摘 要：铜川市烟草专卖局 陕西铜川 727000
关键词：行政执法；打击；无烟草专卖零售许可证；经营行为
《中华人民共和国烟草专卖法》及其实施条例的颁布，确立和完善了国家烟草专卖专营制度，为促进烟草行业健康、持续发展，维护公平竞争、规范有序的市场经营秩序和国家利益、消费者利益起到了保驾护航的作用。但无烟草专卖零售许可证经营卷烟、雪茄烟零售业务一直扰乱着卷烟市场经营秩序，影响了烟草专卖行政执法工作，因此需要得到进一步地解决。
一、无证经营烟草制品行为的现状
受经济利益驱使，近年来，个体商户要求经营烟草制品的诉求日益强烈，纷纷开展卷烟零售业务。烟草行业因势夺度，全面规范依法行政工作，采取公告行政许可事项、公开办证流程、建设专卖服务大厅、开展“一体式”办公、落实首问负责制等措施，尽可能满足个体商户的需求，很大程度上缓解了社会需求与监督管理之间的矛盾。然而，受合理布局等因素制约，零售户的办证需求并不能得到全部满足，一些零售户或明或暗地从事经营烟草制品零售业务。由于无法得到当地烟草批发企业货源的供给，零售户进货渠道呈现多元化特点，假冒、走私卷烟伺机而入，逐步蚕食消费市场。
无证经营行为的存在，削弱了国家卷烟供给体系主流渠道作用的发挥，客观上助涨了非法卷烟流通，侵害了国家利益和卷烟消费者利益，流失了国家税源，剥夺了守法经营零售户的合法权益，甚至造成无证户与有证户之间恶性竞争，扰乱正常的卷烟市场经营秩序。因此，对于无证经营行为，各级烟草专卖部门历来是认识明确，态度坚决，一直予以严厉打击。然而根据《中华人民共和国烟草专卖法》第三十五条规定：无烟草专卖零售许可证经营烟草制品零售业务的，由工商行政管理部门责令停止经营烟草制品零售业务，没收违法所得，并处罚款。
从法律层面讲，无证经营行为归口工商部门处理。然而事实上，当无证经营案件移送给工商部门管辖后，案件处理“困难”，造成烟草部门“想管不能管”、工商“不想管而不能不管”的尴尬局面，无证经营行为依然存在。
二、产生以上问题的主要原因
多年来的工作实践证明，工商部门对无证经营案件“处置不力”，主要基于以下原因：
（一）工商部门心有余而力不足 商品从进入流通环节，到最终的消费，都要受到工商部门的监管。工商部门陷入人员少、任务重的困境，监管工作应接不暇。
（二）烟草案件处理工作麻烦 大多数无证卷烟零售户经营卷烟数量少、品种多、价值不高，罚款少，行政处罚程序繁琐，协作部门工作无积极性。
（三）维稳工作压力大 少数无证零售户在正常申请渠道受阻后，采取上访、聚众闹事等方式扩大事态，引起地方政府部门干预。
三、解决无证经营零售业务问题的措施
针对烟草想管不能管、工商部门积极性不高的问题，我们必须用超常规的思维和打破常规的手段来解决市场管理中的“肠梗阻”。按照“依法行政、正确引导、区别对待、坚决取缔”的思路，推行柔性执法，逐步化解市场管理的压力，解决无证经营问题，遏制非法卷烟流通渠道，正本清源，维护公平竞争、规范有序的卷烟经营秩序，还消费者一片蓝天。
（一）依法行政 烟草专卖执法部门要严格依法行政，继续公示行政许可流程，有的放矢地开展烟草专卖法律法规宣传，让零售户学习烟草专卖行政许可的内容和实质，掌握依法办证的原则和条件，了解工作程序，消除工作偏见。同时建立信息交流平台，公开已办卷烟零售证的信息和上级、同级的举报电话，广泛接受零售户的监督。
（二）正确引导 对申请卷烟零售证的零售户，烟草部门要积极受理。对符合办证条件的卷烟零售户限时办理。对不符合办证条件的，要具体情况具体分析。涉及合理布局因素的，应当一次性书面告知；属于学校周围等布点要求，明确予以拒绝，并提出建设性建议；属于与经营范围相冲突的，提出合理化建议。属于残疾人、低保户等弱势群体，在引导、规劝的基础上予以优先照顾。
（三）坚决取缔 对不符合办证要求的零售户，可采取“深挖潜力”和“借助外力”方法，为我所用，形成合力，迸发张力，坚决取缔。
1、深挖内部潜力 制定学习培训计划，加大专卖人员培训力度，进一步提高执法者的职业素养，知法、懂法、执法，深谙执法理念，讲究执法技巧，采取行政提醒、劝告、引导、建议、协调的柔性执法方法，把问题解决在基层，避免争执纠纷的发生和升级。最近某市城管执法人员对乱摆摊点行为，实行多人围观制，用“双眼”打动个体商户，改变以往“夺称、抢车、扣物”的生硬执法态度，受到个体户欢迎，值得我们借鉴。
2、借助外部力量 主要通过借助当地政府及部门的综合协调能力和执法权威，力推取缔无证经营行为向纵深化迈进。
（1）、借政府力量 目前，许多城市开展创建“卫生城市”、“人居城市”、食品安全专项治理等活动。我们要主动向政府、综合执法部门汇报取缔无证经营工作的困难和重大意义，动之以情，晓之以理，力争把取缔工作列入政府治理范畴。
（2）、借工商力量 工商行政部门是市场监管的主体，要紧抓这个核心不放松，争取他们支持。一是建议建立健全工作衔接制度。烟草要主动与工商沟通，建立市场治理的长效机制。烟草部门向工商部门移交无证经营烟草制品人员名单、烟草制品，对予查处的无证经营卷烟行为，按照一定比例予以奖励，提高工商部门打击无证经营的积极性。二是尝试工商部门授权烟草部门处理模式。要大胆创新，主动探索，在充分协商和深度合作的基础上，工商部门可以授权烟草行政主管部门处理无证经营问题。烟草邀请工商部门定期督查案件处理情况，共商取缔无证经营治本之策。
（3）、借人大力量 烟草行业要与时俱进，主动工作，加快修订烟草专卖法律法规工作步伐，完善相关制度建设。通过法律法规授权取缔无证经营工作归口烟草部门，进一步加大烟草专卖执法力度，从而维护好国家利益、消费者利益。
