对城市总体规划一些问题的思考

     改革开放以来，我国城市规划工作为我国的城市发展立下了历史性的功绩。在长时期的规划实践中，规划界对总体规划的编制做了大量有益的探索，但是面对日新月异的发展形势，现行的规划理论与方法越来越不能适应城市发展的要求，如何解决已显得十分紧迫。
    一、城市总体规划的地位和作用
    城市是一个巨系统，是一个由多种要素构成的动态的综合体。城市规划要预见、安排和管理城市的土地利用和各项建设活动，要有效地引导城市合理发展，就必然是一项综合性很强的政府职能。
    1.城市总体规划的地位
    城市规划是城市建设和发展的龙头，城市规划是综合规划，在城市的建设和发展方面，在调控土地和空间资源利用及建设活动方面，它是“龙头”。工业发展规划、土地利用规划、旅游规划等专业规划，凡涉及城市土地、空间资源利用和建设活动，皆应与城市规划协调，并由城市规划来进行综合。而城市总体规划的法律地位、权威性和受重视程度都是最高的。
    2．城市总体规划的作用
    市场经济条件下，城市规划主要发挥它的引导和控制作用。而城市总体规划作为城市规划的第一阶段，是对城市发展的战略部署，对城市发展的重大问题进行专题研究，为下一层次的规划提供指导。城市总体规划是对城市地域内的各类资源、特别是对城市地域内的空间资源进行的整体配置和综合协调，并且要妥善处理城市发展中出现的各种矛盾，保护城市居民的长远利益，为全体市民创造一个安全、舒适的生活环境
    二、现行总体规划存在的问题
    (一)自身存在的问题
    1．编制内容繁杂，编制审批周期过长
    2．与社会经济发展规划脱节
    3．缺乏对城市区域的研究
　　4．重“远期”轻“近期” 
    5．城乡规划二元体制导致“郊区病”
    6．缺乏公众参与和监督
    (二)外部环境问题
    1．经济的快速发展促使城市建设的势头迅猛增长，而城市建设的大幅度变化造成总体规划不能按步骤实施。
    2．总体规划虽然经批准立法，但是执法不严，长官意志决定问题的现象普遍存在。
    3．市场经济条件下，城市建设投资主体的多元化导致利益的多元化和冲突，规划行政主管部门顶不住来自各方面的压力，导致公共利益和长远利益得不到保障。
    三、新思潮的冲击
    根据我国多年城市规划的实践经验，越来越感到现行的总体规划模式、体系和实际要求很不适应。以往为了解决规划不能适应不断变化的实际情况曾作
了许多的探索，如“弹性规划”、“动态规划”、“滚动规划”等等，但都是企图以静态的规划图纸来解决动态的实际问题。“概念规划”、“战略规划”是近年来城市规划界的一个热门话题， “近期建设规划”也是对总体规划改革的一个尝试。
    (一)概念规划(战略规划)一理论上的探索
    1．概念规划(战略规划)的内涵及特点
    概念规划是x年的规划，内容主要是对城市发展中具有方向性、战略性的重大问题进行集中专门的研究，从经济、社会、环境的角度提出城市发展的综合目标体系和发展战略，以适应城市迅速发展和决策的要求。概念规划提供的是客观的全局性的发展政策与设想，在微观层面具有不确定性、模糊性和灵活性的特点，微观层面的内容可根据环境的变化及时进行调整。概念规划与在其指引下的其他层面规划相配合，既可保证规划对变化的形势和环境的灵活反应，又可保证规划对建设自始至终的指导地位。
    2．概念规划(战略规划)的局限性
    主导我国现阶段的战略规划的主要力量是城市政府，尤其是城市的领导层，战略规划只反映了地方政府的意志，甚至可以说是为市长而做的，从而导致战略规划存在诸多难以克服的矛盾。
    (二)近期建设规划——行动上的尝试
    作为城市总体规划的重要组成部分，近期建设规划对总体规划实施和城市建设的有序开展具有重要作用。而现行城市总体规划中的近期规划历来都是最
薄弱的章节，在市场多变的情况下，基本上是一张废图。这次近期建设规划由“配餐”到“正餐”，对传统的规划思维是一种冲击。
    近期建设规划是地方政府和中央政府之间的结合点，地方政府依据近期建设规划指导城市建设和开发，中央政府则借助近期建设规划来扭转城市快速发
展中总体规划控制不力的局面。
    虽然近期建设规划解决了总体规划重“远”轻“近”的问题，但没有解决总体规划技术层面存在的问题，仍处于原有体制的框架之内，如果在发展战略上与总体规划发生矛盾，近期建设规划仍会束手无策。
    四、符合我国的改革方向
    我国城市规划的发展应适应社会主义市场经济的要求，关键在于改革，而改革的核心又在于真正实现城市规划对城市土地利用和各项建设的综合调控职能。城市规划的综合职能，比较集中地体现在城市性质、城市规模和城市空间布局方面。
    五、结束语
    今后的总体规划应该近、远期并重，远期对影响城市发展的重大问题进行战略性的研究，对城市的发展建设进行积极的引导；近期建设规划从当前实际出发，着重解决目前最迫切需要解决的问题，直接指导近期的城市建设，通过各个阶段的近期建设规划整合成最终的总体规划，强调规划是一个过程，体现总体规划的务实精神。今后的规划应当从城市走向区域，现在一些城市的产业结构雷同，互相之间恶性竞争，对发展不利，我们应积极开展区域规划，发挥国家的调控职能，使区域和城市协调发展。