论代大学制度框架下的教代会转型问题

摘要：教代会是我国高校领导体制的组成部分，也是教职工参与学校管理的主要途径。当前，我国正在建设现代大学制度。教代会只有转变工作方式，才能适应高校管理民主化、科学化的迫切要求。

关键词：现代大学制度　教代会　民主管理
　　
　　高等学校实行教职工代表大会制度20多年来，在探索民主管理、民主监督及维护教职工权益方面取得了重要成绩。当前，我国正在建立和完善现代大学制度，如何适应深化高等教育体制改革的要求，加速推动传统教代会向现代大学制度转型，是值得深入思考的重要问题。
　　
　　一、对我国高校教代会制度的反思
　　
　　(一)我国高校教代会制度的发展历程
　　我国高校教代会制度萌芽于建国之初，形成于改革开放之后，目前正处于向现代大学制度转型的关键时期。具体可分为三个阶段：第一个阶段(1950—1984年)，是教代会的酝酿期。从渊源上说，教代会是职代会的一个分支，教师是以工人阶级的身份参与学校管理的，因而它的起始可以追溯到1950年召开的全国教育工会第一次代表大会；而教代会这种形式的出现，则开始于1979年部分高校参照企业改制推行的教代会工作试点。
　　第二阶段(1985—2009年)，是教代会的法制化时期。其标志，是1985年1月28日教育部和中国教育工会联合颁发的《高等学校教职工代表大会暂行条例》。wwW.133229.COm这是我国第一部关于教代会制度的行政法规，在推行的20多年里，又进行了充分的法制化工作。其途径有两条：一是纳入国家法律体系之中。与《暂行条例》同年出台的《中共中央关于教育体制改革的决定》强调指出：“要建立和健全以教师为主体的教职工代表大会制度，加强民主管理和民主监督。”这构成了高校教代会制度的基本立法依据，并在1993年颁布的《教师法》第七条、1995年颁布的《教育法》第三十条、1996年颁布的《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》及1999年颁布的《高等教育法》第四十三条中都得到了充分体现。二是出台配套法规。从1985年起，中央各部委及地方人民政府就陆续发布了有关《暂行条例》的细则、规定、实施办法，各高校也相继出台了本校的教职工代表大会规章制度，逐步形成了具有中国特色的教职工代表大会法规体系。
　　第三个阶段(2010年之后)，是教代会的转型期。2010年7月，《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》正式颁布，标志着我国高等教育体制改革进入了一个新的历史时期。《规划纲要》提出，要通过10年的努力，在我国高校建立起现代大学制度的基本框架。这对已运行近30年的高校教代会制度来说既是机遇，也是挑战。如何重新审视教代会的性质、地位与作用，并将其导入现代大学制度建设的轨道上来，是当前深化高教体制改革的重要课题。
　　
　　(二)教代会制度应当继承的传统权利
　　从形式上看，教代会是高等学校领导体制的基本构件之一，也是教职工参与学校管理的主要渠道。这种管理是通过《暂行条例》赋予的四项法定职权来实现的，具体包括：其一，审议建议权。教代会通过听取并审议校长所做的工作报告，对本校的办学指导思想、长远规划、年度计划、重大改革措施、教职工队伍建设和财务预决算等重大问题提出意见和建议。其二，审议通过权。凡是与教职工切身利益密切相关的改革方案、规章制度，如劳动人事制度改革方案、实行聘任合同制的集体合同草案、创收分配的原则和办法、岗位责任制方案、教职工奖惩办法等，都要经由教代会审议通过。其三，审议决定权。高等学校的教职工住房分配原则、办法，教职丁福利费使用原则、办法等，必须由教代会审议决定。其四，评议监督权。这项权力是通过对学校领导的民主评议来实现的，评议的内容一般以干部的任期目标和岗位责任制为依据，包括德、能、勤、绩等。上述权力的有效行使，是教职工参与学校管理的基本形式，是表达民意、集中民智的重要通道，对密切党群、干群关系，维护教职工的合法权益，调动教职工参与办学的积极性和创造性有着重要作用，是现代大学制度建设中必须继承的宝贵财产。
　　
　　(三)教代会制度所要突破的传统局限
　　我国高校教代会制度形成于计划经济时期，是以服务于行政化管理体制为特征的。它所体现出的民主性，不论从范围还是程度上看都是十分有限的。主要表现在：其一，形式化问题严重。在高校，不少高校领导干部片面理解教代会的职能定位，重“形式”而轻内涵，甚至把教代会当作可以随意利用的“橡皮图章”，其地位与作用被严重弱化。其二，职权得不到保障

。教代会的四项职权看似涵盖了高校管理的主要方面和主要过程，但在具体行使中却是畸轻畸重的，具有明显的功利化特征。落实较好的是审议权，其中听取校长工作报告、审议学校发展规划与改革方案成为教代会的主要工作。这一方面增强了学校决策的透明度，扩大了教职工对重大问题的知情权；另一方面，一些高校校长利用其工作报告的话语权“绑架”教代会、转嫁领导责任的意图也十分明显，这与民主审议的宗旨是相违背的。而许多与教职工切身利益相关的重要事项，不经教代会通过或决定即行实施的情况则时有发生。至于对领导干部的评议监督，由于种种原因，在多数高校并没有得到很好的贯彻。其三，工作机制不完善。尽管在相关文件中高校教代会的工作程序十分明确。但真正实行起来往往流于形式，教职工关心的热点问题很难提上议程，尤其在教代会闭会期间其作用很难得到发挥。其四，民主参与意识不强。从目前状况看，广大教职工参与学校管理的动力不足，他们的政治素养、民主意识、政策水平和参政议政能力等都存在不能适应现代大学制度建设要求的情况。工会组织在运行中存在明显的行政化倾向，很难作为教代会的日常工作部门而发挥作用。
　　二、现代大学制度下教代会的基本形态
　　
　　(一)管理民主化是现代大学的根本特征
　　民主管理是现代大学的共同特征。国际一流大学在其制度设计上都有一个共同特点，就是普遍重视教职工组织在学校管理中的重要作用。在美国，大学的教师联合会(aft)和教师工会行使着组织大学教职工集体谈判、维护教师自身利益和民主管理学校的基本权利。在我国，大学治理结构是由四个要素相互支撑的，即党委、校长、学术委员会和以教职工代表大会为主要形式的民主管理机构，它们分别行使高等学校的领导权力、行政权力、学术权力和民主权力。这种结构与欧美大学以董事会为决策核心的治理方式相比，在决策机制方面有着鲜明的中国特色。欧美大学的监督职能一般是由校外独立董事来承担的，他们所代表的是一定阶层或集团的特殊利益。在我国，事关高校发展及教职工根本利益的民主管理和监督职能，则是由教代会来承担的，其所体现的是社会主义制度下人民当家作主的基本理念。各种利益相关者之间不断互动与博弈，形成领导权力、行政权力、学术权力和民主权力之间的制衡关系。
　(二)现代大学制度下教代会职能的拓展
　　教代会作为高校的四种法定组织之一，在我国现代大学制度中的作用体现在四个方面：一是民主决策。在任何一级组织中，决策都是管理的核心。因此，民主管理必然就包括了民主决策这一重要环节。高等学校实施民主决策，就是要通过教代会的参与机制，广泛听取群众意见，集中教职工的意志和智慧，形成对高校重大事项的正确决策。特别是涉及教职工切身利益的问题，包括学校发展规划、教育教学改革方案、财务预决算、人事分配制度改革等，都应提交教代会审议决定。二是民主管理。其核心是落实教职工代表的知情权、参与权、监督权和表达权，主要形式是校务公开，主要渠道是民主参与，这些都要通过教职工代表听证制度、巡视制度和新闻发布制度来实现。三是民主监督。这种监督是非权力性的群众监督，主要是通过提出建议和批评来实现的，目的在于帮助学校领导改进工作作风，提高工作效率，克服官僚主义，防止滋生特权和腐败。而对校领导工作的评议结论，可供上级组织部门奖惩、任免校领导时参考。四是支持和保障。教代会只有在尊重和支持校长充分行使职权，保证学校的正常管理秩序不受干扰的情况下才能发挥作用。不仅教代会有权决定或否决校长提出的任何方案，校长在执行教代会决议时如果确有困难，也可以提交教代会复议。只有校长的意志与群众的要求融合在一起，各项事业才能得到健康发展。
　　
　　(三)现代大学制度下教代会的制度框架
　　现代大学制度下，教代会的民主管理是靠规章制度来保障的。因此，建立和完善规章制度是教代会建设的基础性工作。这些制度包括：(1)年会制度。开好一年一次的教职工代表大会，共商学校建设发展大计，是教职工参与学校民主管理的有效平台和主要方式。(2)提案工作制度。提案工作是教代会闭会期间的经常性工作，也是发挥教代会民主管理、监督作用，促进学校决策民主化、科学化的重要渠道。其三，基层教代会制度。高校的院(系)二级教代会是其基层民主政治建设的重要载体，也是扩大群众基础、拓宽民主范围的重要方式。多层次、多渠道推行民主管理，有利于最大程度地调动教职工参与民主管理的积极性和创造性。其四，代表巡视制度。通过巡视，加强教职工代表与学校领导及各职能部门的交流与沟通，使广大教职工获得更多的知情权、参与权、表达权和监督权，推进学校的民主管理和科学决策。其五，通报会制度。对学校重大发展事项，学校领导要定期向教职

工代表予以通报，以增强管理工作的透明度，推进高等学校依法办学、民主管理。
　　
　　三、推进教代会向现代大学制度转型的途径
　　
　　(一)理清各项权利的关系与边界
　　高校通过教代会实行民主管理，关键是要赋予其应有的权限与职能。在从传统体制向现代大学制度转型过程中，民主管理的权限是通过两种渠道获得的：其一是政府的让渡。传统大学是政府的附属物，办学权尚不能自主，更何谈教职工的民主管理。建立现代大学制度，就是要厘清高校与政府、社会、市场的权力界限，保障高校的独立法人资格、主体地位和享有的权利，建立政府宏观管理、社会广泛参与、市场适度调节的规则和程序，这是高校实行民主管理的前提；其二是学校的配置。传统高校的管理是以行政化为特征的，行政权力凌驾于各种权力之上。建立现代大学制度，就是要厘清党政权力、学术权力、教职工权力、学生权力的关系，保证学术自由，推动民主管理，建立党委领导、校长负责、教授治学、师生参与管理的规则和程序，保障教职工的主体地位及参与学校管理、决定学校事务的权利，这是实行民主管理的基础。
　　
　　(二)明确管理主体的权利和义务
　　高校的管理是从内外两个方向实现的。从外部看，政府、社会合理参与学校的管理，其目的在于从外部环境上保证高校的发展。但这种管办合一、政事不分、权责背离、封闭僵化的管理方式，不利于政府的宏观管理，也不利于高校的自主办学。因此，当前的要务，是推动政府转变职能，从对高校的直接行政管理，转变为运用立法、拨款、规划、信息服务、政策指导和必要的行政手段进行宏观管理。社会的广泛参与、市场的适度调节有助于高校形成竞争意识、平等意识和法治意识，同样也是民主意识形成的沃土。从高校内部看，关键在于处理好党委领导、校长负责、学术自治、民主参与这四种权力的配置问题，明确党委、校长、学术委员会、教代会及广大师生在治理结构中所处的地位、参与管理的途径、决策的规则程序、权力保障和救济等问题，使各种权力之间形成相互支持又相互制约的关系。
　　
　　(三)建设高校的民主政治文化
　　民主的本意是多数人统治，它决定于管理过程中公众参与的程度和范围。建设大学民主政治文化的目的，就是要在高校形成一种民主氛围，培养和提高广大教职工与学生的民主意识、民主观念、民主素养，提高高校管理的民主化、科学化水平。建设高校民主政治文化，关键在于形成浓郁的制度文化，尤其要重视高校的章程建设，并以章程为核心建立健全高校民主管理制度体系，使高校民主管理沿着合理的轨道向前发展。