居民收入增长的体制困境与经济分权改革

近年来，居民收入份额下降的不利影响日渐突出。无论是消费、储蓄的失衡问题，还是储蓄大于投资带来的外汇储备激增现象，究其根本，都与居民收入份额变化有着内在的关联。在此背景下，有关居民收入份额下降成因的探讨逐步升温，目前已经成为学术界最为关注的重大课题之一。但从已有的研究情况看，多数分析对于国民收入分配偏向的形成机制，尤其是其中蕴含的体制性因素还缺乏深入的探讨。为了进一步促进居民收入比重的长期提高，必须加强对居民收入份额下降现象中体制动因的研究。
    一、文献评析
    从已有的研究情况看，多数学者都从初次分配与再分配两个环节来分析居民收入比重下滑的成因。
    (一)初次分配中劳动报酬与财产收入的占比下降
    在初次分配环节中，居民收入比重的下降主要来源于劳动报酬和财产收入所占比重的减少。从1993-2007年的15年中，劳动报酬在GDP中的比重从最高的51.5%下降到最低的43.5%(白重恩、钱震杰，2009)，远低于多数国家中劳动收入占比55%-65%的水平(张军、罗长远，2009)。除了劳动报酬以外，Wieme(2008)、樊纲等学者(2009)还指出了中国政府在较长时间中没有从国有企业获得分红的影响。另外，监管部门对上市公司派发股利行为的监管不力以及对股利的双重课税所导致的股利资本化，也使得我国的要素收入分配格局发生了有利于资本的变化。
    (二)再分配环节政府对居民的“多取少予”
    从已有的分析情况看，一些研究虽然认识到了再分配环节对于居民收入比重的不利影响，并结合资金流量表数据对其总的影响进行了估算(李扬、殷剑锋，2007；白重恩、钱震杰，2009)，但仍然相对缺乏对其中“多取”、“少予”两类影响作用的具体度量，从而不利于进一步提出再分配环节调整政策的结构化建议。本文在界定“多取”、“少予”衡量口径的基础上，对其具体影响程度进行了估算。从当前的财政收入结构看，“多取”主要体现在居民个人所得税负担的上升。而在“少予”方面，由于从公开资料中无法获得政府对居民的转移性支出，本文利用资金流量表中的数据进行间接推断。具体方法是，居民在再分配环节中的收入比重调整额，主要来源于个人所得税的缴纳和政府对居民的转移支付。如果得到了个人所得税占比数据以及再分配环节居民收入比重的调整额，就可以间接推断政府对居民的收入转移额。按照这一方法，我们计算了有关数据并将其列示于图1当中。从1994年到2008年，个税占GDP的比重由0.145%快速上升到1.238%。尽管受金融危机影响，该指标在2009年有所下降，但仍然达到了1.176%的水平①。

    图1　政府征收个税、对居民转移支付占GDP比重及两部门再分配环节调整份额的估计
    注：1.居民部门收入比重的再分配环节调整额=居民可支配收入比重-居民初次分配环节收入比重；政府部门再分配环节调整额=政府可支配收入比重-政府初次分配环节收入比重；政府对居民转移支付占GDP比重=居民再分配调整额+再分配环节政府对居民部门的征收额比重(以个税占GDP的比重代替)。
    2.第二产业增加值以及GDP的数据来源于2009年《中国统计年鉴》。考虑到白重恩、钱震杰(2009)针对中国资金流量表中的问题进行了修正，我们采用了他们重新估算得到的部门收入比重数据。
    与此同时，政府对居民转移支付的相对减少，在居民再分配环节收入比重下滑中发挥了更大的作用。在数据较为完备的1994-2006年期间，政府对居民转移支付在GDP中所占比重，从1995年最高的4.21%下降到2006年的0.71%。尽管在这当中还存在着企业部门的影响，但至少从数量对应关系角度看，从20世纪90年代后期开始，政府对居民部门的“多取少予”，是居民可支配收入比重下滑的重要影响因素。
    (三)依然存在的疑问
    尽管上述分析确认了居民收入比重下滑的直接来源，但又是什么机制导致了初次与再分配环节中发生了不利于居民的变化呢？具体来讲，在再分配环节，政府为什么会采取“多取少予”的政策呢？同时，作为居民收入的主要部分，劳动报酬的比重为什么会出现下降呢？虽然Kuijs(2005)和Wieme(2008)强调，资本密集型工业部门的比重过大会相对提高资本收入的份额，但在我国为什么会出现资本密集型产业比重过大的现象呢？文东伟等学者(2009)的研究进一步发现，我国资本密集型产业比重的上升主要是受到了FDI的影响。然而，FDI几乎会提高所有发展中国家的资本密集度，但在我国其对收入分配的负面影响为何会如此之大呢？
    二、体制根源以及中央政府的治理困境
    从已有研究的情况看，地方政府行为对国民收入分配的干扰作用还没有引起足够的重视。由于政府行为主要是由政府官员来实施的，因而会受到政府官员利益目标及其行为的影响。为了进一步廓清政府行为对国民收入初次分配格局的干预机制，应该从地方官员面临的制度激励角度进行分析。
    (一)体制根源：纵向分权的不当激励
    随着改革开放30周年的到来，学术界在“中国式分权”对体制转型与经济增长的贡献方面，已经逐渐达成了共识(Qian and Roland，1998；王永钦等，2007；Jin et al.，2005；Blanchard and Shleifer，2000；Fraschini，2006)。在“中国式分权”体制下，地方政府已经成为了推动制度转型和经济增长的重要主体。图2中描述了包括三个组成要件的中国式分权体制所发挥的两类经济影响。其中的“对经济增长的影响机制”就反映了其在经济总量方面的影响作用。
    然而，分权安排对我国经济的影响不仅表现在GDP的总量方面，还表现在对初次与再分配环节国民收入分配格局的影响上。针对再分配环节政府“多取”的政策倾向，王剑锋(2008)将其归结为政府增收偏好的影响。傅勇和张晏(2007)则强调了中国式分权体制在导致财政支出偏向投资进而相对减少政府对居民转移性支出中的重要作用。而在初次分配环节，中国式分权体制则构成了劳动报酬比重下降的重要因素。从图2中可以看到，我国的纵向分权安排在提高地方政府经济增长激励的同时，还会通过地方政府对经济增长拉动模式以及主导产业偏好的影响，而对产业结构的要素密集度产生扭曲作用，影响到要素的收入分配。图2中的“对收入分配的影响机制”就反映了这方面的影响。其具体机制是，出于实现外需拉动与增加财政

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收入这两方面的考虑，各地都尽可能追求资本密集型的产业结构。这一方面会通过劳动力要素在要素总量中权重的减少降低劳动报酬的比重。另一方面，还会通过减少劳动力应有的稀缺程度而相对降低工资水平，导致劳动报酬比重的进一步下降。

    图2　中国式分权对收入分配的影响机制
    从图3中可以看到，GDP中的劳动报酬占比与第二产业比重在总体上呈现出了反向关系。从20世纪90年代初以来，随着第二产业比重从41.8%逐步上升到48.6%，劳动报酬占比却从49.5%下滑到43.5%。

    图3　1991-2008年第二产业比重与劳动报酬比重的走势图
    注：数据来源同图1。
    (二)中央政府面临的治理困境
    针对我国国民收入分配格局中存在的问题，尽管国务院在2010年工作报告中明确提出“要提高劳动报酬和居民收入在国民收入分配中的比重”。但根据以上分析不难看出，中央政府对上述问题的治理仍然面临着较大的困境。治理困境主要表现在两个方面：一是如何协调中国式分权的“双刃剑”；二是如何协调好“居民负担偏重”与“政府民生增支”之间的矛盾。对于第一个方面，目前存在的主要问题是，要发挥地方政府的能动性，增强其对经济增长的“干预能力”，就需要赋予其较大的权力。然而，这种经济权力的扩大除了带来促进经济增长这一好的作用以外，还带来了政府干扰初次分配、不重视对中低收入群体的收入转移等不利的副产品。因此，在发挥地方政府增长激励这一积极影响的同时，如何才能克服其对国民收入分配的消极作用，是中央政府需要着力解决的重大课题。
    对第二方面的问题来说，尽管中央很早就提出，应该通过减轻居民负担、增加财政的民生支出来解决收入分配偏向的问题，但政府在这方面却面临着收入集中度不足以及社会综合负担较重之间的矛盾。事实上，这一矛盾来源于预算管理制度中财政的横向分权过度。不少部门都掌握着未能由财政统筹使用但又属于政府收入的非集中性收入。“减税”、“增支”之间矛盾的解决，有赖于财政横向分权过度问题的解决。而解决不合理财政横向分权关系的关键，又在于统筹好“财政收权”与降低非税负担的关系。从图4中可以看到，从1998年到2005年，税收收入与非税收入保持了同比例增长。那么，为什么这么多年都没有实现非税负担的下降呢？原因可能在于，政府经济干预职责过大导致相关领域减负仍然缺乏体制基础。因此，要真正实现“减税增支”，必须要在实践层面进一步明确政府与市场的职责分工，在政府退出某些职能领域的基础上减轻非税负担。

    图4　1998-2005年中国政府税收收入与非税收入增长情况(单位：亿元)
    注：非税收入数据来自全国人民代表大会的研究报告《政府非税收入的激励约束机制研究》(2008)。
    三、深化经济分权：提高居民收入比重的关键措施
    无论是初次分配环节中的劳动报酬过低，还是政府财力集中度不足的问题，都与体制因素有关。只不过前者主要由不合理的纵向分权关系所导致，而后者则是受到了同级政府中不合理横向财政分权安排的影响。我们认为，无论是削弱纵向分权的不利影响，还是消除横向分权过度带来的问题，都必须要进一步加大政府对经济分权的力度。
    事实上，在我国经济体制改革的进程中，一直有三类分权安排在发挥着影响作用：一是关于“政府该管什么、不该管什么的”的经济分权。二是以财政分权为主要内容，在政府体系内部实施的行政性分权。三是同一层级政府内部，财政部门代表政府首脑与其他部门之间的横向财政分权关系。表1中描述了当前我国三类分权的主要状态及其有利和不利影响作用。从一定意义上讲，正是由于三类分权的不同组合，才导致了不同时期我国经济发展的不同绩效。改革开放前典型的计划经济体制时期，中央统管经济社会全局，既缺乏政府向市场的经济分权，也缺乏政府体系内部的纵向分权与横向分权。计划经济中曾经进行的“体制下放”，可以看作是政府体系内部的纵向分权。但与此同时，仍然缺乏经济分权，同时也没有实施横向财政分权。第三种组合主要是在推进纵向财政分权与扩大横向分权的同时，实施了经济分权。这主要对应改革开放以来的情况。应该说，正是由于经济分权的推行，才激发了市场私人主体的积极性，释放了体制活力。同时，随着政府体系内部中国式分权体制的形成，地方政府受到的激励作用大为增强，并日益成为推动体制转型和经济增长的重要力量。然而，随着放权让利改革引起的财政支出压力加大，政府部门也推动了横向财政分权，即所谓的“不给拨款给政策”的制度安排。政府非财政部门的收支权利开始扩大，并逐步形成了目前政府可控财力不足与社会负担偏重现象的体制基础。
    从以上分析可以看到，自改革开放以来的经济增长绩效，实际上是在经济分权与纵向分权的共同作用下才取得的。但从当前的情况看，在经济分权再次陷入停顿的条件下，纵向分权的负面影响开始显现。在地方政府控制了过多经济资源的情况下，市场机制下蕴含于私人主体的内在驱动力却被削弱了。另外，要实现横向分权关系改革的突破，即在减轻社会非税负担的同时，提高财政部门的收入集中度，同样需要进一步加大政府向市场的分权力度。具体讲，就是在更多的领域向民营甚至外资企业开放，实现从政府收费向市场价格的转变。只有完成了这个转变，才能把“降低社会综合负担”与“增加财政部门的集中性收入”统一起来。当然，除了在中长期内解决好上述体制问题以外，通过完善税制，实施个人所得税扣除额调整等措施，也是提高居民收入份额的应有举措。

    四、结论与政策建议
    针对我国居民收入比重下滑的现象，本文基于体制因素的研究视角，分析得到了如下一些结论和政策建议。
    第一，从体制因素角度看，国民收入分配偏向问题根源于纵向分权的不良激励与横向财政分权过度。这两个因素共同构成对居民收入比重问题的基础性制约。
    第二，尽管在短期内，通过实施部分减税增支的政策，可以在一定程度上改善国民收入分配的状况。但要想在长期中实现根本性的收入分配改良，政府必须加快经济分权改革的步伐。通过推进财政职能的“公共化”改革来实现政府职能的“公共性”(高培勇，2008)。一方面，应该

使国有资本以更大的幅度退出产业领域，并适度调整自然资源领域的所有权和使用权格局，以此来削弱地方政府的重化产业偏好对初次收入分配的扭曲作用。另一方面，在政府收费向市场价格转变的基础上，利用目前正在进行的预算管理制度改革推进“财政收权”，增加政府的实际财力，实现政府“减税”与“增支”两者之间的兼容，促进居民收入和消费的良性增长。
当然，本文所做的分析仍然是初步的，还有许多方面需要进一步探讨。首先，如何准确度量体制性因素对国民收入分配的影响程度，尤其是怎样才能将其与税收制度安排的影响分离开来？其次，如何界定经济分权程度的衡量口径，并在此基础上验证其对国民收入分配是否具有显著的影响？最后，经济高速增长是否是我国社会经济稳定的必要条件？怎样才能通过弱化这一条件给经济分权改革提供足够的制度空间？上述问题构成了居民收入分配体制因素视角的关键环节，也将成为我们未来研究的重点。

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