论文关键词：高等教育质量 质量政策 文本分析
论文摘要：运用文本分析方法对改革开放以来我国的高等教育质量政策加以梳理，试图理清政策文本脉络，分析高等教育质量政策的主要特征与存在的问题，以期较为完整地勾勒出国家政策文本中对高等教育质量的有关规定，从而更好地指导高等教育的发展。
高等教育质量政策体现了国家、政府和高校对高等教育质量的基本理解和要求，是高等教育质量得以提升的重要保障。本文旨在探讨改革开放以来我国高等教育质量的有关政策，并找出政策制定中存在的主要问题，分析我国高等教育质量政策未来的发展态势。
一、高等教育质量政策与文本分析视角
高等教育质量政策是国家、政府和高校对高等教育质量的认识和规定，包括高等教育质量政策的横向体系和纵向结构，横向体系和纵向结构是同时并存、相互交融的。从横向上讲，高等教育质量政策包括其制定、实施和评价的过程；从纵向上讲，高等教育政策包括宏观的、中观的和微观的高等教育政策。宏观的高等教育质量政策主要是指国家对高等教育质量的认识和规定；中观的高等教育质量政策是各级政府对高等教育质量的认识和规定；微观的高等教育质量政策主要是高等学校自身对高等教育质量的认识和规定。国家和政府部门对高等教育质量的认识及规定最后形成法令、决定、纲领、条例、意见等，而高等学校对高等教育质量的认识和规定最后以办法、手段、措施、校规、校训等形式表现出来。本文所指的高等教育质量政策是宏观意义上的高等教育质量政策。
有关高等教育质量的国家政策体现着国家对高等教育的基本理解和要求。WWw.133229.coM如果要了解国家对高等教育质量做出了何种规定，就需要采取文本分析的方法。对政策文本进行分析，主要涉及文本的内部分析和文本的脉络分析。政策的内部分析包括：分析是什么样的社会问题被界定和凸显出来，这个问题如何被意识到、如何产生、对人们的生活有何影响；考察行文所运用的词语、句式、语态等，分析其透漏出的意义；对文本中所使用的概念加以甄别；进一步分析文本表现了什么，抑制了什么。文本的脉络分析不仅要勾勒出与政策文本相关的情境脉络，还应说明特定政策文本在此脉络中的位置以及与其他因素的互动关系，即它们究竟是对话、假设还是排斥关系。
二、改革开放以来高等教育质量的政策文本分析
自改革开放以来，我国尚未出现专门的高等教育质量政策文本，但从党中央、国务院和教育部等部委所印发的有关教育的政策文本中，间接或直接涉及高等教育质量内容的政策很多。依据重要性及相关性标准，这里选择《关于教育体制改革的决定》《中国教育改革和发展纲要》《中华人民共和国高等教育法》《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》《关于加强高等学校本科教学工作提高教学质量的若干意见》(2001年“4号文件”)、《关于进一步加强高等学校本科教学工作的若干意见》(2005年“1号文件”)、《教育部关于进一步深化本科教学改革全面提高教学质量的若干意见》(2007年“2号文件”)作为分析的主要对象，以期较为完整地勾勒出国家政策文本中对高等教育质量的有关规定。
(1)政策文本的内部分析《关于教育体制改革的决定》(以下简称《决定》)主要是对我国的有关教育体制做了基本的规定。《决定》提出，要改变政府对高等学校统得过多的管理体制，扩大高等学校的办学自主权，实行中央、省(自治区、直辖市)、中心城市三级办学的体制，加强高等学校同生产、科研和社会其他各方面的联系，使高等学校具有主动适应经济和社会发展需要的积极性和能力。高等教育的结构要根据经济建设、社会发展和科技进步的需要进行调整和改革，改革教学内容、教学方法、教学制度，提高教学质量。《决定》是指导我国改革开放以后高等教育改革的纲领性文件，它提出的思想都是紧紧围绕着出人才这一根本目的和教育如何更好地为社会主义建设服务这一基本精神展开的，它在本质上是要求高等学校在各方面努力提高教育质量，在为社会发展服务中进一步发展自身。
《中国教育改革与发展纲要》(以下简称《纲要》)对20世纪9o年代我国高等教育的体制及其发展的主要任务做出了规定。《纲要》提出“建立适应社会主义市场经济体制和政治、科技体制改革需要的教育体制”，“逐步建立以政府办学为主体、社会各界共同办学的体制”，使教育增强主动适应经济和社会发展的活力。20世纪9o年代我国高等教育发展的主要任务是质量和效益明显提高。按照《纲要》的规定，“高等教育的发展，要坚持走内涵发展为主的道路，努力提高办学效益。”要“集中中央和地方等各方面的力量办好100所左右重点大学和一批重点学科、专业，力争在下世纪初，有一批高等学校和学科、专业，在教育质量、科学研究和管理方面，达到世界较高水平。”《纲要》第一次系统地提出了“教育是社会主义现代化建设的基础，必须坚持把教育摆在优先发展的战略地位”等八条基本原则，勾画了建设中国特色的社会主义教育体系的轮廓，对提高教育的地位和高等教育质量具有重大的理论和实践意义。
作为我国高等教育的基本大法，《中华人民共和国高等教育法》(以下简称《高等教育法》)对我国高等教育的学历层次及其质量标准作了具体规定。《高等教育法》指出，中国高等教育中的学历教育分为专科教育、本科教育和研究生教育三个层次，不同层次的教育有不同的学业标准，达到三个层次学业标准的毕业生的素质即毕业生具备的知识、能力和人格等心理品质代表着三个层次的教育质量。各高等学校应当以培养人才为中心，开展教学、科学研究和社会服务，保证教育教学质量达到国家规定的标准。《高等教育法》明确了高等学校“人才培养”的总任务，并注入了符合新形势的内容。在《高等教育法》中，培养人才被列为高等学校的首要任务，并要求其培养的是具有创新精神和实践能力的人才，体现了迎接知识经济社会的时代精神，具有鲜明的前瞻性。《高等教育法》中共有18条直接对人才培养和教学工作加以规范，这对落实高校工作“以人才培养为中心”和注重教育质量的要求提供了法律保障。
《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》(以下简称《决定》)对我国高等教育如何实施素质教育做出了规定。按照《决定》的规定，高等教育要重视培养大学生的创新能力、实践能力和创业精神，普遍提高大学生的人文素养和科学素质。要合理配置教育资源，提高教育质量和办学效益。要切实落实和扩大高等学校的办学自主权，增强学校适应当地经济社会发展的活力。要加强对高等学校的监督和办学质量检查，逐步形成对学校办学行为和教育质量的社会监督机制以及评价体系，完善高等学校自我约束、自我管理机制。《决定》还提出，“建设高质量的教师队伍，是全面推进素质教育的基本保证。”《决定》首次以文件形式提出了高等学校要重视大学生人文素养和科学素质的培养，着力培养大学生的创新能力、实践能力和创新精神。文件提出要对高等教育质量进行社会监督和评价，从而有效保证高等教育质量的提高。
20o1年“4号文件”、2005年“1号文件”、2007年“2号文件”都是明确针对高等学校本科教学工作、以提高本科教学质量为根本目的的政策文本。“4号文件”要求以高质量的高等教育迎接新世纪的挑战，高等学校必须把提高教育质量放在更加突出的重要位置，实现我国高等教育的可持续发展。“4号文件”强调，“抓好本科教学是提高整个高等教育质量的重点和关键，必须高度重视高等教育的质量建设，把加强本科教学工作列入重要工作日程。”文件还就加强教学工作提出了加大教学经费投人力度、提倡教授上讲台、把教学工作质量作为教师职务聘任的重要标准、进一步加强实践教学、注重学生创新精神和实践能力的培养、建立健全教学质量监测和保证体系等12条要求。“4号文件”对高等学校本科教学工作提出了具体而详尽的规定，对高等学校的改革与发展具有指导性价值。
2005年“1号文件”和2007年“2号文件”都是针对我国实行扩招政策以后高等教育数量增长与质量提高之间产生的矛盾而提出要求。2005年“1号文件”强调必须坚持科学发展观，牢固确立质量是高等学校生命线的基本认识，把提高质量放在更加突出的位置。文件提出，“按照巩固、深化、提高、发展的总要求，自觉遵守教育教学规律，以更多的精力、更大的财力进一步加强教学工作，全面提高人才培养质量。”高等学校本科教学工作要着眼于国家现代化建设和人的全面发展需要，加大教学投入，强化教学管理，深化教学改革，坚持传授知识、培养能力、提高素质协调发展，更加注重能力培养，着力提高大学生的学习能力、实践能力和创新能力，全面推进素质教育。2005年“1号文件”还根据社会经济、科技发展的现实情况，提出了以社会需求为导向走多样化人才培养之路、推进优质教学资源共享、积极推动研究性教学、以大学英语教学改革为突破口提高大学生的国际交流与合作能力等新的教学工作要求。2005年“1号文件”对高等学校如何遵循教育规律、提高教育质量、培养全面发展的人才作了非常具体详尽的规定，文件提出的具体举措能够很好地指导我国高校的教育教学改革。
2007年初，教育部、财政部联合下发了2007年“1号文件”，决定实施“质量工程”，也就是“高等学校本科教学质量与教学改革工程”。为了全面实施“质量工程”，教育部颁布了《教育部关于进一步深化本科教学改革全面提高教学质量的若干意见》(即2007年“2号文件”)，它是面向全国1000余所本科院校、1000万全日制本科学生，以进一步推动本科教学工作、切实提高本科教育质量为目的而制定的。“2号文件”第一条明确提出，“人才培养是学校的根本任务，质量是学校的生命线，教学是学校的中心工作”。文件针对我国高等学校教学工作中存在的主要问题，提出了六个方面二十条的具体要求，突出强调要进一步加大教学投入，强化教学管理，深化教学改革，其目的是在“质量工程”抓好提高质量关键“点”的基础上，进一步在覆盖“面”上实行整体推进。
(2)政策文本的脉络分析从以上政策文本的分析来看，各文本之间相互呼应与肯定，呈现出一致性和对话性的特点。《关于教育体制改革的决定》《中国教育改革和发展纲要》与《中共中央国务院关于深化教育改革，全面推进素质教育的决定》分别对我国不同阶段的高等教育体制进行了说明，其思想是一脉相承、不断发展进步的。《中国教育改革与发展纲要》突破了计划经济的理论体系，提出建立适应社会主义市场经济体制和政治、科技体制改革需要的教育体制以及逐步建立以政府办学为主体、社会各界共同办学的体制等新要求，很显然是在《关于教育体制改革的决定》精神上的新发展。《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》提出要切实落实和扩大高等学校的办学自主权，增强学校适应当地经济社会发展的活力，这与《关于教育体制改革的决定》和《中华人民共和国高等教育法》的精神是一致的。2001年“4号文件”提出要建设一支适应高质量教学要求的中青年骨干教师队伍、建立健全教学质量监测和保证体系等要求，与《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》中提出要建设高质量的教师队伍、加强对高等学校的监督和办学质量检查的要求呈现出一致性。2005年“1号文件”、2007年“2号文件”提出大力加强教学工作、切实提高教学质量的要求及其具体措施与2001年“4号文件也是一脉相承、相互呼应的。
除了文本之间的脉络关联，政策文本与其所处的社会情境之问也是密切关联的。党的十一届三中全会到1985年是我国高等教育的恢复阶段，这个阶段的高等教育政策主要侧重在高等教育指导思想的拨乱反正和增加高等学校的数量，因而此时的教育政策对高等教育质量的强调还不十分明显。从1985年到1998年是我国高等教育的改革阶段，这个阶段的高等教育政策主要侧重在对高等教育体制和运行机制进行改革，同时提出了高等教育的发展道路一定要坚持规模、结构、质量、效益的统一，走内涵式发展的道路，高等教育质量逐渐受到社会关注。从1999年高校扩招开始，我国的高等教育步人了跨越式发展的阶段，这是我国高等教育事业发展最快的时期。高校扩招，特别是我国高等教育进入大众化阶段后，规模的扩张导致高等教育数量增长与质量提高之间的矛盾日益突出，高等教育质量问题变得更为尖锐和复杂。为了更好地保证高等教育质量，国家适时地制定了一系列的关于高等教育质量的政策文本。同时，随着知识经济社会的到来，国家问的竞争主要成为人才的竞争，而人才的竞争力强弱主要取决于人才质量的高低。建设高等教育强国，提升我国的国际竞争力，急需提高我国高等教育人才培养质量。可以说，质量问题已经成为当前我国高等教育发展和高等教育政策关注的核心问题。
三、改革开放以来高等教育质量政策的主要特征与问题
(i)许多高等教育质量政策带有明显的目标导向倾向政策过程可以着眼于解决问题，也可以着眼于达到目标。问题导向的政策过程主要针对高等教育当前存在的问题和困境并致力于问题的解决和困境的摆脱；目标导向的政策过程主要是面向未来，致力于如何达成未来高等教育的发展目标。我国现有大多数高等教育质量政策在制定时带有明显的目标导向倾向，主要以“目标”为中心来考虑政策方案和资源安排。这种目标导向的政策过程有利于高等教育发展目标与政策的契合，能有效促使高等教育发展目标的实现。但这种政策过程也往往会出现目标过于宏观或比较模糊以至于执行者难以把握的现象，这样给政策的实施和评价带来一定的困难，最终影响政策的有效性。
(2)高等教育质量政策主要侧重在增加投入与重在建设上我国高等教育质量政策内容主要包括质量建设和质量保障两个方面。质量建设关注利益结构的调整，主要通过经济杠杆来实现；质量保障关注教育教学活动过程中行动准则的规范和调整，主要通过相关的质量制度和质量标准来实现。质量建设与质量保障是高等教育质量政策内容的一体两面，只有两者问达到平衡才能真正有效地促进高等教育质量的不断提高。我国现行高等教育质量政策是在高等教育快速发展、大众化进程不断加快的背景下出台的，因此，早期的质量政策更多地关注质量建设，而近期的质量政策则逐步过渡到更加关注质量保障。从总体上讲，现行的高等教育质量政策内容的主要特点依然是加大投入和重在建设，质量建设与质量保障还处于失衡状态。
(3)高等教育质量政策在利益分配中体现出重点发展与效率优先的特点首先，从利益选择来看，重点发展是我国高等教育质量政策的主要价值取向。“21l工程”和“985工程”就是建国以来重点大学建设政策的延续。其次，从利益综合来看，效率优先是高等教育质量政策的主要价值取向。高等教育质量政策利益选择以重点发展为价值取向，必然导致利益综合以效率优先为原则，“211工程”建设高校、“985工程”建设高校的选择过程，是一个利益博弈过程。最终入选的学校基本上是具有较长的办学历史、学科专业齐全、办学条件较好的高校，一个关键的标准就是效率优先。
(4)高等教育质量政策缺乏多样化、系统性为了实现高等教育的和谐发展，必须统筹兼顾不同类型、不同层次院校的发展。高等教育质量政策系统应该具有层级性，质量政策应该体现多样化，针对不同类型高等学校，制定不同的质量政策及标准。然而，当前我国高等教育政策中除了对专科、本科、研究生教育这三个不同层次教育的质量标准进行了界定外，尚未针对同一层次不同类型高校的质量标准进行不同界定，从而给不同类型高校的本科教学改革及其教学评估带来困难。目前，我国尚缺乏专门的高等教育质量政策，已有的关于高等教育质量政策也比较零散，存在于不同的教育政策文本中。同时由于高等教育质量政策是随着社会经济以及高等教育发展而动态发展的，具有较强的灵活性，这就使得高等教育质量政策进一步系统化还需要一个较长的过程。
(5)对高等教育质量政策本身缺乏评估教育政策评估是政策动态运行的不可缺少的环节，只有通过政策评估，才能对政策目标是否达成、政策是否应该继续执行、修改或终结作出正确判断。我国社会正处于具有重要发展意义的转型期，高等教育质量政策需要根据社会政治经济文化的发展和高等教育的发展变化及时进行调整，以有效引领和指导高等教育的改革和发展。而高等教育质量政策调整的主要依据是政策评估。目前，我国尚缺乏对高等教育质量政策本身进行评估的规定，也没有相应的制度保障，因而不能适应高等教育质量政策调整和创新的要求。
四、结束语
从未来国际国内高等教育的发展来看，我国高等教育质量政策在制定的过程中应当坚持“目标导向和问题导向”并重，建立和健全一个关注不同层次、类型高等教育质量问题特点的高等教育质量政策体系，是未来一个时期质量政策的主要走向；在政策内容上坚持质量建设与质量保障并重，强调质量建设与质量保障的一体化，并更加关注质量保障的要求；在政策形式上实行多样化，并力争尽快出台专门的高等教育质量政策，对各级各类高校不同层次的高等教育质量内容和标准进行差异界定，避免不同高校对质量内容及质量标准的理解与把握存在模糊性，使高校教育质量提升有法可依、有法必依；由于教育活动的动态性以及教育政策的时代性，还需要对专门的高等教育质量政策进行评估，适时、适度地进行调整，以更好地指导高等教育的改革与发展。
