二战后，世界各主要国家或地区纷纷进行学前教育改革。自第一所专门学前教育机构出现以来，香港学前教育长期不受政府重视和关注，政府对学前教育采取自由放任或有限干预的政策，在学前教育发展中是个“旁观者”。直至1994年，政府开始加强对学前教育的干预。近年，香港政府更是积极承担促进学前教育发展的职责，逐步转变为学前教育的“主导者”。香港政府在学前教育中的角色转变对学前教育的发展影响深远，可为内地提供借鉴。
21世纪以来，政府主导学前教育发展成为世界各国或地区的主要趋势。与世界主要国家和地区相比，我国香港地区对学前教育的重视和改革开始得较晚，但同样引起了学者的广泛关注，特别是从2007年开始实施的学前教育学券计划更是成为学者近年关注的热点。在2016年的施政报告中，香港政府提出从2017-2018学年起落实免费优质幼稚园教育政策。可以预见，在此政策背景下，香港学前教育将实现进一步发展。
事实上，香港学前教育自20世纪初期第一所专门学前教育机构(1916年英华高等女学堂和沙尔德圣保禄女修会所开设的幼稚园)的出现以来，长期不受政府重视和关注，一直是香港学校教育系统中的边缘环节。而值得一提的是，香港其他阶段的教育在1984年以前就已经发展成熟。众所周知，香港经济从20世纪50年代开始恢复，到20世纪70年代迅猛发展。经济的发展对普及免费义务教育提出了现实要求，也提供了物质保证。1971年，港英政府宣布实施免费义务小学教育，1978年宣布对所有15岁以下初中学生实施免费义务教育。20世纪80年代以后，香港教育进入改革时期，尤其在1984年《中英联合声明》签订以后，教育改革成为过渡时期香港社会政治变革的加速器。
港英当局通过课程改革积极推进中小学教育“政治化”和“民主化”。与此同时，香港高等教育进入大众化阶段。很明显，长期以来，香港学前教育的地位一直低于其他教育阶段，直至《中英联合声明》的签订，学前教育这种一直受忽视的状况也没有得到太大改变。正如学者黄艾珍在《香港与澳门的教育与社会：从比较的角度看延续与变化》一书中指出，“香港学前教育发展迟缓的原因，可以归咎于政府对待这一领域的态度，主权变化对香港学前教育的影响相对较小，香港整体教育领域在1984年中英协定之前已经发展成熟，在教育领域中，学前教育一直被政府忽视，而在1984年以后一段时间中，这种情况并没有大的变化。”[1]
1994年，香港政府对学前教育这一领域的态度开始发生较明显的转变。当年的香港政府施政报告承诺在之后的四年支出1.63亿港币用于培训幼稚园教师，这是香港政府首次承诺对学前教育进行实质性投资。尤其是进入21世纪以后，面对社会的变革和挑战，香港推行了提倡终身学习和全人发展的全面教育改革。作为终身学习和全人发展奠基阶段的学前教育进一步受到重视，同时取得了跨越式发展。
基于此，文章聚焦香港政府在学前教育发展中的角色转变，探讨转变的路径、特点、影响因素等，以期对内地的学前教育改革提供借鉴。
一、角色转变历程、路径及影响
(一)角色转变历程
自1916年香港第一所专门学前教育机构产生至今，香港政府在学前教育发展中的角色转变历程可划分为角色缺位期(20世纪70年代中期以前)，有限干预期(20世纪70年代中期至1994年)，积极干预、主导期(1994年至今)。
香港政府在学前教育发展中的角色转变历程很明显地反映了香港政府在不同时期对学前教育发展的态度和政策。在政府不同的态度和政策下，香港学前教育也呈现出不一样的发展情况。
二战后，香港经济迅猛发展。经济、人口等因素的变化对学前教育提出了现实需求，也提供了物质保证。然而，20世纪70年代中期之前，港府对学前教育采取放任自流的消极态度，未承担任何职责，使得学前教育完全在市场的推动下发展。缺乏政府的引导和监管，各方力量的盲目发展造成了学前教育资源的浪费和教育质量的低下。
幼儿教育专家陈淑安在《香港幼儿教育》一文中指出：“为了收回成本及以赚钱为目的，功课愈深愈受无知的家长欢迎，课室面积有限，学生拥护，老师无专业训练，工资低微。为了方便课室管理，为了幼儿没有意外发生，幼儿在室内抄写成为最受家长赞赏的教学方法”[2]。20世纪70年代中期开始，迫于香港及海外有识人士的批评，港府无法继续奉行学前教育自由发展的策略，开始逐步改变对学前教育的态度，从管理、经济援助、教师培训等方面参与学前教育的发展。但是，港府对学前教育的干预只是一种极其有限的干预，学前教育并没有本质上的改变。1986年，《教育统筹委员会第二号报告书》指出：“本港并没有一些研究资料，可作为衡量幼稚园教育价值之用。在海外进行的早期研究最初似乎证明学前教育对儿童确有肯定的益处;但后期的研究则显示，幼稚园教育会有一个‘晒黑皮肤’的效益，即曾接受学前教育的儿童所得到的益处，到他们完成小学时已荡然无存”[3]。
最终，该委员会的结论是，幼稚园教育并非必需，建议不必使之成为资助的领域。由此可见，港英政府当时并不打算对学前教育进行彻底的改革，尽管对幼儿教育改变了以往任其自生自灭的态度，但仍将“幼儿教育不是必需”的观点作为制定政策的依据。1994年以来，随着主权的回归，香港社会发生了巨大的变革，教育变革成为社会变革的推动力量。为了应对日益加剧的全球化所带来的竞争和挑战，香港从21世纪初期开始进行了全面的教育改革，之前一直处于边缘地位的学前教育受到前所未有的重视。通过一系列政策的实施，香港政府对学前教育的干预逐步增强，由以往在学前教育发展中的角色缺位转变为促进学前教育发展的主导者。
(二)角色转变路径及影响
1.转变路径
(1)制定和完善学前教育政策法规，明确自身职责
政策法规是学前教育发展的重要保障。近年，香港政府不断明确自身职责，制定并实施了多项法规条例，包括《教育规例》《学前机构办学手册》等，为学前教育的发展提供保障。此外，香港政府出台并完善了一系列专项计划，如学前教育学券计划等，从学前教育机构规管、学前教育课程、幼稚园教师、学前教育财政投入等方面落实自身责任。这些政策全面且具体，层层推进学前教育的发展。例如，在学前教育的财政投入方面，香港政府最初主要帮助经济困难的家长缴付子女的学费、非牟利幼稚园发还租金及差饷，后来逐步转变为为所有合资格的儿童家庭提供学费资助、提供免费幼儿园教育，范围越来越广、力度越来越强。
(2)制定专项资助计划，加大学前教育经费投入
通过非牟利幼稚园租金返还计划、幼稚园学费减免计划、幼稚园资助计划、学前教育学券计划，以及资助校长及教师培训等，香港政府对学前教育的经费投入呈显著增长。学前教育经费支出占教育总支出的比例，由1989-1990年度的0.423%，增长到2007-2008年度的3.2%[4]。
其中，幼稚园资助计划由香港教育署于1995年推行实施，旨在改善幼稚园教育质量及减轻幼稚园增收学费对家长造成的压力。自学前教育学券计划推出后，该计划便停止施行。
幼稚园学费减免计划由教育署于1990年开展和推行，通过对申请人的家庭全年收入与家庭成员数折算出“调整后家庭收入”，确定申请人资格及获得资助的额度。1992年4月起，该计划交由学生资助办事处接手推行。为弥补资助的不足，从2007年开始，政府将幼稚园学费减免计划与学前教育学券计划配套实施，即需要经济帮助的幼儿家庭在申请学前教育学券计划之后，可以继续申请幼稚园学费减免计划，以获得进一步的资助。
2004年，政府制定了非牟利幼稚园租金返还计划，由教育统筹局(2007年7月1日开始改称为教育局)根据办学水平、校舍水准、学额需求、收生情况等指标对提交申请的幼稚园进行评审，决定是否返还租金;教育局则根据校舍使用率决定返还租金的数额[5]。申请参加非牟利幼稚园租金返还计划的幼稚园必须符合以下规定：所收取的学费不得高于教育统筹局所规定的学费分界点;每名学生每年的平均租金成本不得高于教育统筹局所规定的租金额分界点。2007年，香港政府设立了专项津贴，用于幼儿教师专业发展，而对于没有参加学券计划的幼稚园则采取培训费用返还的形式予以资助。
为了进一步促进学前教育的普及和质量的提升，2006年10月，香港特区政府宣布推行学前教育学券计划。该计划主要通过直接向家长、合法监护人、注册托管人发放“学券”的形式为儿童家庭提供学费资助，参与该计划的幼稚园或幼稚园暨幼儿中心可以从政府兑现在本园就读儿童的“学券”。数据显示，2009-2010学年，有800所(约84%)幼稚园、14.05万名学童(约94%)参加学券计划。[6]
随着学前教育学券计划的实施，学前教育学券资助占据了香港政府每年在学前教育支出的主要部分，已成为当前香港政府学前教育教育经费投入的主要方式，大大促进了学前教育的普及。
(3)加强学前教育质量规管
学前教育质量的提升一直是香港公众呼吁的问题。香港政府从三个方面加强了对学前教育质量的规管。
第一，改革学前教育课程。为响应新世纪教育改革所提出的课程改革理念，香港教育统筹局于2006年5月颁布新的《学前教育课程指引》[7]。新《学前教育课程指引》指出，学前教育机构必须兼顾幼儿的兴趣、需要和能力，按照“儿童发展”和“儿童学习”的基本原则来制定课程，创设启发幼儿多元智能的环境，使其均衡发展[8]。该指引为新时期香港的学前教育课程及教学指明了方向，成为未来10～20年香港幼教课程发展的主要规范。为了提升幼稚园的专业效能，香港教育局于2006年9月成立了学前教育支援组，就学前教育课程的发展和推行提供到校支援服务。
第二，提升幼儿教师专业化水平。教师的专业能力是影响教育质量的关键，幼儿教师队伍的质素在很大程度上决定了学前教育的质量。进入21世纪，特区政府对幼稚园教师及管理人员的资历作出了进一步规定。2002年6月，教育统筹局第27/2002号通告规定，从当年9月起，所有在职幼稚园园长必须在2006年7月以前获得“幼稚园教育证书”或同等学历，所有新入职园长的最低学历由“合格幼稚园教师”资格提升至“幼稚园教育证书”水平;从次年9月起，所有新入职教师均须在入职以前具备“合格幼稚园教师”资格。数据显示，2014-2015学年，香港本地幼稚园曾接受训练的教师比例为96.1%，取得幼儿教育证书课程或接受同等训练及以上的教师比例从2006-2007学年的30.1%上升至90.4%。
第三，构建和完善学前教育质量评估体系。从2000-2001学年开始，香港幼稚园开始接受教育署和教育统筹局(2003年1月开始二者合并为新的教育统筹局)的质素保证全面视学，即视学小组通过在幼稚园观课、查阅有关行政和教学文件、与家长及校内成员进行访谈等方式，从“管理及组织”“学与教”“校风及给予学生的支援”等范畴评核幼稚园表现。视学完成后，视学小组会向幼稚园提交书面报告，以便幼稚园根据视学结果制定改善措施，进而提升学前教育质量。随着幼稚园自我评估意识的增强，为配合教师专业水平的提升，在教育统筹局实施质素保证视学的同时，教育局从2003-2004学年开始推行质素评核视学，即在核实幼稚园自评结果的同时，以合作伙伴的方式检视幼稚园情况，进而客观汇报幼稚园的表现和发展潜力，促进幼稚园进行自我完善。
2.影响
随着香港政府对学前教育越来越重视，以及各种有效政策措施的推行，香港学前教育取得了重大进步。
第一，学前教育进一步普及。通过幼稚园学费减免、学前教育学券等计划，香港政府进一步扩大了学前教育的可获得性。从2004年至2014年，幼稚园的学生人数从125436名上升至166755名。
第二，学前教育质量得到大幅提升。长期以来，香港学前教育发展薄弱，存在着课程小学化，幼稚园教师薪酬低下、流失率高、专业水平低，以及幼稚园班级规模过大等问题。通过开展学前教育课程改革、提升幼稚园教师专业化水平、建构和完善学前教育质量保障体系一系列政策措施，香港学前教育质量获得大幅提升。2012年，受新加坡连氏基金支持的经济学家智囊团发布了关于45个国家和地区学前教育发展水平的比较研究报告《良好开端》(Starting Well： Benchmarking Early Across the World)，该报告显示香港幼稚园教育质量排名第11位。[9]
第三，学前教育公平得到提升。在促进学前教育公平方面，香港政府遵循“弱势补偿”原则，透过幼稚园学费减免计划等措施，对原本不能入学的学童进行资助补偿，提升入园率。2009-2010学年，在14.05万名幼稚园学童当中，约有11.9万名获得学券计划下的学费资助。在所有幼稚园学童当中，实际获得学费减免的儿童比率从1994-1995学年的约17%上升至2009-2010学年的85%。
二、角色转变的特点
(一)以质素优良、全港幼儿均可承担为理念和出发点
政府推动学前教育发展的理念及出发点反映了政府在学前教育发展中角色转变的方向和目标。可以看出，提升学前教育质量和学前教育的可获得性是近年香港学前教育改革的关键词，同时成为香港政府在学前教育发展中角色转变的理念和出发点。2007年，学前教育学券计划明确指出：“政府透过学券计划，在学前教育投放更多资源，同时希望保持学前教育界别的灵活性，并进一步提升学前教育的质素。计划的理念是让本港所有适龄儿童均能获得质素优良而可承担的学前教育。”[10]
(二)以政府为主体的学前教育成本分担方式
随着学前教育学券计划的推行，香港政府逐渐成为承担学前教育成本的主体之一。此外，家庭也是学前教育经费的重要承担者，其可以缓解政府学前教育经费短缺的问题，同时能在一定程度上激发幼儿家长对学前教育的责任心，加强对幼稚园的质量监督，实现有限资源的充分高效利用。
(三)通过积极支持非牟利幼稚园扩大学前教育公共供给
在学前教育的供给方面，促进学前教育向公共供给和服务转变已成为当前世界各主要国家或地区政府发展学前教育的主要趋势之一。一直以来，香港学前教育供给有一个明显的特点，即皆由私营机构提供，分为非牟利幼稚园和牟利幼稚园。2007年以来，非牟利幼稚园成为香港政府的全面资助对象。此外，对于牟利幼稚园，香港政府也设置了一笔过的转制津贴，鼓励其以非牟利模式经营，并收到了较好的成效。数据显示，2009-2010学年，在800所参加学券计划的幼稚园中，有114所前身为牟利幼稚园[11]。2013年，香港政府施政报告指出，教育局正成立专门委员会，研究免费幼稚园教育的可行性。可见，香港政府通过积极支持非牟利幼稚园及鼓励牟利幼稚园向非牟利幼稚园转变的方式在不断扩大香港学前教育的公共供给，且在进一步为免费学前教育的实现而努力。
(四)通过内评与外评相结合、高度问责的质量监管提升学前教育质量
学前教育质量监管是保障学前教育质量的重要环节。随着质素评核视学模式的推行，香港形成了内评与外评相结合、高度问责的学前教育质量监管和评估模式。内评主要指幼稚园对自身教育质量的监督和评价，外评主要指幼稚园须接受政府及儿童家长的监督和评价。为促进学前教育质量的提升，2007年，特区政府把香港学前教育质素评核与学前教育学券计划相结合，规定所有参加学券计划的幼稚园均需接受质素评核，只有符合指定标准的本地非牟利幼稚园才可以继续参加学券计划。教育统筹局质素保证分部会在互联网上公布质素保证年度报告和幼稚园的视学报告，让家长及社会各界人士了解学校的表现。
三、存在的问题
香港政府在学前教育发展中的角色转变是各种因素和问题交互作用的结果，也是面对问题和实际不断调整、反复完善的过程。从这些问题和香港政府采取的具体应对措施出发，可以帮助我们更好地分析香港政府在学前教育发展中的角色转变。
(一)经费投入措施本身的有效性问题
政府学前教育经费投入政策措施的有效性直接反映政府对学前教育经费投入的强度。最初，香港政府主要通过幼稚园学费减免计划、幼稚园资助计划、发还租金差饷地租及资助幼稚园教师和校长培训对学前教育提供经费资助。这些计划措施有效性都较低，在推进学前教育普及及质量提升方面效果不明显。例如，幼稚园学费减免计划虽然规定任何香港居民如有满3岁或以上的子女在教育署注册的幼稚园就读者均可提出申请，但该计划是一项须入息审查的学费减免计划，且申请要求过苛、手续繁琐，加上减免数额不大，使得受惠的学生比例不大。对此，香港政府不断修改和完善学前教育资助计划，如提出放宽幼稚园学费资助计划标准。尤其是学前教育学券计划对幼儿家庭的资助不设入息审查，只要是有年满2岁8个月儿童的香港居民家庭就可申请，属于全面、开放性资助，在加大对学前教育的经费投入、促进学前教育的普及方面取得了明显的效果。
(二)资源分配问题
政府学前教育经费资源分配若存在不合理、不公平等问题，必然会对促进学前教育的普及产生影响。在学前教育学券计划推行过程中，学前教育经费资源分配问题主要存在于牟利与非牟利幼稚园、学费限定门槛之内与门槛之外幼稚园、富裕家庭与贫困家庭之间。有学者指出，学前教育学券计划可能会扩大贫富差距，因为从中受益的家庭未必是最需要资助的家庭。对此，香港学前教育学券计划工作小组提出，在分配资源时，政府应优先向最需要经济帮助的家庭提供资助。
(三)内评与外评相结合的质素评核机制面临的问题
香港幼稚园质素评核机制在促进学前教育质量上发挥着重要的作用，同时也存在一些问题，如将质素评核报告上传至教育局网站，给幼稚园及教师带来了极大压力;部分幼稚园则认为难以符合外评的准则，特别是部分评核准则与家长的期望并不一致[12]。亦有幼稚园认为教育局在进行外评时采用了不同的准则而感到无法适从。部分相关利益者认为，家长对学前教育的取舍态度，未必与高效能的教学方式一致。
面对上述问题，香港教育局学前教育券工作小组建议邀请业界专业人士参与改善质素评核的工作，并以改进学校质素为目标;对经质素评核评定为表现欠佳的幼稚园，进行跟进评核，对长期表现欠佳的幼稚园，建立机制给予关注;加强家长教育，以便帮助家长为子女选择切合需要的幼稚园，鼓励家长与幼稚园合作，以促进儿童的学习与发展。
(四)教师专业发展及保障问题
当前，香港幼稚园教师培训及专业发展缺乏长远的支持计划，造成幼稚园教师专业发展津贴缺乏保障。此外，因推行学前教育券计划而撤销建议薪级表的决定，沉重打击了幼稚园教师的士气，令幼稚园教师感到政府没有给予他们肯定及尊重。这造成幼稚园教师不断流失，教师队伍不稳，严重影响了学前教育质素发展。
四、结论及启示
香港政府在促进学前教育发展中所扮演的角色经历了从弱到强、从局部到整体的过程，逐步转变为促进学前教育发展的主导者。分析该过程及存在的问题可以发现，香港政府在学前教育发展中的角色转变效果主要受政府对学前教育的态度，转变措施的强度、合理性和系统性，财政支出能力，以及幼稚园、教师家长等因素的影响。
近年，内地也在强力推进学前教育发展，在普及学前教育、加大学前教育财政投入、促进教师队伍建设等方面采取了积极有效的措施，但仍存在诸多问题，如学前教育普及率城乡差异显著、学前教育“公益普惠”程度不高、缺乏长效经费投入保障机制、教师队伍建设有待加强、教育质量有待提升等。香港政府在学前教育发展中的角色转变可以为内地促进学前教育的发展提供以下启示。
(一)进一步强化和落实政府责任
学前教育的发展受到众多因素的影响，其中，政府的积极支持是核心因素。政府对学前教育的态度直接关系到政府在学前教育发展中角色转变的发生和强度。从不同时期香港学前教育发展的情况及香港政府在学前教育发展中的角色转变不难发现，香港政府对学前教育的态度与其在学前教育发展中扮演的角色息息相关。近年，内地虽然加大了对学前教育的重视与支持，但力度远远不够，学前教育仍处在被忽视的边缘地带。政府应进一步强化和落实自身责任，解决当前内地学前教育发展存在的问题。
(二)加大学前教育财政投入，建立合理的成本分担机制
政府对学前教育的财政支出能够为学前教育的发展提供物质保障。香港一直注重人才培育和对教育的投资，回归以来，无论经济顺逆，教育方面的开支占政府总体开支的比例都较大(约1/5)。当前，内地学前教育财政性经费投入仍然偏低。政府应进一步加大学前教育资金投入，保证学前教育公平和质量的提升。然而，根据当前的社会经济发展状况，内地人口众多，教育经费有限，若学前教育费用完全由政府承担也不太可行。因此，坚持以政府投入为主，建立中央政府、地方政府、幼儿家庭、社会共同分担的机制有助于解决内地学前教育资金短缺问题。
(三)扩大学前教育公共服务，保证公益性
20世纪后半叶以来，学前教育的公益性不断被强调和突出。香港的幼稚园皆属私立。通过加大对非牟利幼稚园的财政投入，政府与非牟利幼稚园形成了合作关系，维护了学前教育的公益性。而对于牟利幼稚园，香港政府向该类学校支付一笔过的转制津贴，鼓励其以非牟利模式经营。内地也提出发展普惠性幼儿园，强调学前教育的公益性，但当前公办幼儿园占比仍然较低，学前教育公共服务的公益程度不高。内地政府一方面应扩展公立学前教育机构的建设，另一方面可以采取有效激励或扶持措施鼓励营利幼儿园向非营利性幼儿园转变。
(四)建立有效的质量监管机制
内地对学前教育的管理以地方政府为主导，而中央政府对学前教育的管理相对较弱。这种地方化和分权化的管理体制容易导致政府职责不清、管理体制不顺。《幼儿园管理条例》和《幼儿园工作规程》是内地关于幼儿园工作和管理的重要法规，对幼儿园与相关教育行政部门、幼儿园与教职人员关系，教师职责，以及幼儿园审批与日常管理规定较多，而对政府的职责、幼儿园与家长、教师与幼儿、幼儿园的地位与权利规定较少，且内地目前的学前教育法规缺少必要的监督机制。鉴于内地政府在学前教育管理中存在的问题及香港政府的经验，笔者认为，内地应完善学前教育管理体制，建立幼儿园监督评估标准，明确各级政府具体督导范围、内容、方法、程序及问责办法。特别是对于问责条款的制度设计，应明确问责的主体，解决“由谁问”的问题;明确问责的客体，阐明“向谁问”的问题;明确问责的范围和问责程序，解决“如何问”的问题。
(五)加强幼儿园教师队伍建设
作为学前教育的主要承担者和实施者，幼儿教师素质直接关系学前教育的教育效果和教育质量，关系着幼儿多方面的发展，是影响幼儿成长的关键性因素之一。当前，内地幼儿教师存在着待遇低、队伍不稳定、培养和培训机制不健全等一系列问题，严重影响了学前教育的质量。因此，内地政府应提供资助，进一步规范和完善学前教师在职培训，提升幼儿教师专业化水平，提高幼儿教师资历要求;制定出一套合理的教师薪酬制度，保障幼儿园教师待遇，保障学前教育质量。
作者：吴婷 来源：世界教育信息 2016年7期
