国内产业转移进行统筹规划的策略分析

积极推动国内产业转移是我国的一项重要经济发展战略，是优化我国生产力空间布局、形成合理产业分工体系的有效途径，是推进我国产业结构调整、加快经济发展方式转变的必然要求。[1]2010年8月发布的《国务院关于中西部地区承接产业转移的指导意见》，充分体现出我国对产业转移的高度重视。然而，从上世纪末我国国内产业转移浪潮出现以来至今，产业转移的总体效果不佳，出现产业转移拦截、污染产业转移、圈地造园运动、招商恶性竞争等现象，其根本原因在于产业转移的无序。这种转移不仅不利于促进中西部地区的区域协调均衡发展，而且也不利于推动东部沿海地区经济转型升级，更不利于全国范围内优化产业分工格局，其结果必然是国家整体利益的减少。因此，从国家层面对国内产业转移进行统筹管理具有重要的现实意义。
    一、当前国内产业转移存在的主要问题
    (一)转出地的产业拦截阻碍产业结构升级
    由于产业转移必然伴随GDP、财政收入和就业岗位等方面的变化，加之东部沿海各省区地域宽阔，自身经济发展不平衡，同一省区内不同地区之间经济发展水平也存在较大差异，因此，在“肥水不流外人田”的地方保护主义思维下，东部发达地区往往会对一些劳动密集型的产业转移进行拦截，转出地的地方政府，要么希望企业留下，要么希望在省内转移。如，2005年，广东开始在省内推进产业转移战略，2008年，建立26个经省政府认定的产业转移工业园，到2010年3月，已达34个。其他东部沿海省区，如浙江、江苏、福建等省内也都同样存在此类拦截产业转移的情况。这种基于地方利益的拦截现象滋生了东部地区的产业结构升级惰性，阻碍了产业结构的优化和产业竞争力的提升，也是其产业转移粘性形成的原因之一。
    (二)承接地优惠政策的竞争导致国有资产流失
    为了吸引东部地区的产业转移，中西部地区许多地方政府往往从政绩角度出发，在土地、税收等方面制定一些优惠政策，进行恶性竞争。如在土地政策上，一些地方政府往往以极低甚至“零地价”给出企业用地，但很多投资企业圈地后并不投资，而是等待土地升值后赚取高额差价。据估计，这种“地产投资型”企业在全国圈地至少超过10万亩，如果加上中西部地区一些政府自己建设的产业园区闲置占地，规模超过20万亩。恶性竞争的后果不仅造成国有资产大量流失和地方财政收入的减少，还会严重侵害农民的利益，同时妨碍当地企业在市场中的竞争，同时也增加了国内产业转移的政府干预，破坏了正常的产业转移规律。
    (三)承接地的饥不择食加剧生态环境恶化
    东部地区优先转出的企业往往是高污染、高耗能、低附加值企业。如广东省在连续多年限制“三高型”产业发展后，在2008年又制定了一份产业结构调整指导目录，明确将火力发电、石油化工、造纸、纺织等影响环保及节能的落后产业列入转出清单。而西部地区招商的饥不择食又为这些企业提供了生存空间，许多西部地区招商人员在东部地区争抢污染企业的报道屡见不鲜。其结果是在产业转移中形成的中西部工业园区，有相当一部分已变成了“污染园区”，国际产业转移中的“污染避难所效应”在国内中西部显现。2007年7月，国家环保总局对11省区126个工业园区进行检查，结果发现，竟然有110个工业园区存在环境违法问题，占检查总数的87%。这些现象表明，国内产业转移中污染转移现象十分严重，如不引起重视，势必会使中西部承接地生态环境恶化加剧，可持续发展能力下降。[2]
    (四)产业无序转移影响区域经济协调发展
    从国家层面看，当前国内产业转移无序还会直接影响区域协调发展。首先，由于国家统筹管理缺失，在东、中、西三类地区承接产业转移中，由于产业转移粘性、马太效应和羊群效应的存在，西部地区将处于最不利的位置，这将直接妨碍东西部经济差距的缩小，影响全国经济的均衡协调发展。其次，与中西部相比，由于东南亚一些沿海国家存在吸引投资的物流优势、政策优势和人力资源优势，如果国家不对国内产业转移统筹管理，按照市场规则，一些企业可能会放弃国内而选择到这些国家投资，从而造成投资资本的流失。最后，由于国家统筹管理缺失，一些转移的产业可能会与承接地地方功能定位不一致，从而破坏全国性的主体功能区规划。
    二、国内产业转移无序的原因
    (一)地方政府的非理性投资竞争
    在国内产业转移中，地方政府的决策(政策)是极为重要的经济变量。偏重于经济增长导向的绩效考核机制，使我国的各级地方政府对经济增长及其投资有内在的冲动和偏好。[3]对很多地方政府而言，承接(或留住)产业转移不仅是拉动地方GDP、增加税收和就业岗位的重要手段，更是上级政府考核政绩的一个重要指标，而政绩又直接影响政府官员个人职位和待遇的升降。因此，在给定产业投资资源有限的条件下，地方政府为追求自身利益最大化必然展开激烈竞争。一是转入地与转出地政府间的资金竞争。一般而言，在存在企业有转移趋势的情况下，为了当地经济增长和财政收入，转出地政府会想方设法提供一些政策挽留企业不转移或就近迁移，而承接地政府会竭力提供更优惠的招商政策吸引企业前往投资。在这一竞争中，由于转入地与转出地政府都会从自身利益最大化出发进行博弈，形成非理性竞争，使双方陷入“囚徒困境”，从而使区域整体利益减小。二是承接地政府间的资金竞争。同样，在政绩考核的驱动下，为了吸引产业转移落户，承接地政府之间往往不会选择合作的策略共同应对产业转移，而是暗自较劲，相互展开优惠政策竞争，结果双方也会陷入“囚徒困境”，导致个人利益的不同损失，从而达不到整体利益最大化。总之，缺少国家介入的产业转移的结果必然是各地方政府之间不可避免地展开有形或无形的竞争，最终必然是国家整体利益、社会总福利的下降。[4]因此，必须从国家层面对国内产业转移进行统筹管理。
    (二)国家对国内产业转移缺乏管理
    一是从国家层面对产业转移的重视不够。我国国内产业转移始于本世纪初，但直到2010年，国务院才出台关于中西部地区承接产业转移的指导意见，而对于东部发达地区如何转出产业，至今尚无指导性文件。二是缺少专门的产业转移管理机构。目前，我国对产业转移进行宏观管理的部门很多，有国家发改委、商务部、工信部等，政出多门，不便协调，管理效

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率低下。三是国家对产业转移的管理内容不够全面、系统。现有管理缺乏战略性、系统性、及时性和可操作性，不是预防性和指导性管理，更多担当的是救火队员角色。四是对产业转移违规管理不力。由于缺乏相关处罚制度，加上执法部门与地方政府关系微妙，中央对地方产业转移违规处罚力度不够。从某种程度上讲，地方产业转移之所以存在诸多问题，与中央政府处罚不力有很大关系。
    三、国家统筹管理国内产业转移的内容
    (一)产业的空间布局
    就一个国家而言，产业空间布局指各个产业和产业内的各部门在整个国土范围内的分布与组合，它是产业在地域空间上的协调与组织、分工与协作，其合理与否影响到该国经济优势的发挥和经济的发展速度。产业空间布局是国家统筹管理国内产业转移的一项重要内容，科学、合理的产业布局规划是国内产业有序转移的前提和基础。我国幅员辽阔，行政区划较多，在产业的地理空间布局上如不进行统筹管理，放任各地各自为政，势必造成产业结构趋同、重复建设严重、投资短期化、产业转移多次化等后果，最终直接影响产业产出效率和国家整体利益。统筹管理我国产业空间布局，必须根据国家主体功能区规划及区域规划，按照产业区域分工理论、现代工业区位理论、增长极理论、点轴理论等相关理论，综合考虑各地条件，协调好产业之间、地区之间的矛盾，体现效率与公平并重、国家整体利益优先的原则，做到因地制宜、合理科学。
    (二)产业转移的项目
    产业转移在具体实施中体现为项目的转移与投资。因此，在产业布局规划的基础上，还必须对产业转移项目进行统筹管理。一方面，国家要对转移的产业项目编制指导目录，明确转移的时间安排、转移区域，同时建立对产业转移项目的审批制度，提出转出以后的要求标准，如凡是转移之后技术得不到优化、产能得不到提升、节能降耗水平得不到提高及市场竞争力得不到增强的产业和项目，要一律拒绝转移。另一方面，国家相关部门还要对转移项目进行事后跟踪和效果评估，这样既可以防止地方政府的功利主义行为，还可以对今后制定转移指导目录进行修正。
    (三)产业承接政策
    由于区位条件的限制，国内产业转移必须有政策倾斜。但多年来，由于缺乏中西部产业承接的政策，导致承接地恶性竞争、国有资产流失、国家土地闲置、产业转向国外等不良后果。从国家层面制定产业承接政策，主要包括三个方面，一是统一制定东中西部有差别的政策，即区位条件最差的政策最优惠，通过差别政策，让产业实现一次转移，而不是反复转移。二是严格监管地方政府制定的土政策，绝不允许零地价、零税收等破坏市场竞争、损害国家利益的行为，应将这些行为与地方政府的考核挂钩。三是研究东南亚等与我国中西部竞争承接产业转移的国家政策与承接优势，适时出台有利于我国中西部承接国内产业转移的政策。
    (四)产业转移带来的污染防范
    纵观国际产业转移，污染转移占据一定的比重，二者几乎形影相随，故有“污染避难所效应”一说。在我国这一现象也毫不例外。而中西部地区由于处于长江、黄河的中上游，一旦承接污染产业引起环境恶化，将直接影响中下游地区几亿人正常的生产和生活。因此，统筹管理国内产业转移的一个重要内容就是对产业转移污染进行专项管理。首先，要明确规定污染产业项目及其出路，凡需淘汰的必须停产关闭，严禁偷偷转移。其次，认真执行环境影响评价制度，对转移项目的备案或核准，要严格执行有关能耗、物耗、环保、土地等标准，切实做好水资源论证、节能评估审查、职业病危害评价等工作。最后，必须对转移产业实行重点跟踪监控制度，加强转移后的环境监测，确保可能带来环境污染的产业通过技术升级、清洁生产、循环经济实现转型。
    四、国家统筹管理国内产业转移的对策建议
    (一)成立国家产业转移管理专职机构
    产业转移是一项系统工程，也是一个长期的过程。因此，建议成立国内产业转移管理局，隶属于国家发改委，从国家层面全面统筹管理国内产业转移工作。主要职能：一是从全国产业结构优化的角度规划国内产业转移，制定产业指导目录与促进政策，指导国内产业科学转移。二是对地方转移和承接产业转移进行跟踪监控，通过制定科学的产业转移评价体系、考核体系和管理条例，及时矫正地方政府的错误行为。三是建立产业转移项目信息交流平台和投资促进平台，积极开展产业转移促进活动，促进产业项目洽谈和对接，为中西部地区有效承接产业转移和沿海企业有效寻找产业转移最佳地点提供服务。[5]
    (二)科学制定国家产业转移布局规划
    国家产业转移布局规划是指导全国产业合理分布、实现产业升级和结构优化及区域协调发展的指导性文件，因此必须尽快出台此类文件。但制定过程必须严谨、认真。一要制定产业结构优化与升级的国家战略规划，明确产业结构升级的战略目标、措施及实施步骤。二要根据全国主体功能区规划，制定区域功能定位规划，明确不同地区区域产业定位。三要对国内转移产业进行调研，对中西部承接条件进行评估，摸清产业转移种类与规模、产业承接的优势与劣势。在上述工作的基础上，制定出国家产业转移布局规划才是科学的。
    (三)尽快制定国内产业转移管理条例
    至今我国仍没有一部规范产业转移的法律法规，这也是我国产业转移混乱的一个重要原因。因此，建议尽快制定国内产业转移管理条例。管理条例包括总则、中央及地方管理机构的设置与职能、产业转移规划的编制、产业转移指导目录的发布、产业转移的实施程序、产业转移的效果跟踪、监督管理、产业园区的管理及附则等。通过出台国内产业转移管理条例，使我国产业转移在实施中有法可依、有规可循，真正走上法制化、规范化的道路。
    (四)定期出台国内产业转移指导目录
    产业转移是一项动态的系统工程，国家应对其进行实时跟踪与指导，以确保科学化、有序化。建议每年组织编写一份国内产业转移指导目录，每月编写一份全国产业转移动态。指导目录要明确哪些是鼓励的产业与项目、哪些是限制的产业与项目、哪些是鼓励投资地区、哪些是限制投资地区、哪些产业可以在哪些地区投资、可以向哪些地区转移；实时公开发布转出地产业转移信息及承接地的承接政策、条件等信息。要保证其科学性和权威性，要与产业规划、投资政策、土地政策及环保政策等形成合力，保证政策落到实处。
    (五)通过考核管理全

国产业转移
国内产业转移的无序很大程度上归因于转出地与转入地地方政府的政绩导向。因此，国家有必要通过改变地方政府考核体系以管理全国产业转移。而基于国家战略的统筹国内产业转移目标是一个系统的综合性的指标体系，包括产业效率、产业安全、产业可持续发展、区域经济协调发展、产业结构优化、产业升级、落后与过剩产能的处置、生态环保等等。所以，改革地方政绩考核体系必须从这一指标体系入手，将其嵌入政绩考核体系，如引入绿色GDP指标、节能降耗指标等。尤其是各地各类产业园区是承接产业转移的重要平台，一定要加大对产业园区管理部门的考核，通过考核评估，建立符合国家政策的产业示范园区。

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