企业职工教育培训是推动区域经济发展的重要途径，是培养适应企业发展需要的应用型人才的重要举措。据最新统计，苏州市全市高级工以上的高技能人才已达65690人，其中传统行业高技能人才约占40%左右。全市技术工人队伍中初、中、高技能等级结构比例提升为32:50:18，技能人才结构得到进一步改善，高技能人才队伍建设取得了阶段性成果。为了使企业职工教育培训进一步完善，苏州市认真落实《中华人民共和国劳动法》、《中华人民共和国职业教育法》、《国务院关于大力发展职业教育的决定》（国发[2005]35号，以下简称《决定》、中共中央办公厅、国务院办公厅《印发〈关于进一步加强高技能人才工作的意见〉的通知》(中办发[2006]15号，以下简称《意见》)等政策法规和全国职业教育工作会议精神，统筹全市职工教育培训经费，强化政府的宏观管理力度，更好地为当地经济建设和社会事业服务。经费使用坚持突出重点和兼顾面上相结合，合理安排，注重效益，以切实提高教育质量和办学水平。
一、企业职工教育培训经费保障机制的价值导向
苏州市企业职工教育培训经费保障机制，立足于区域经济发展，通过创建职工教育培训机构和联合企业自主培养等途径，制定企业职工教育培训经费的管理规则，以维持教育资源配置秩序，满足和增进企业职工教育培训所开张的活动和过程，是各种行为主体共同管理企业职工教育培训经费配置事务的诸种方式的总和。企业职工教育培训经费保障机制的研究，是针对其经费配置低效率、不公平发起的，其目的在于强化政府配置教育资源的有效性，开始重新调整政府与企业、企业与职工之间的权力边界，关注企业职工教育培训资源配置的有效性、合法性以及政府对企业、职工和社会需求的回应能力。因此，企业职工教育培训经费保障机制强调效率、法治、责任，强调在一个既定的范围内运用政府权威维持秩序，满足区域内企业和职工的需要，以最大限度地增进企业职工教育培训事业的公共利益。
根据上述企业职工教育培训经费保障机制的价值导向，苏州市开展诸多重要工作。第一，建立以市场为导向的按需培训机制。1)开展调研，听取人力资源市场、基层劳动保障部门的意见，形成科学用工调研报告；2)根据企业发展需要，进行企业内培训鉴定试点；3)鼓励职业学校和培训机构结合地方经济和企业发展需要设置课程，调整教学内容；4)根据地方经济对高技能人才的需求情况，每年公布紧缺人才目录，由政府资助培养。第二，通过政策和制度逐步建立公共服务产品为主的投入机制。1)设立高技能人才培养专项经费制度，2007年专项经费约350万元；2)明确技师政府津贴制度、高技能人才政府奖励制度、紧缺人才培训政府补贴制度；3)建立技能大师工作室与成果奖励制度；4)重视青年高技能人才的培养，实施了高技能人才培养“111资助计划”、千名优秀青工技能提升行动和市区生源应届大学生毕业1年内参加高技能培训鉴定，政府给予1次性50%的补贴制度。第三，建立规模与质量并重的可持续发展机制。近三年来，苏州市高技能人才培养数成倍增长。在规模发展的同时，注重质量先行，在课程、鉴定模式、师资培训模式改革上下功夫。课程改革上主推模块化教学，针对企业需求设置科目。鉴定改革上将过程鉴定与结果鉴定相结合，灵活地采用积分制，并力推企业内培训鉴定。
二、企业职工教育培训经费保障机制的现存困境
随着苏州市场经济日益成熟和应对经济全球化的冲击，企业职工教育培训面临新的挑战和机遇，原有的企业职工教育培训经费保障机制与企业发展和职工自我提升的需求不相适应。从现状分析，苏州市企业职工教育培训经费保障机制还存在一系列的困难和问题。
1.征收企业职工教育培训经费的法规、政策力度不足。企业职工教育培训经费从1993年开征，依据的是省、市两级文件，没有法规性依据，且未列入省物价局的收费项目。有些企业认为是非法收费，拒不交纳。有些通过银行托收到账后，企业的财务主管或法律顾问还闹到征收站，坚决要求退还，否则要进行行政诉讼。
2.企业职工教育培训经费征收覆盖面不够。市政府《转发市教委等部门关于苏州市区职业技术教育经费征收和使用的实施办法的通知》苏府办〈1993〉32号)规定的征收范围基本做到了全覆盖，但在实际操作中，由于种种具体原因，以下几类企业并未纳入征收范围：一是区属企业。当年开征时依托的是失业保险征收网络，而失业保险是市、区分别征收，故区属企业从一开始就未能纳入征收范围。二是外商投资企业。由于缺具体的政策，1993年开征时，未将外商投资企业纳入征收范围。后来市政府的《转发市教委等部门〈关于对三资企业征收职业技术教育经费的意见〉通知》（苏府办〈1997〉47号）虽规定三资企业也应纳入职教经费征收范围，但苏州市外资企业绝大多数在工业园区和新区，该收费未列入工业园区和新区的收费目录，故至今未能操作起来。而实际上目前职业类院校毕业生80%以上均是由工业园区、新区的企业吸纳使用。有些古城区的企业搬迁到园区、新区后，原统筹的职教经费也拒缴，理由是区内的企业都不缴。如西门子公司、阿尔斯通开关厂等。三是部、省属企业。部、省属企业认为这是地方性收费，“上面”没有规定，因而拒绝缴纳。如供电、邮政、电信、五二六等企业。到目前为止，职教经费的征收对象就演变成古城区内市属的中小型国企。
3.企业经营状况复杂，亏损、停产、半停产以及转制企业曰渐增多，能征收的企业日渐减少。如轻工系统90多家企业，现缴纳职教经费的仅29家。机械、纺工、丝绸等系统的企业原是职教经费征收的主要对象，现由于种种原因，能征缴的企业越来越少。
4.有关部门的配合不够有力。在中国人民银行苏州分行的大力支持下，从1999年1月批准同意使用“同城特约委托”收款结算方式收取职业技术教育经费。但由于一部分企业对该项经费的缴纳认识上有偏差，造成欠缴、拒缴，各商业银行在全面进入市场竞争后，奉行的是“客户至上”的宗旨，常常不愿从客户的账户上代扣代缴，造成了大量的退票，退票率达80%以上，虽经多次协调，情况未见好转。
5.对拒缴职教经费的单位缺乏制约措施。由于职教经费征缴的政策力度不足，加上既无行政措施，又无经济措施，更无法律措施对拒缴单位进行制约，缴与不缴一个样，使原来缴纳的单位感到吃了亏，因而拒缴单位越来越多。部分企业甚至因银行托收了该项经费，与征收站发生各种冲突。
三、企业职工教育培训经费保障机制的创新举措
企业职工教育培训经费的不足，为思考区域企业职工教育培训经费配置机制的改革提供了一个新的视角，促使我们对区域企业职工教育培训经费配置方式进行反思，并对地方政府在区域企业职工教育培训经费配置的角色进行重新定位。因此，企业职工教育培训经费保障机制的创新必须遵从以下四个基本原则。
1.区域企业职工教育培训经费配置强调关注多元化的社会管理力量，重视企业、职工等利益团体的参与。特别是政府配置教育经费失灵，使我们认识到教育培训作为一项公共事业，其经费配置不能由政府独资管理，除政府外，接受教育的个体以及属于第三部门的机构也需要参与经费管理与调节。
2.区域教育经费配置超越国家权力中心论，中央政府已不再享有唯一的、独占性的配置权。中央政府在企业职工教育培训经费资源配置过程中，应被视为经费配置主体网络的一员，占主导性地位。它虽不具有最高绝对权威，却承担着建立指导地方政府以及其他区域教育经费配置行为者行动的共同准则和确立有利于发挥区域企业职工教育培训经费配置行为主体的大方向和行为准则的重任。
3.区域企业职工教育培训经费配置不仅依靠教育行政管理等级制进行自上而下的协调，而且强调各行为主体之间的“对话”与“协商”；既实行正式的强制管理，又有行为主体之间的民主协商谈判；除了采取正统的法规制度，有时所有行为体都自愿接受并享有共同利益的非正式的措施、约束也同样发挥作用。
4.区域企业职工教育培训经费配置的各行为主体在互信、互利、相互依存的基础上进行持续不断的协调谈判，参与合作，求同存异，化解冲突与矛盾，维持区域教育稳定发展，在满足各参与主体利益的同时，最终实现区域教育发展和区域教育公共利益的最大化。
根据上述四条基本原则，以及苏州市企业职工教育培训经费的具体实情，笔者建议：
第一，完善相应的政策法规，出台具体的配套措施。在职业教育发展迎来春天的时候，政府要防止企业职工教育培训在职业教育体系中被边缘化，要在有关职业教育的法律、法规中充分体现企业职工教育应有的地位，制订促进和监督企业加强职工教育的政策。政府应监督落实《国务院关于大力推进职业教育改革与发展的决定》（国发[2002年]16号关于企业职业教育培训经费的规定。国家相关部门还应出台一系列保障措施，在地方设立相应的执行机构和监督部门，行使行政问责制，对企业的职工教育培训经费提取、列支与使用实施监控和协调，充分保障职工教育培训经费到位，做到经费专款专用，并面向全体职工开展教育培训，特别是要加强各类高技能人才的培养。
第二，完善企业职工教育培训管理体制。政府要加强对职工教育培训机构的直接管理，依法履行政府对职工教育培训的责任和义务；改变由教育局、劳动局、工商局和众多社会团体等分头管理的模式，减少政府的职业培训和企业职工培训的重复和割裂，形成“政府主导推动、部门规划管理、行业组织推进、企业自主培训、社会共同参与”为特征的管理体制。在此基础上，要根据地方实际情况，培育协调全市职工教育的行业组织，赋予其一定的实际权限，要为相关行业组织配备必要的场地、人员，培养年富力强的行业组织领军人物后备人选，建立长效的协会活动经费来源制度。
第三，健全地方企业职工教育培训经费机制。经费机制是在管理体制完善的基础上提出来的，其落实体现在：首先，对职工教育和培训经费的统筹由省级物价、财政部门列入行政事业性收费项目，或由苏州人大列入地方性法规(宁波市采取的是该方法)，增强征收该项经费的法规力度。其次，根据目前苏州市区行政区划调整、企业隶属关系、性质变化较大等实际情况，由市政府发文重申对该项经费的统筹，明确征收范围、征收数额、制约措施等等。
第四，由市政府牵头，要求各相关部门从大力发展职业教育的高度出发，积极支持，密切配合，做好该项经费的征缴工作。
作者：吴景松，俞建伟，刘瑜（中央教科所博士后工作站，北京100088; 苏州市职业大学，江苏；苏州市劳动和社会保障局，江苏 215006）
