中共中央、国务院颁布的《深化教育改革全面推进素质教育的决定》具有长远而重要的意义，它标志着素质教育系列工程正式起步。数十年过去了，素质教育取得了长足发展，但农村地区素质教育的实施却遇到了一些困难，出现了所谓农村素质教育“执行难”现象。
一、政策科学视角下的农村素质教育“执行难”现状
1.农村素质教育内容的异化
素质教育中的素质至少应包括以下内容：科学素质（一个人认知和处理自然界和人类社会的基本素质，即理性的素质。要求具备最基本的科学观念、科学的思维方法和行为准则，与人沟通的方式是事实和逻辑，判断和认同的标准是“真”）、艺术素质（一个人认知和处理情感世界的基本素质，即感性的素质。要求具备最基本的以语言、文学、音乐、美术等艺术形式表达自己感情的素质，具有最基本的审美观念和审美能力，与人沟通的方式是感觉与形象，判断和认同的标准是“美”）、信仰素质（一个人认知和处理心灵世界的基本素质，即悟性的素质。要求从小具有虔诚的信仰，心灵有寄托，遇事易平静，行事重善心，与人沟通的方式是心灵的默契，判断和认同的标准是“善”）、人文素质（一个人认知和处理自己与他人关系的基本素质，集理性、感性与悟性于一身，融真、善、美于一体。通过晓之以理、动之以情、抚之以心的方式，去爱人、尊重人，与人沟通的时候，能在不同的领域，使用不同的方式。判断和认同的标准是“爱”）[1]。但农村素质教育的执行过程中，无论是教材选择、教学方法，都缺乏这些最基本的要素。无论是主管部门，还是学校，都存在功利化倾向，对考试结果无止境的追求使素质教育内容的異化为应试教育加课外活动，有些地区甚至连课外活动都没有。以社会学为例，与农村学生密切相关的内容如二十四节气、森林保护以及泥石流等自然灾害现象的产生和防御等在教学内容中并未得到体现，反而是中国、世界历史几千年都要求学习，而且未要求学生分析历史事件，只是记忆事件的背景、年代、人物、经过、结果等内容，老师难以摆脱填鸭式的教学，学生不断重复死记硬背。教育内容的异化，使农村素质教育的执行效果与最初的政策目标南辕北辙。
2.农村素质教育执行者的抵触
我国素质教育政策形成过程简要概括成：（民间）自发讨论→自发实验→领导人呼吁与政策介入→区域试验、推广→政策规划→全面推进[2]，其中农村教育的执行者，基层教育主管部门和教师曾经在政策的形成阶段发挥过重要作用。但如今，正是当初素质教育的倡导者，对素质教育产生了抵触情绪。众所周知，目前对于学校教学工作的评价，最主要的指标仍然是升学率。升学率的高低直接关系到一个学校的名誉和现实利益。作为理性经济人，基层教育主管部门、学校、教师的选择必然是一面高举素质教育大旗，一面“扎扎实实做好应试教育工作”。素质教育成为应付上级检查、应付舆论监督的面子工程，不仅未能根除应试教育的弊端，反而在原有应试教育工作的基础上增添了新的工作，基层教育主管部门、学校、教师自然心生抵触，使农村素质教育的执行举步维艰。
3.农村素质教育的社会评价偏低
素质教育原有的政策目标是根除应试教育弊端、减轻学生负担、培养创造精神、促进全面发展，理应受到学生、家长的欢迎，赢得较高的社会美誉度。但农村推行素质教育近十年来，却未能获得预期的效果，社会评价偏低。在很多农村家长的眼中，教育就是帮助学生考好试、跳农门，推行素质教育是空洞的社会理想，是不切实际的东西。所以，学校开展素质教育活动时，学生家长普遍认为无用、耽误时间，对素质教育的评价很低。
二、政策科学视角下的农村素质教育“执行难”成因
1.重视程度不够，使农村素质教育缺乏必要的政策资源
政策目标无论多么明确，政策规划无论多么精细，政策方案无论多么具体，如果执行政策的机构和人员缺乏足够的用于政策执行的资源，执行结果就难以达到政策规定的要求，就不可能实现政策的既定目标[3]。
政策资源中最重要的就是经费资源和人力资源，这也是农村素质教育执行过程中最缺乏的资源。以陕西省为例，《陕西农村学校抽样调查资料》显示，学校的日常开支全靠学生所交的杂费维持，并且有些地方所收杂费还得按一定比例上缴教育主管部门；某乡初级中学为了紧缩开支，连粉笔都得由副校长保管，教师上课时按“根”计领；学校的设施、设备的更新和添置也就更为困难了[4]。
2.政策环境的影响，使农村素质教育未能获得目标群体的充分支持
目标群体，即政策直接作用和影响的对象。政策目标能否实现，并不仅仅取决于政策制定者和执行者的意愿，目标群体的态度也会影响政策效果。农村素质教育的目标群体就是接受教育的学生及其家长，由于受到政策环境的影响，他们并未给予农村素质教育充分的支持。
公共政策和政策环境是辩证统一的关系，公共政策会对政策环境产生影响，但同时也会受到政策环境的反作用。目前的政策环境中，并不利于农村素质教育的推行。首先，社会的用人机制和标准仍是惟文凭、讲学历，即使家长心里赞同素质教育，但为了子女未来获得更好的工作、更高的社会地位，他们仍会看重分数，排斥素质教育；其次，广大农村地区经济不发达，普通农民收入偏低，再加上传统“养儿防老”思想的影响，农村学生的家长会较城市家长更加看重分数，希望为子女投入的教育经费能够获得较多的经济回报。这些思想灌输给学生，结果无论是家长还是学生，都对素质教育持否定态度。
3.历史的原因，使政策执行队伍的能力和敬业精神有所不足
教师，作为政策的一线执行者，其自身能力的强弱对素质教育的推进至关重要。改革开放后，教师队伍得到了空前发展，但由于很多农村地区位置偏远，经济欠发达，农村教师的配置较之城市一直有较大的差距，面临素质教育的新要求，更是远远不能适应。
首先，从教师的来源上看，正规师范学校毕业生大多进入城镇学校，而乡聘教师和村聘教师仍是农村教师的主流，他们大多未接受正规师范教育，知识结构和教学能力有所不足；其次，从教师对工作的投入程度看，由于教师工资不高，有些地区有时还会拖欠教师工资，造成部分农村教师不肯全身心投入到教育事业，转而从事第二职业，请人代课，甚至随意缺课。农村教师能力和敬业精神有所不足并非一朝一夕造成，有一定的历史原因，但这一现象必须尽快改善，否则农村素质教育难以真正贯彻实施。
4.制定过程的疏忽，造成政策本身的不完善
首先，政策的制定缺乏科学性，制定过程中未组织咨询机构、专家进行充分论证；其次，政策的制定缺乏民主性，政策的目標群体涉及全国的学生及其家长，面对如此庞大的目标群体，制定过程中却未邀请不同区域、不同层次的群体代表进行听证，听取他们的不同意见。制定过程中的疏忽，导致素质教育政策存在一些不合理之处，如政策描述过于宏观，缺乏具体的具有可操作性的配套措施，致使不同的人对素质教育有不同的理解，这自然会影响政策的执行；政策内容一刀切，未考虑不同区域、不同层次群体对政策的不同接受度，特别是未考虑农村教育的特殊性，这些问题都影响了政策的执行。
综上所述，素质教育“执行难”的主要原因，既涉及政策本身的问题，也涉及执行队伍、目标群体、政策资源等方面的原因。可以说，素质教育“执行难”原因，出现在素质教育政策系统的每个要素。从政策科学的角度来看，解决农村地区素质教育政策执行难的问题，需要加强重视，加大农村素质教育的投入；努力宣传，争取获得目标群体的支持；通过培训、交流等多种形式，加强政策执行队伍的能力建设和敬业精神的培养。同时，还应邀请专家论证、群众听证，以制定农村素质教育的配套政策，使素质教育政策在农村地区真正得到有效落实。
参考文献
[1]袁正光.关于素质教育的再思考[J].北京：人民教育，2005（19）.P.2～7
[2]杨润勇.农村地区“素质教育执行难”现象的政策学分析[J].济南：当代教育科学，2006（4）.P.3～6
[3]谢明.公共政策导论[M].北京：中国人民大学出版社，2004.P.173
[4]吴润.试论实施素质教育的障碍及对策——兼论陕西农村素质教育问题[J].西安：陕西教育，1999（11）.P.8～10
作者简介：唐娟（1977-），女，四川成都人，博士在读，讲师，研究方向：公共政策。
来源：课程教育研究·新教师教学 2015年35期
