近年来，以Uber、AirBnB等为代表的新兴企业获得了资本市场和消费者的青睐，一种被称为"共享经济”的新商业模式正在形成。目前，共享经济的估值已达千亿美元。租房平台AirBnB的市场价值已经超过了连锁酒店凯悦，而Uber的估值已相当于老牌的租车公司Hertz。共享经济不仅带来了商业模式的创新，也引发了关于是否需要监管以及如何监管的争议。
与消费者联系密切的初创企业、致力于安全监管的政府机构以及不愿意失去客户的连锁酒店和出租车公司，三者之间形成了前所未有的紧张关系。伴随共享经济的发展，传统的法律边界轻易被突破，带来法律灰色地带和监管不确定性。共享经济环境下，使用传统监管方式应对防止欺诈、侵权责任以及公共健康和安全等问题面临挑战，政府监管不仅要考虑推动创新和保护公众免受潜在伤害之间的平衡，也要考虑监管方式变革与创新。党的十八届三中全会提出了"国家治理体系和治理能力现代化”的要求，而新经济形态和信息技术条件则为改造传统监管方式提供了重要契机和外在条件。
一、共享经济的基本理念与特点
正如瑞秋•波特斯曼在《协作消费的兴起》一书中提出："交易成本的明显减少使彻底的分散消费成为可能”。共享经济由用户需求变化和供应方技术的提升共同推动。一方面，循环生态概念兴起和全球经济萧条改变了消费者的行为习惯，一部分消费者倾向于选择租用商品而不是购买新商品，而城市化发展加快，人口集中度增加后，生活在大城市中的人可以很便利地找到共享商品和服务的机会。另一方面，互联网特别是移动互联网的出现，以及数据存储和分析能力的提升，使服务者和需求者的连接变得快速便捷，减少了工业化以来供求分离乃至供求背离带来的社会成本。广泛使用的GPS定位服务提升了用户和服务者的使用体验。电子商务互动中广泛运用的商品和服务评价功能也被应用到共享服务中，建立起可靠的信任机制。共享经济取消了中间人的角色，供求一体化带来资源利用和价值创造，是共享经济成功的关键。
总体来说，共享经济企业有两大特点，_是为消费者提供短期的商品或服务;二是创建_个点对点的平台，连接商品或服务的供应商和消费者。只需要30分钟租车时间的司机，为宜家提供每周三小时家具组装服务的工人，每年出租5晚自己房间的屋主，都可以在共享平台上满足需求。
二、共享经济与政府监管的冲突
共享经济的出现对原有制度和监管模式提出了挑战。技术和经济形态创新过程中与原有的制度发生冲突是必然的。以Uber为例，近年来，除了在美国爱达荷州、阿拉斯加州及得克萨斯州的部分地区遭遇封杀外，Uber还收到了泰国、印度、法国、西班牙等国家禁令;柏林地方法院判决Uber作为一个租车服务商违反了德国的客运法。根据德国客运法，出租汽车完成一项业务后需回到营业所在地。而法兰克福地方法院则判决Uber在未取得牌照、购买保险的情况下与当地出租车的竞争是不公平竞争。在伦敦，关于这种客运服务的监管也充满争议，各方在关键法律概念和解释上各持己见。比如Uber的智能手机应用在法律上是否可以被视为出租车计价器。由于在美国休斯敦和印度新德里先后发生了Uber司机涉嫌强奸女乘客事件，Uber还被当地司法机关提起诉讼。在中国上海、沈阳、大连、广州等地都对Uber、滴滴打车等提供专车服务的企业发布了禁令，监管部门认为〃专车"存在缺乏牌照、扰乱市场、存在安全隐患等问题。共享经济企业是否要遵守传统企业的监管要求是目前最具争议的问题。
(―)共享经济当前面临的监管争议
1.创新的杜会资源使用方式带来的困扰
传统的监管方式是建立在对传统的杜会资源使用方式的假设之上的。以房屋出租和汽车租赁为例，市场上提供长期、持续的房屋出租和汽车租出服务的经营者只是少数，大部分人只是消费者而并不从事此类服务。而共享经济则完全颠覆了这种假设，产生了更加密集的资源使用方式。以AirBnB为例，提供短期房屋出租的并不是传统的酒店业经营者，而只是有空余房间出租的普通业主。然而，由于提供短期租赁的房屋客源不断，使原本规划为住宅的区域变成了事实上的酒店区域，造成了家庭旅馆周围生活邻居的困扰。为此，AirBnB经常遭遇违反城市规划分区制度，影响城市房产租赁市场等方面的投诉。而Uber专车也不是传统意义上的专车，大多数是私家车主只在空余时间从事车辆出租的经营业务。
2.不公平竞争的争议
共享经济的兴起涌现了大量非职业化和未受监管的产品和服务供应商。这种趋势造成了共享经济企业与传统职业的、受监管企业的冲突。传统企业认为这是不公平竞争。比如，在出租车行业，司机必须向出租车公司缴纳份子钱，通过各种测试、符合各种规定。而滴滴和Uber专车司机则不需要任何条件。传统的酒店缴纳税款，而AirBnB的业主一般并不缴税。
3.消费者保护的困境
共享经济非职业化特点带来了消费者保护的难题。AirBnB业主不需要满足酒店防火的标准，滴滴专车司机并未获得出租车牌照或许可。共享经济的支持者声称，自我规制和市场激励足以保护消费者避免风险。例如，公开在线的评价体系可以使消费者和企业建立信任机制。成功的共享经济企业通常会提供实质性的担保和保险。例如AirBnB提供了100万美元担保房东和房客的财产损失。此外，关于消费者保护的争议还包括分享服务的价格。Uber非常著名的动态定价策略(SurgePricing)自推出以来就饱受争议。动态定价策略是指当需求增长是，服务价格也随之提高，以吸引更多司机前来服务。但是用户在2013年底纽约暴风雪发生时Uber的打车费涨至平时的七至八倍，引发了公众的愤怒。为了平息公众的情绪，Uber同意在市场被以非正常手段打乱的情况下(比如自然灾害和突发状况)，设置涨价上限。
4.雇佣模式受到诟病
美国2016年总统选举民主党参选人希拉里•克林顿曾不点名批评Uber等智能手机应用，称这些企业把一些员工分类为"个人承包商"而非雇员，不为他们提供薪酬和假期等福利。共享经济企业则辩称，这些员工比在传统企业里挣得更多，并且上班时间更灵活。
(二)共享经济面临监管困境的内在原因
1.创新活动引发的不确定性
不确定性贯穿在整个创新过程之中。由于创新内在及外在的不确定性，引发了以下问题：某种共享经济实践真的有助于创新吗?这种创新有利于服务提升吗?在创新实践中存在哪些风险?这种创新行为应当受到监管吗?内在风险是指创新过程和结果不可预测，而外在不确定是指在市场推出创新产品或服务时需要符合监管框架或必要条件。外部监管不确定性会严重影响创新动力，对开发高盈利能力技术来说，时间窗口尤为重要。如果企业无法知晓他们的产品或服务是否将被监管或如何被监管，那他们对于创新服务和产品投入将大大降低。而过多监管对创新来说更是致命的，它将导致企业无所作为。
2.创新活动自身的复杂性
创新是一个复杂的现象，它可能是一个过程、结果、服务、产品、技术或杜会创新。监管者应当向各种维度的创新过程敞开大门，并选择恰当的监管工具回应这种复杂性。JohnBraithwaite认为，鉴于创新的复杂性，原则性的监管方式可能更加适用。同时，鼓励创新往往通过执行一系列制度安排来实现，比如提高高等教育的投入、提高研发费用、税收减免、政府补贴、采购倾斜以及知识产权保护等等。政府往往利用各种政策组合回应创新带来的挑战。因此，创新的复杂性使其除了私有性质以外，也具有公共属性。
(三)监管者的选择
监管者面对创新活动可能会三种不同选择。一是监管阻碍创新。通过为市场准入设置障碍，要求获得许可或牌照，或是由于潜在风险而禁止某种产品的生产，使企业承担过多的负担。二是法律和监管推动市场创新活动的引入，通过免除监管要求和标准，给予豁免，或授权企业临时或永久地开发创新活动的权利。三是监管者对创新活动不产生直接影响，因为创新可能是仅仅是偶然出现。
共享经济作为创新的商业模式，为消费者带来便利和多样化选择是成功的关键。法律制度应为创新营造良好氛围。然而处理好创新与监管的关系并不容易。我们通常并不了解创新是如何出现，复杂性在哪儿，如何处理其内在的不确定性，如何制定法律规则鼓励创新。许多人认为，法律和监管是对创新的梏桎。法律针对的是常规事项，监管确定了事物的边界和标准程序，而创新则往往来自于思想的自由和对传统的颠覆。只有放松监管才有助于创新，这对监管者是相对简单的选择。而监管本来就是市场失灵的选择，创新带来的社会问题可能带来意想不到的风险，因此，必须在创新和监管之间找到平衡。
三、共享经济时代的监管变革——以专车监管为例
法律总是落后于社会发展，法律的功能是希望维护既有社会秩序的稳定，而创新则是处处寻求突破。共享经济通过供求一体化带来的高效资源利用和价值创造，必然对传统行业从业者造成冲击，进而引发冲突。但如果能找到合理的监管方式，探索出共赢的生态，则将产生更大的价值。随着Uber以及AirBnB这类共享经济的创新公司在全球范围扩张，公司体量日渐庞大，人们关心的安全监管问题日渐浮出水面。创新与监管必须协同发展，才能达到共同的利益。
(一)出租车行业的传统监管方式
1.市场准入限制。我国出租车市场准入管理依据是《道路运输管理条例》的规定，即出租车司机运营必须获得"道路运输经营许可证"aUber、滴滴等专车面临监管困境主要源于其身份的"非法”。传统出租车业的监管通常都有牌照的配额限制，城市交通管理部门根据人口、服务需求等惰况核发出租车的营运许可，希望通过控制出租车总量，避免出租车行业的恶性竞争。数量管制是出租车业绝大多数弊病的根源，出租车牌照之所以有黑市价格，是因为它受到数量管制，政府总是投放少于市场需求的牌照，造成供给稀缺。这种背景下，谁能拿到这个牌照谁就能赚到钱。
2.从业资质的限制。根据交通部《出租汽车驾驶员从业资格管理规定》，取得出租车司机的从业资质，必须要通过考试，取得从业资格证书，与出租车公司签订劳动合同，才能进行资格注册。此外，申请考试的人员需要取得相应的机动车驾驶证3年以上，并且近3年内无重大以上且负同等以上责任的交通事故。通过资质审查，来保证经营活动的安全性。
3.市场运营规范。根据《道路运输管理条例》，我国出租车行业市场运营活动必须遵循以下要求：_是价格管制，通过统一定价来保证价格秩序的稳定。二是公司化运营，通过组织化运营保障安全。三是属地化经营，限制跨区域的经营活动。四是对营运车辆实行强制报废，保证车辆状况的安全。
(二)共享经济模式对传统监管正当性的颠覆
1."看不见的手'’更能满足消费者动态需求
数量管制的正当性在于交通管理部门有能力根据市场供求惰况对出租车运力规模进行动态调整。从现实来看，消费者的需求在遭遇高峰时段或雨雪天气时往往难以满足，交管部门也无法根据峰值的需求来投放出租车资源，否则会造成运力浪费。而Uber著名的动态定价机制，根据收集的交通信息，运用特殊算法，在需求量大的时候提高价格，鼓励更多的司机出行，而在需求量少的时候降低价格，鼓励更多乘客叫车。将Uber市场的参与者看作"理性人"，受"看不见的手"将资源进行最优化的配置。新的技术方法和商业模式颠覆了通过数量管制来保证市场稳定和秩序的基础。"看不见的手"比"看得见的手"更能满足消费者的动态需求，这是尊重市场竞争，让市场在资源配置中发挥决定性作用的要求。
2.共享经济具有更科学的内生性治理方式
传统出租车公司通过公司化运用，建立品牌、服务标准和内部监管机制，从而建立与消费者的信任关系。但对司机服务质量的评价，消费者只能通过企业内部的投诉渠道进行负面评价，企业对违规司机的处理也是内部的，外部的消费者无从知晓。电子商务中普遍使用的在线评价体系在共享经济活动中得到广泛应用。将消费者的评级看作服务安全系数和满意度的指标，这种互联网双向评价机制有助于提高司机的服务水平和相互之间的信任。打车软件的GPS定位功能可以感应双方的位置，纪录运行轨迹，计算费用，这种全过程的跟踪保障了服务的安全性。
3.社会信用体系的建立为共享经济提供信用支撑
为了保障客运服务的安全性，传统出租车行业通过公司化运营和司机准入门槛的设定确保营运活动安全性。目前，我国正在建立社会信用体系可为专车司机的背景调查提供渠道。以上海市公共信用信息中心为例，该平台可为专车司机提供必要的信用调查报告，并对驾驶员的信用纪录进行跟踪评价。社会信用体系的建立解决了共享经济活动中从业人员资质和信用背景调查的要求，保证了营运活动的安全性。
(三)监管的挑战与机遇
1.用户隐私和数据安全面临威胁
用户数据是互联网时代最重要的数据资源。基于互联网的分享经济模式以及大量的用户信息构建起自身的商业模式，如用户的地理位置、联系方式、行车路径、目的地、支付信息等。Uber—直因掌控用户的隐私数据而备受争议。Uber高管JoshMohrer被指控利用该公司〃上帝视角〃(GodView)内部工具跟踪记者的行踪。〃上帝视角〃可以让Uber的员工查看客户活动记录。安全研究人员发现，Uber收集了大量用户数据，包括账户日志、应用活动、APP数据使用情况、APP安装信息、电池、设备信息、GPS、MMS、网络数据、电话呼叫、短信、手机信息、WIF丨连接、权限检查等。超越提供服务所必须的限度大规模收集用户信息，又缺乏必要的内部访问控制，导致Uber对用户隐私的侵犯和数据滥用。网络安全是政府支持创新过程中最大的挑战，平台和网络安全环节的弱点将会威胁商业模式和信息安全。大数据时代，监管部门需要重点加强对这类大量收集、存储和使用用户信息的企业的监管，通过严格的安全标准和等级保护，保障用户的隐私和数据安全。
2.需加强对共享经济平台方的监管
共享经济企业是建立在一个P2P的平台上，通过移动互联网技术将闲置或未充分使用的资源(包括时间、空间、物体)等就近向需求者提供及时服务，互联网平台对供需进行资源组织和调度管理。在法律意义上，平台上的服务供应方个人以独立承包商身份向需求方提供服务，平台收取服务佣金。通过建立科学的平台责任制度，制定专车平台中的司机准入制度、信用评价制度、车辆性能审查、强制保险制度、依法纳税制度等，实现安全、可信、公平竞争的监管目标。除了平台方的自律监管机制之外，监管者仍可以建立一个监督机制，确保对新商业模式发展有_定程度的管理权。一个设计合理的第三方义务制度，有利于淡化行政机关强制性行政监管色彩，减少被管理者的抵触情绪，减轻杜会矛盾;借助平台企业的专业优势、成本优势，有利于减少国家的财政支出，降低执法难度。
3.探索合作监管之路
大数据正以快速发展的趋势进入到我国公共部门行政管理和公共服务过程中，对提升我国政府治理能力、促进国家治理体系和能力现代化起到了越来越重要的作用。共享经济模式是建立在海量数据的基础上，以Uber为例，利用经济活动中收集的信息，它可以研究人们在城市中的移动规律，也可以分析城市中哪些杜区彼此之间的联系更紧密，甚至可以观察到人们最爱去的周末聚会地点。未来甚至可以通过Uber,实时监控城市空气质量、气温、风速和污染情况。Uber在纽约与政府合作，通过披露其收集的交通信息，供政府进行全面的城市交通研究。监管机构探索与共享经济平台的合作之道，利用其数据收集和开发利用能力，或许是公私合作共同探索监管之路的必然趋势，以此实现更好的城市管理与服务。
