一、“民办教育”的概念内涵
关于“民办教育”的要领的内涵，许多人认为，既然称“民办”，在这一概念的外延之外，是否就是“官办”、“公立”或“国办”等？由此，人们禁不住要问，官办”、“国立”与“公立”的准确含义又是什么？一个令人困惑的事实是，现实中学校在公办与非公办之间并不存在一个绝对明晰的标准能将两者严格区分开来，而是有一个比较宽泛的、模糊的“灰色地带”，这一“灰色地带”中分布有大量各种各样的学校，可谓非官非民、亦公亦私，性质与状态都很模糊。
（一）划分公办学校与民办学校的标准之争
纵观世界各国教育，关于学校类型称谓大致分为三种；国立学校、公立学校和私立学校。真正意义的国立学校一般出现于集权色彩较浓的国家，如法国所谓的公立学校其实都是由国家举办，其他所有非国立学校皆称私立学校。日本虽以公立与私立学校为主，公立由地方政府举办，但有少数极有声望的大学归口文部省，且主要由国家投资举办，因此形成国立、公立、私立三足鼎立的格局。在实行联邦制的美国，由于教育的立法权归属各州议会，因此，所有由政府举办的学校都称为公立学校；至于其他学校，尽管类型极其丰富多样，如有传统的靠捐赠创办起来的学校，像哈佛、耶鲁等众多的世界知名大学；有私人创办的学校，其中也不乏一些学店式的营利学校；有不同教派创办起来的带宗教色彩的学校，但它们都被归为私立学校这一大类。
那么，我国的“民办学校”与国际通行的“私立学校”是否有本质上的区别？如果有，它们之间的区别何在呢？在20世纪80年代以后，我国新出现的教育机构有以下几种类型：一是私人捐资创办的学校，这一类学校主要产生于早期我国东南地区的侨乡；二是社会团体或个人通过收取诸如“储备金”而建立起来的学校，此类学校多分布于东南部的发达地区；三是社会团体或个人投资，并主要通过收取学费而滚动式发展起来的学校；四是由企事业部门自发组织起来而举办的学校，这其中又分为全民或集体企事业组织创办、私营企事业部门创办两种类型；五是部分人通过以“合作入股”的形式创办的“股份制”学校；六是原有的国办学校经“转制”而产生的“国有民办”、“民办公助”学校；七是海外机构或个人单独或与国人合作创办的教育机构。
以上只是从举办主体的角度，大致罗列出“民办学校”的类型，当然，如果考虑到隶属关系、管理主体、办学资金的来源渠道、办学动机、学校的运作方式等因素，把上述学校统称为“民办”，就显得太过于简单，其合理性也值得商榷。对此，人们争议颇多。
有人认为，按国际惯例，我们应以办学主体为区分标准，采取公私“两分法”，政府以外的其他一切社会力量举办的学校都应称为私立学校。这样划分虽然简单，但并不容易操作。譬如，上述大量的由全民和集体企事业组织筹建的学校，显然政府不是办学主体，但它也绝对不是“私立”学校。
有人认为不妨根据经费来源渠道的标准，将所有除政府投资举办的国办学校以外的学校，都视为民办学校。然而这种划分的缺陷在于，目前许多政府投资举办的学校，其经费来源渠道极其复杂，政府的经费投入只占其中的一部分，有的甚至仅占极其微弱的比例。此外，把所有其他学校都归为民办学校，模糊了其内部不同学校间存在的巨大差异。因此，人们可以有充分的理由提出许多反证，如，当国立学校中政府投入占学校经费比例很低时，它是否可以称做民办学校？
又有人指出，既然民办学校与国办学校对应，公立学校与私立学校对应，这两种“两分法”都不-适合我国的具体情况，不妨采取多元的界定基点。如根据办学主体和经费来源，划分为公立、民办和私立三种学校；①根据所有权与管理权两个维度，划分为国立学校、公立学校、民办学校和私立学校等；根据所有权、经营权和管理权，划分为公立学校、公立民办学校、合作制学校、某某团体或企业附属学校、私立学校、联合学校等等。
这样区分无疑更能反映民办现实的复杂多样性。但是事实上，人们所设定的区分标准越多、划分越细，造成的结果反而是该分类系统的涵盖面越偏窄，除非人们能够真正且始终把握住现实的存在状况和动态发展过程，并不断加以修正。而如此一来，分类系统也必将更趋于庞杂，操作起来反而并不得心应手。因此这种区分看似合理和贴近实际，却未必有可操作性。
正是考虑到上述诸多分歧，有人干脆将上述分类标准加以综合，提出以学校产权作为民办学校的惟一标准，即认为由于“产权是人们围绕财产而结成的一组权利关系，包括所有权、占有权、支配权、使用权和处分权”，因而，完全可以将上述所有标准化约为惟一的产权准则。“公办学校的产权归属于（或基本归属于）政府，而民办学校的产权既可以归属于某一个体或团体，也可以归属于若干个体或团体。”但是我们认为，这一区分标准实际上解决的只是“立”的问题，即是“公立”还是“私立”（包括各种非政府组织创办的学校），而不是解决了“办”，即“国办”与“民办”问题。譬如，我国许多转制型的“国有民办”学校、美国类似的特许学校等，其产权显然归属于政府，但它们是否就是“公办学校”？一些由社会热心人士无偿捐资兴建但由政府托管的学校，其产权既非归属于政府又非归属于捐资者，而是归属于学校自身，但它们是否就是“民办学校”？除此之外，还有许多由国办学校与民间团体或人士合作建立的另类学校，如一些大学内的“二级学院”，其产权归属本身要么不是十分清楚，要么归属于两方，难以清晰划分。以上诸多反证表明，产权界定仍不能解决“公办”与“民办”学校的划分问题。因此，不妨搁置以上所谓的举办主体、投资主体、所有权、管理权、经营权乃至产权等相互间复杂关系之争，即避开关于国立、公立和私立划分标准之争，而单从政府办学与民间办学的“办”字的实际内涵角度，来解说国办与民办学校的差异性，或许更能使问题清晰化。
（二）划分民办与公办学校的一种视角
“办”，可以理解为“举办”或“创办”，但也可以诠释为“经办”、“营办”或“操办”。对于不同的举办主体而言，任何“举办”活动本身，都代表同一种已经发生的事实，即一种教育投资行为，所不同的只是主体的性质和其投资行为的动机可能存有差异。要区分国办与民办学校的本质性差异，看谁来举办、谁来投资固然可以作为划分标准，但更需要关注的是，在具体的办学过程中，到底由谁来“经办”、“营办”这所学校。
一般而言，政府是学校的惟一投资者，也就自然拥有学校的校产所有权和支配权，拥有对学校负责人的任命、学校资金的使用、人员的聘用与解聘、工资发放等等管理权，以及学校的发展方向和培养目标的确定、教育内容的选择、课程的设置等办学权等等，这应是典型的“公办”。至于完全是非政府资金投资的学校，这一切也自然应归属民间的投资主体，属于典型的“民办”,也不应有何疑问。鉴于我国民办学校的复杂性，在“举办”之外还应有一个次生的标准，即谁来“营办”的标准。例如许多公有民办、民办公助、捐资委托办学、国有民办二级学院、公民联合办学形式的学校等，它们的投资主体身份相当复杂，在此，有必要以“营办”主体来作为划分标准。
笔者认为，如果存在举办主体不清的情况，“谁来营办”，是区分公办学校与民办学校的另一种重要标准。它避免了纠葛不清的产权归属、本质上是公办还是民办的各种争议，而只是把问题集中于办学主体即经营者的身份归属。
（三）民办教育的本质特征
如上所论，无论投资主体是谁，凡不是由政府具体经营、自主办学的所有学校，我们都可以统称之为“民办学校”，或者谓之“民营学校”。同政府所经营的公办学校教育相比照，这些民办学校具有以下特征。
1.自主性。民办学校的办学主体是独立于政府机构之外的社会组织与个人，因此，在不违背国家法律与政策的前提下，在教育主管部门的宏观支持下，民办学校有权根据求学者的需要，来自主安排日常的教育活动，包括自我筹措经费、自主安排经费的使用和经费的管理、确定负责入选、自主决定人员选聘、自主招生、制定教学大纲、设定课程和选用教材、发放学历和文凭证书等等。
2.灵活性。民办教育办学的灵活性主要缘于其办学自主性，主要表现为：与市场关系紧密，根据社会需要及时调整办学方向和办学思路；经费筹措形式灵活多样；招生标准不拘一格，灵活而有弹性；与社会各界更容易建立起良好的信息沟通和反馈网络；与公办教育相比，民办教育的人事政策更为灵活，更容易建立起一个开放性的人员流动机制；此外，在具体的教学活动中，由于拥有比较大的办学自主权，因而可以为教改提供足够充分的空间。
3.个性化。民办学校为了竞争的需要，并树立起良好的声誉，往往有更强的品牌意识。它们通过形成自己的个性与特色，提高教学质量，形成与公办学校进行竞争的能力。其个性与特色具体体现为：独特的管理风格与模式、多样化的课程组合、有效的分流机制等等。
在教育的终极目标上，民办学校与公办学校并无本质差别，或者说完全趋同，而“机制灵活”是它永远优于公办学校的特点。然而，在实现这个终极目标的过程中，由于投资、营办的主体不同，二者就产生了差异，自主性、灵活性和个性化，正是民办教育路径选择的特征所在和本质所在。
二、民办教育理论研究的创新性
至此，通过对“民办教育”概念的略析，我们不妨对民办教育的研究对象、研究范围和研究目的作如下描述：民办教育理论研究就是通过研究民办教育自主经营、自主办学的现象和问题，揭示民办教育在实现教育终极目标这一过程中特有的规律。它是对普通教育学研究对象的局部具体化和深入化，它并不是抽象地研究教育的质的规定性和教育的基本要素，也不是从宏观层面研究教育与人的发展、教育与社会发展等问题，而是从民办教育在传统教育体系中机制创新的层面切入，展开研究并揭示民办学校机制运行的规律、组织结构的规律、培育人才的规律、生发成长的规律和可持续发展的规律等等。
毫无疑问，民办教育研究是在教育学原理指导下的一种微观研究，但是事实业已证明，普通公办教育的一般规律是无法涵盖、取代民办教育的特殊规律的，按照普通公办学校的运行机制和办学模式，是无法办好民办学校的，必须另辟蹊径，大力进行实践创新。虽然民办教育在发展过程中受到普通公办教育的深刻影响，但是民办教育自身的创新性成果，必定会对普通公办教育产生冲击，形成竞争，同时也提供新的借鉴，二者有各自的独立性，在相互学习、借鉴、竞争中，共同生存，共同发展。因此，民办教育是一种创新性的教育形式，民办教育理论研究也应该是一种创新性的研究。
民办教育理论研究的创新性潜质体现在以下几方面。第一，民办教育研究对象的新颖性。我国的民办教育自复兴至今仅有二十余年的历史，发展格局却日新月异，优胜劣汰现象层出不穷，新机制、新模式、新成果、新问题大量涌现。这为民办教育研究提供了鲜活的研究素材，也为其发展规律的揭示提供了可能。第二，民办教育理论研究任务的独特性。民办教育理论研究首先为了民办教育自身的生存和发展而产生，问题意识在民办教育理论研究者心目中占据主要地位，为发现问题而研究，为解决问题而研究；其次是民办教育理论体系的建构，民办教育实践是其理论的惟一标准。第三，民办教育研究理论话语暂时的不确定性。仅从上文对“民办教育”概念的梳理及分析，就可看出目前人们在使用研究名词、概念上缺乏同一性，甚至是相互矛盾、自言自说，民办教育研究自身的话语系统远未形成。不过没有确定的、统一的话语系统，并不等于人们就不可以对民办教育现象进行言说，反而给言说本身留下了自由空间，给一种新的理论的生长提供了可能。第四，民办教育研究的惟一性。所谓惟一性，就是说面对复杂多样的民办教育的现象和问题，无法用教育学的一般原理和普通公办教育的规律来代替和涵盖，更不能从朴素的社会经验出发来做出判断，必须从其特定的研究对象出发深入其内部，才有可能作出科学的理性的结论。
我们之所以认为民办教育研究具有创新性的潜质，而不具有显在的特质，是因为民办教育研究到目前为止还只是处于一种前理论或者潜理论状态。正如民办教育自身还只是一个方兴未艾的朝阳事业一样，民办教育理论研究目前也还处在自发、自为的状态。尽管有关民办教育研究的会议研讨、报刊文章、著述出版不在少数，但是理论意识的淡薄甚至空白，仍然是制约民办教育实践发展的主要原因。特别是许多民办教育办学者理论准备的不足，以及对于民办教育规律的认识缺乏学术自觉，更会在深层次上制约民办教育实践的可持续发展。当民办教育经过萌芽、成长和学校资产的原始积累时期，进入到目前的可持续发展阶段的时候，比任何时候都迫切需要系统、深入和比较成熟的民办教育理论的科学指导。朴素的热情、经验式的摸索、对公办教育模式的简单模仿，已经远远无法适应民办教育向高层次和成熟阶段的发展需要。只有更多的有识之士包括民办学校办学者在内，具备了充分的学术自觉和理论意识，民办教育理论创新性特质的充分显现才会成为可能，也才会对民办教育的实践创新提供强大的思想动力和理论支持。
作者：黄藤（西安外事学院院长，七方教育研究所所长、教授西安 710077）
