和诱导，但都不能真正转化为教育者个体的内在自觉需要；若没有自觉需求，教师就不可能在日常生活中主动地创造新生活，基础教育改革的新内容就不可能真正扎根于学校教育教学生活之中。所以，变革方式需要更新。
其二，某些教育变革的方式方法追求短期效应，采取些非连续性的干预措施。教育变革是一个长期过程，需要在累进中由量变达到质变，从而具有一定的连续性。但是，在近五六年乃至更长的一段时间内，我国采取的教育改革措施多是短期的、非连续性的。比如，出于对教育均衡的追求，一些地方政府采用简单的人员流动方式，将校长和骨干教师在校际间进行大频率的流动，致使一些学校发展和教师队伍建设缺乏一定的可持续性，改革成效缺乏累积效应。
其三，某些改革方式未能有效把握改革的关键点与全局之间的辩证关系。无论是学校之间还是教师个体，都存在着差异。这意味着教育改革应采用集中力量重点培育，以点带面，拉动全局的策略。但是，现在的许多改革往往是“眉毛胡子一把抓”，主次不分，致使改革资源和成果无法集聚，不断地被平均主义的改革方式所稀释。
3 教育改革的思维方式存在偏差
在当代中国基础教育改革过程中，所有改革主体都面临着思维方式的转型与更新的问题。因此，对基础教育改革状态的诊断，离不开对改革思维方式的审视。2008年，李政涛教授就我国三十年基础教育改革思维方式存在的误区进行了剖析，指出五种思维方式亟待改变。[5]笔者认为，今天这些思维方式仍普遍存在。
一是割裂式思维。“其特征是这种思维方式将本来具有内在关联的要素，彼此割裂成两个互不相干的要素”。比如课程改革，从政府到学校所关注的往往是教材内容、教学方法的改革，相对忽视了与课程变革相关的支持系统，诸如学校组织结构、制度建设等方面的改革应同步跟进。
二是二元对立式思维。“其特征是将割裂
后的不同要素或不同维度对立起来，形成非此即彼的对立关系。”这种情况典型地表现为以下情形：人们不自觉地以为改革就是完全否定现存、否定传统，只要是传统的就是应当加以批判的。例如，新世纪十年来的课程改革目标主要是针对传统课程过分强调知识、技能的价值，忽视其他育人价值的倾向，并不是全盘否定知识、技能教育的重要性。但是一些人简单地认为，新课程改革理念是与知识教育对立的。
三是演绎式思维。其“特征是从适用于一个系统的概念、范畴和方法，直接推导至另一个系统之中，或者从一个具有普遍抽象意义的思想和方法，不加转化地推导延伸到特殊的情境之中。”比如，“将发达国家和地区的教育改革经验，直接照搬照抄，套用在自身的教育改革之中”。
四是点式思维。“‘只见一点不及其余’，‘只见树木不见森林’，是对这种思维方式特征最形象最恰当的描述。”比如，不少学校领导时常会将一两位教师的进步状态当作整个学校教师队伍发展的状态，或把某一领域的进展当作整个学校的进展。
五是结果式思维。“持这种思维方式的改革主体，习惯于只关注结果而不是过程”。“例如，校长的目光只盯在学校各项指标，如升学率、各种评比竞赛活动的达成度，即锦标荣誉的获得上，对于达成目标过程中的困难、障碍和亮点则不甚关注，对于师生在此过程中的成长与发展更是漠不关心。”
三 发展趋势
基于以上分析，对我国未来基础教育改革的趋势略作如下几方面的展望。
(一)均衡发展仍然是未来十年基础教育改革的基本主题
基础教育是教育事业的重中之重。在义务教育实现全面普及之后，《规划纲要》明确把教育均衡作为义务教育发展中的重中之重，旨在于2020年实现区域内均衡发展。目前对于基础教育的均衡发展，人们的关注点有三：一是不同区域之间、尤其是城乡之间的均衡发展；二是区域内部不同学校之间的均衡发展；三是不同学习者群体之间的均衡发展，特别是应当关注弱势群体的教育问题。为了实现基础教育均衡发展，一方面需要我们合理配置教育资源，办好每一所学校，让学生受到与其发展潜能相适应的教育，不致因为家庭经济条件、生活地域以及自身身心条件等方面的差异在基础教育中遭受不公平的对待；另一方面且更重要的是，每所学校应致力于内部发展力的再培育与提升，不能完全依赖外部资源的支持。也就是说，为了在未来十年内实现基础教育均衡发展的目标，需要在资源分配和资源培育两方面下工夫。
(二)价值回归将成为基础教育未来改革的必要前提
就我们理解，基础教育应包括两个方面的内涵。其一是作为个体终身发展的基础，即在基础教育阶段，个体需要在知识、视野、精神面貌、生存能力、道德品质以及身体素质等方面打下良好的基础，而不只是目前人们所理解的“双基”：基本知识和基本技能；其二是作为国家、社会和民族发展所需要的基础，即基本的国民素养。前一个是从个体终身发展的长远角度定位基础教育的“基础性”内涵，后者是从是国家发展的宏观大局定位基础教育的长远意义。所以，基础教育价值的返璞归真式的认识，需要人们打破目前短视的以应试主义为标准的基础教育。只有从基础教育的两个内在维度衡量其价值，基础教育才能够真正为个人和国家发展奠定基础。
(三)各教育变革主体的角色更新与相互协调将是关键性因素
在当前和未来一段时间内，我国市场机制在基础教育领域的渗透局面不会有太大改观。这样，由教育决策主体、利益主体、实施主体等多种主体构成的复杂主体格局也不会有太大的改变。这其中构成的一个危险倾向在于：当决策主体与利益主体、实施主体之间的关系都以基础教育作为赢利手段，则对基础教育的伤害最大；我国曾有段时间讨论热烈的基础教育的产业化问题，便是对这一危险关系的担忧。因此，在今天，我们既需要决策主体能够清晰而坚定地站在教育立场上，按照教育规律办事，同时监督利益主体和实施主体；也需要利益主体能够在坚守教育之道的基础上，再谋求经济利益，不能以经济利益伤害教育利益。实施主体需要在实践过程中把握好上级决策与实践需求之间的平衡，一切以教育规律办事，以有利于儿童的成长和基础教育的健康发展为基准进行有所为和有所不为的抉择。
(四)系统深化性改革将成为未来基础教育改革的基本要求
2010年3月1日，在《规划纲要》公开征求意见的第二天，陈小娅(教育部副部长)指出了基础教育的系统深化改革趋势。[6]即在基础教育方面主要是延伸做实两端：一端是在学前教育需求增加和供给多元化的背景下，明确性质和功能，加快普及学前教育；另一端是在升学压力加大的背景下，坚持多样化发展，推动普及高中改革。在深化改革方面，她指出仍将以课程改革为核心，明确了深化基础教育课程改革的重要性和艰巨性，强调依法依规加强教材建设，进一步加强制度建设，完善科学决策机制。
这体现了国家基于宏观决策层面的预测与期待。在笔者看来，教育改革的系统与深化还有更多的含义。其一，需要加强基础教育系统内部结构的再调整与更新，比如文化培育、组织变革、制度创新、运行机制的创建、管理体制更新等等。如果没有各构成部分的自觉变革和相互协调，基础教育系统的变革是难以取得实质进展的。其二，需要在基础教育与社会的“共变”关系中站稳“教育立场”。从社会方面而言，一是对教育变革的需求作出长期和短期区别，不因追求短期效应而忽视、损害教育持续发展，忽视基础性的投入和支持，而是应将短期效应的追求放在长期效应的结构链之中，促使每个短效为长效的实现提供积累；反之，对长效的追求也须明晰并促使其产生阶段性可见效应，通过努力使长短效应之间形成良性循环。二是主动改善与教育事业直接相关的社会状态，为教育系统变革的顺利运作提供不可缺少的支持。从教育方面而言，要建设积极心态，树立在现实中开展变革的坚定决心，决不能被动地等待变革自己，而应适度走在社会的前面，着眼社会的未来培养人才。其三，需要变革者转变变革的思维方式，以关系思维、整体综合思维和过程生成思维为主导，在充满变化、不确定的教育情境中把握确定性，推进基础教育改革的良性扎实发展。
总之，在以“变化”为主旋律的当代社会，一切都充满着可能性、不确定性和不可测度性，改革可能遇到的各种阻抗因素复杂多样，改革的任务可能会更加艰巨。但只要我们对基础教育的价值立场坚定了、思想方法明晰了，这“两条腿”必定有助于我国基础教育事业稳健而富有成效地向前发展。
