教育制度改革与城乡教育一体化的发展

         城乡教育一体化的实质决定了相关制度改革的边界。城乡一体化的教育 制度改革主要围绕基础教育、职业教育、继续教育展开，其中基础教育是重点，义务教育是 重中之重。促进城乡教育一体化需要改革的教育制度包括学生培养制度、教育质量评价 制度、教育人事制度、教育投入制度、入学招生制度、办学制度和教育管理制度等方面。城 乡教育一体化的目标是城乡教育公平，城乡教育公平分为平等性公平、差异性公平和补偿 性公平，不同性质的教育公平对于相关教育制度的改革提出了不同要求。
　　“城乡一体化”是为破解城乡二元结构提出的 新发展观，反映了现代化与城市化进程中对于城 乡关系变化的新认识。城乡教育二元结构是我国 基本的教育国情，是当前推进教育公平政策的主 要障碍。只有打破城乡教育二元结构的制度瓶 颈，才能化解城乡教育二元结构，实现城乡教育的 一体化。本文旨在阐明城乡教育一体化对于教育 制度改革的内在要求，划定制度改革的边界，分析 制度改革的重点内容和优先顺序。
　　一、城乡教育一体化的内涵
　　与教育制度改革的边界
　　城乡一体化的教育制度设计不是盲目的、随 意的规则罗列，必须根据城乡教育一体化的本质 要求和目标定位推演出所需要的制度形态和制度 组合。城乡教育一体化的实质决定了相关制度改 革的边界。
　　(一)界定“城乡”：城乡教育一体化的两种类 型与教育制度改革的两个向度城乡二元结构是理解城乡一体化思维的逻辑 起点。城乡教育二元结构的两种形态决定了城乡 教育一体化有以下两种类型。
　　一种是传统的城乡教育二元结构形态，它与 城乡二元经济结构和社会结构相对应，主要表现 是城乡存在的巨大教育差距，城乡居民法定的平 等的受教育权不能得到保障。另一种是伴随城市 化进程而产生的城乡教育二元结构的新形态。农 民进城务工成为农民工，是对传统城乡二元结构 的突破，但农民工是农民与市民间的第三个社会 群体，是伴随着城市化进程新生的社会第三元，依 此为基础，有的学者提出“三元社会结构”的概 念。当前社会的三元结构日渐清晰，教育的“三 元结构”也随之显现，这种教育的“三元结构”本质 上是在城市内部形成的新的城乡教育二元结构， 其外在表现是城市内部教育的双轨制，是对于农 民工及其随迁子女身份的制度歧视，是以流动人 口为代表的弱势群体教育的边缘化。
　　从现状看，不论在政策实践中还是在理论研 究中，人们对于外围制度关注多，而对于核心制度 关注少。
　　除上述与各种教育公平相关的制度外，还应 该把教育管理制度和办学制度(体制)纳入到促进 城乡一体化的教育制度的“清单”之中。城乡教育 二元结构的外在表现就是城乡分割、分离、分治， 要实现城乡教育的一体化，首先在教育管理制度 上必须统筹管理城乡教育，一体规划，终止分治。 同时，在办学制度上必须打破城乡壁垒，促进城乡 教育的双向沟通和良性互动，探索城乡学校交流 合作的新模式，探索城市教育支持农村教育发展 的新机制。
　　学生培养制度、教育质量评价制度、教育投入制度、教育人事制度、入学招生制度都与某种教育 公平有直接关联，而教育管理制度和办学制度相 对而言更属于手段性的和保障性的制度，因为城 乡教育一体化要求“用城乡教育一体化的手段实 现城乡教育一体化的目标”(如同用民主的方式实 现民主的目标一样)，而这句话又可以被部分地诠 释为“用统筹规划、终止分治的管理制度，用双向 沟通、良性互动的办学制度，促进城乡教育公平”， 因此，教育管理制度和办学制度相对于其他制度， 可以被归类为保障制度。
　　由此，促进城乡教育一体化的教育制度体系 包括三个层次七种制度，分别是：核心制度，包括 学生培养制度和教育质量评价制度;外围制度，包 括教育投入制度、教育人事制度和入学招生制度; 保障制度，包括教育管理制度和办学制度。
　　二、城乡教育公平的三重含义
　　与教育制度改革的不同侧重教育公平不同于教育平等。教育平等
　　(Educational equality)是一种量的特性，它是对教 育状态的客观描述，它只是回答是否有差别或者 是否有差距，但并不回答是“好”还是“坏”，也不对 “合理”还是“不合理”进行判断。教育公平(Educational equity)是一种质的特性，是对教育状态合理与否的价值判断。平等意味着“等量”、 “一样”，但等量、一样未必就合理，平等并不必然 意味着公平。公平比平等有更丰富的含义。
　　城乡教育一体化的目标是城乡教育公平。与
　　教育公平的平等原则、差异原则和补偿原则相对 应，城乡教育公平分为平等性公平、差异性公平和 补偿性公平，城乡教育公平的三重含义要求进一 步明确教育条件公平、教育起点公平、教育过程公 平和教育结果公平的实质差别，以及这种差别对 于制度刚性的不同要求。
　　(一)城乡教育的平等性公平
　　平等原则要求城乡学校为学生提供平等的受 教育的机会和条件，要求与之相应的入学招生制 度、教育条件标准(物质条件和师资条件)必须以 平等(均等、一样)为目标，确保城乡每一个受教育 者在教育起点、教育条件方面的无差别对待。城 乡教育一体化对于教育条件、教育机会公平的要 求是刚性的。城乡教育条件公平、教育机会公平 是平等性的公平，要求“一样”，相应的入学招生制 度、办学条件标准必须是刚性的。
　　需要注意的是，教育制度改革不能以教育质 量平等(均等)为目标。教育结果平等是不存在 的，但是教育结果公平是存在的，因为基于教育机 会和教育条件平等所产生的教育结果的不平等是 公平的。
　　学生发展水平的差异性亦即教育质量(结果) 的不平等、不均等是客观现实，没有绝对的教育结 果平等和教育质量均等，学生最后的发展结果都 是多种多样、千差万别的，因此不应该要求教育质 量评价制度追求绝对的教育结果平等，但这并不 意味着教育质量评价制度不能对“教育结果”进行 规定和干预，并不意味着不能设定和推行有关教 育结果的“教育质量基本标准”。许多国家明确对 “教育结果”设定可以测量的基本标准，并要求学 生达到此标准。“要求学生达到同样的教育质量基 本标准”在制度设计上具有现实性和可操作性，其 真实含义是指“不是让所有学生的发展水平完全 一样(结果均等)”，而是“让所有学生都达到国家 规定的、较高的发展标准(都达到统一标准)”。
褚宏启