我国是一个发展中的农业大国，人口多、底子薄、发展很不平衡是最基本的国情，但我们用占世界7%的耕地养活了占世界22%的人口，成功解决了13亿人的吃饭问题。当前，我国工业化、城镇化加快推进，在推动经济增长、扩大就业、增加居民收入的同时，也不同程度地引发了耕地面积和质量下降、土地粗放利用、人地矛盾尖锐等一系列问题。对于7亿多农民来说，耕地具有生产资料和生活保障的“双重”功能，“十二五”时期如何坚持保障发展和保护耕地并重，同步推进工业化、城镇化和农业现代化，实现整个国民经济又好又快发展，是摆在我们面前的一项重大课题。
一、当前我国耕地保护面临的严峻形势
“十五”时期以来，我国坚持严格的耕地保护制度，积极探索创新耕地保护模式，全面落实耕地保护责任，耕地保护工作取得了明显成效，有力保障了国家粮食安全，改善了生态环境，维护了社会稳定。但也应看到，当前我国耕地保护仍然形势严峻。[1][2]
(一)耕地面积快速减少趋势短期内难以根本扭转
“十五”时期以来，我国工业化、城镇化进程快速推进，2010年城镇人口占全国总人口的比重接近50%，比2001年上升了12.02个百分点(见图1)，由此带动了经济增长、扩大就业、增加收入、刺激消费等。但与此同时，因农业结构调整、非农业建设、自然灾害、退耕还林还草等多方面影响，全国耕地面积总体呈不断减少趋势，2001-2008年累计净减少9 569.5万亩，人均耕地面积也由2001年的1.50亩下降为2010年的1.36亩，不及发达国家和世界平均水平的1/4和1/2，也仅有美国的1/6和加拿大的1/14。目前我国正处于工业化、城镇化快速发展阶段，建设用地需求旺盛，工业发展、基础设施建设和新增城镇人口居住生活都需要新增用地，更重要的是，新增建设用地往往需要占用大量优质耕地，尽管2009年耕地面积比上年略有增加，但耕地面积快速减少趋势短期内难以根本扭转(见表1)。
(二)部分地区耕地占补平衡的背后：没有质量的数量同样令人担忧
“十一五”期间，我国通过严格执行以项目形式实施、建设项目与补充耕地项目挂钩等政策措施，累计补充耕地近2 000万亩，多于同期建设占用的1 700多万亩耕地。但是，长期以来我国耕地占补平衡重数量平衡、轻质量平衡的现象较为普遍，工业和城镇发展、各项基础设施建设往往占用大量优质耕地，而补充的耕地大多分布在自然地理条件相对较差的地区，造成占优补劣、耕地质量总体下降等突出问题，尤其是部分地区耕地分布状态和质量状况由集中、连片、优质逐步向破碎、零星、劣质转变的现象不容忽视。目前，全国耕地质量平均等别为9.80等，等别总体偏低，其中优等地、高等地、中等地、低等地面积占全国耕地评定总面积的比重分别为2.67%，29.98%，50.64%，16.71%。[3]而且，一些地方还出现新增耕地面积不实或多占少补耕地的现象。据审计署2009年对全国11个省区40个市地州2007-2008年征收、管理、使用土地专项资金审计调查显示，有119个土地开发整理项目通过编造虚假竣工验收资料、人为改变地类和数据等手段，虚报新增耕地1.35万亩；有13个土地开发整理项目在开发整理尚未达标的情况下，上报新增耕地2.93万亩；有9个建设用地项目多占少补耕地4 294.45亩。[4]
(三)不少地方违法违规建设占用耕地问题相当严重
图1 2001-2010年我国耕地面积与城镇人口比重走势比较
资料来源：历年《中国统计年鉴》。
许多城市盲目攀比，一味地追求豪华气派，贪大求洋，不切实际地建设大广场、宽马路，违规设立各种开发区，不惜采取低地价、零地价的方式招商引资。从目前土地违法案件情况分析，主要有非法批地、非法占地、非法低价出让国有土地等几种类型。据审计署2009年对全国11个省区40个市地州审计调查，7个市未经审批征收并实际占用集体土地3.9万亩；4个市用地单位“以租代征”占用集体土地1.01万亩，用于酒店、旅游等非农项目建设；5个市未经审批新设和扩大各类开发区涉及用地19.1万亩；7个市用地单位未批先用土地3.18万亩(含耕地0.72万亩、基本农田0.27万亩)；6个市依据自定政策或以解决历史遗留问题名义，把应以招拍挂方式出让的53宗0.19万亩经营性用地和220宗1.63万亩工业用地以协议方式出让；3个市的8家用地单位擅自改变0.28万亩土地用途。[4]
(四)土地生态退化和土壤污染态势不容忽视
我国是世界上土地荒漠化、沙化面积最大的国家，尽管总体上土地荒漠化、沙化趋势得到初步遏制，但局部地区扩展态势仍在持续。据第四次全国荒漠化和沙化监测显示，2005-2009年，全国荒漠化、沙化土地面积年均分别减少2 491平方公里、1 717平方公里，荒漠化、沙化程度也持续减轻，但也应看到，截至2009年底，全国荒漠化、沙化土地面积仍分别达262.37万平方公里、173.11万平方公里，分别占国土总面积的27.33%和18.03%。[5]另根据全国土壤侵蚀遥感最新调查显示，全国现有土壤侵蚀面积357万平方公里，占国土面积的37.2%；年均土壤侵蚀总量45.2亿吨，约占全球土壤侵蚀总量的1/5；几乎每个省份、每个流域都不同程度地发生水土流失，现有水土流失严重县646个，以四川、山西、陕西、内蒙古、甘肃等省区居多。[6]
与此同时，化肥农药、重金属、工业“三废”、城镇居民生活垃圾、畜禽养殖废弃物等污染源逐渐增多，不同程度地造成土壤生物性状退化、耕层变薄、农药残留、板结硬化、酸化盐渍化等，并对农村饮用水安全、食品安全带来严重不利影响。尤其是土壤重金属污染一旦形成即具有不可逆性，很难恢复，比水污染、大气污染更难治理。据有关调查显示，目前全国受污染的耕地约有1.5亿亩，污水灌溉污染耕地3 250万亩，固体废弃物堆存占地和毁田200万亩，合计约占耕地总面积的1/10以上；全国每年因重金属污染的粮食产量达1 200万吨，直接经济损失超过200亿元。[7]
(五)土地资源闲置浪费现象广泛存在
近年来，受有关政府部门拆迁工作不力、企业资金不到位和囤地牟利等多方面因素影响，大量土地闲置浪费现象普遍存在。据国土资源部2010年8月提供的调查资料显示，全国共闲置土地1 457宗，其中以北京、广州、海南、江苏等省市最为严重，这四省市分别闲置土地160宗、54宗、77宗、48宗，占全国闲置土地数量的23.3%。另外，一些农村地区乡镇企业布局分散，村
庄建设缺乏统一的规划，为数不少的农民在村庄外围建新房或搬迁到城镇居住，而原有的破房旧屋闲置不管，造成了大量土地资源浪费，“空心村”现象十分突出。据有关资料显示，河北省不同程度地存在“空心村”现象的村庄约有7 500个，占全部村庄的15%左右，空心村面积平均在20%～30%左右，“空心村”造成土地闲置浪费约60万亩。[8]
二、近年来我国耕地非农化趋势加剧的主要原因
近年来，随着我国工业化、城镇化进程加快，耕地非农化趋势越来越普遍，程度越来越高，既有合理因素，也有不合理因素，既有历史原因，也有现实原因，从目前情况及未来趋势来看，造成耕地非农化趋势加剧的主要原因表现在以下几个方面：
(一)农业比较利益低下已是不争的事实
农业比较利益低下已是不争的事实，这与传统农业生产方式效率不高、农业生产面临着自然和市场双重风险、农业资本有机构成较低且资本周转时间较长等方面因素有很大关系。近年来，中央出台了取消农业税、对种粮农民进行补贴、实行最低收购价等一系列强农惠农政策措施，调动了广大农民种粮积极性，但部分地区农资价格过快上涨在一定程度上也侵蚀了强农惠农政策效果。在相当一部分农村地区，大量农村青壮年进入城镇和非农产业打工，留在家里种地的往往是老人、妇女和儿童，甚至出现重工轻农、弃耕抛荒、毁田烧砖的现象。据统计，农民家庭经营性收入(主要是农林牧渔业收入)尽管绝对数量在增加，2010年比2003年增加了1 291.5元，但其占比却显著下降了10.9个百分点，而工资性收入呈明显上升趋势，分别由2003年的918.38元、占比35.0%升至2010年的2 431.1元和41.1%(见表2)。
此外，随着城镇化水平不断提高，土地投资、市场需求快速增加，城镇基础设施和公共服务不断健全，均对城镇土地价格产生直接或间接的影响。数据显示，2010年全国土地交易价格比2003年累计上涨70.3%，其中居住用地、工业用地、商业营业用地价格分别累计上涨83.4%，29.4%和73.7%(见表3)。大量调查资料表明，同样多的土地征用后搞城镇建设和非农产业开发，无论是创造的GDP还是吸纳劳动力就业数量都要明显高于农业用地，这种比较利益差别促使一些地方政府官员产生将农业用地转化为非农用地的冲动。
(二)部分地区城镇化模式较为粗放，重数量轻质量、重速度轻效益的现象较为严重
目前，一些地方缺乏科学合理的城镇发展规划，过度分散的小城镇遍地开花，盲目扩大城镇规模和追求奢华气派，一哄而起的“房地产热”、“开发区热”，不切实际地建设高标准、大体量的“形象工程”、“政绩工程”，忽视了对城市内部结构、基础设施和公共服务体系的改善，大量侵占城郊优质农田、菜地和果园。而且，部分地区和房地产企业由于资金不能及时到位、拆迁工作不得力等，既导致了只圈地不建设、农田撂荒搁置现象时有发生，也使得旧城改造相对滞后，大量土地资源闲置浪费。
(三)现行财税、土地管理体制下地方政府卖地冲动，构成了投资搞建设的重要支撑
1994年分税制改革，对于理顺中央与地方的分配关系，调动中央、地方两个积极性，增强宏观调控能力等方面发挥了积极作用，但也出现了一些新情况、新问题，比如地方政府财权和事权明显不对称，“财权上收、事权下移”的倾向明显，体现基本公共服务均等化目标的一般性转移支付规模过小，对财政困难地区财力补偿能力有限。2010年，我国财政转移支付总量超过2.5万亿元，达到25 606.6亿元，比实施分税制改革当年(1994年)增长了54.5倍，也比“十一五”初期的2006年增长了1.8倍。从近年情况看，我国中央财政支付占中央财政总收支、地方财政总收入的比重均在40%以上(见表4)，说明中央财政转移规模已经偏大，且中央对地方的财政转移支付已经成为地方财政收入比较稳定的重要来源渠道。目前，我国中央转移支付总量占中央、地方财政总收支的比重已经达到甚至超过国际一般水平，但占同期GDP的比重增长较慢，目前还不到10%，尤其是一般性转移支付规模和比例均明显偏低，2010年一般性转移规模仅为14 624.8亿元，占GDP比重仅为3.67%。这部分从中央财政收入增量中拿出来的转移支付资金，相对于各地区巨大的财政均衡支出缺口而言，支持力度明显不足，以至于对于平衡各地区财力、实现公共服务均等化的作用仍然十分有限。
与此同时，在现行的土地管理体制下，各级政府既是土地所有者，又是土地征用审批者、使用者、管理者，而且还存在着征地范围过于宽泛、征地补偿标准明显偏低、农村土地流转机制亟待完善等突出问题。这里需要指出的是，中央政府和地方政府在土地调控目标上并不完全一致，中央政府考虑更多的是耕地保护、粮食安全、生态环境和民生问题，而地方政府主要考虑本地经济增长和财政收入。20世纪90年代以来，一些地方政府盲目追求GDP过快增长，大搞劳民伤财的“政绩工程”、“形象工程”，大肆征占农村土地、侵占农民利益，或者尽可能多地以较低价格征用农民土地并转变为国有土地进行出让，从中获取高额土地增值收益。地方政府这种热衷于卖地、以地生财的做法，使得“土地财政”成了名副其实的“第二财政”，甚至成为地方财政收入和投资建设的主要资金来源。“十一五”时期是全国土地出让收入增长较快的一个时期，2010年达到29 109.9亿元，占全国、地方财政收入的比重分别为35.0%和71.7%(见表5)。但也同时造成了大量“种田无地、就业无岗、社保无份”的“三无”农民，据不完全统计，目前全国失地农民4 000多万人。
三、“十二五”时期工业化、城镇化快速发展：土地供需矛盾可能进一步加剧
“十二五”时期，是我国工业化、城镇化快速发展的关键时期，是土地需求明显增加，尤其是建设用地规模扩张的重要驱动力。2010年第六次全国人口普查数据显示，2010年我国人口达13.4亿人，比2000年净增加7 390万人，年均增长0.57%。其中，城镇人口数量达到了6.66亿人，占总人口的比重49.68%，比2000年上升了13.46个百分点。“十二五”期间我国城镇人口数量将首次超过农村人口数量，城镇化率也将超过50%。据测算，我国城镇化率每提高1个百分点，可以吸
纳1 000多万农村人口进城，必将对基础设施、公共服务设施、住房建设等形成庞大的需求，尤其是长江三角洲、珠江三角洲、京津唐地区土地供应更为紧张。“十二五”时期，工业化、城镇化快速发展将会产生大量的建设用地需求，对耕地保护形成较大压力。
(一)住房建设
“娶媳妇、建新房”是农民生活的头等大事，安居乐业也是城镇居民生活追求的生动写照。随着城乡居民收入水平不断提高，农民建房、市民买房逐步向大面积、大户型、高档次转变，2001-2010年，城镇、农村新建住宅面积分别为66.95亿平方米和78.29亿平方米，城镇人均住宅建筑面积、农村人均住房面积也分别由2001年的20.8平方米、25.7平方米提高至2010年的31.6平方米、34.1平方米(见表6)。这里需要指出的是，“十一五”时期我国通过保障性住房建设、棚户区改造、发放租赁补贴等多种方式，解决了近1 500万户城镇中低收入家庭住房困难问题。“十二五”时期，我国将建设保障性安居工程3 600万套，保障性住房覆盖面将由2010年8%升至2015年20%左右。
(二)交通运输建设
“十一五”期末，我国铁路营业里程9.1万公里，公路通车里程400.8万公里，高速公路里程7.41万公里，输油(气)管道里程7.85万公里，民用运输机场175个，分别比“十五”期初增长了30.1%、1.36倍、2.82倍、1.84倍、22.4%(见图2)，初步形成了“五纵五横”综合运输通道主骨架。“十二五”时期，我国将基本建成以客运专线和提速干线为主体的快速铁路客运网络骨架，着力构建国家高速公路、普通干线公路网络系统，加快建设繁忙干线、支线机场等，形成以“五纵五横”为主骨架的综合交通运输网络，总里程达490万公里以上，也将占用大量耕地资源。
(三)水利设施建设
因干旱、洪涝等自然灾害，导致我国多数年份农作物受灾面积、成灾面积分别超过6亿亩和3亿亩，占农作物总播种面积的比重也分别超过25%和12%(如图3所示)。尤其是2010年西南地区特大干旱、多数省份遭受严重洪涝灾害、甘肃舟曲等地突发严重山洪泥石流，一再警示我们加快水利设施建设，增强防灾减灾能力，加快扭转农业主要“靠天吃饭”的局面越来越迫切，任务越来越艰巨。“十二五”期间，我国将继续实施大江大河治理，加强水资源配置工程建设，加快推进中小型农田水利设施和农村饮用水安全工程建设，加强灌区末级渠系建设和田间工程配套，不可避免地占用一些耕地资源。
(四)独立工矿用地
我国是煤炭资源生产和消费大国，2010年原煤生产量、消费量分别达22.7亿吨和22.1亿吨，占能源生产、消费总量的比重分别为76.5%和68.0%。在山西、内蒙古、河南、安徽、山东等地，煤炭资源开采带动地方经济快速发展的同时，也造成了地表塌陷、耕地破坏、水土流失、道路断裂、房屋破损等一系列问题。据报道，山西省煤炭采空区面积达5 000平方公里以上，在地面引起严重地质灾害的区域达2 940平方公里以上，每年新增塌陷区面积约94平方公里，平均每生产1亿吨煤造成水土流失影响面积约245平方公里。[9]另据报道，到2008年底陕西榆林市因煤炭开采形成的采空区面积达419.41平方公里，其中塌陷88.14平方公里，损毁耕地2.7万多亩，林草地近7万亩；[10]到2009年底山东济宁因采煤造成土地塌陷35万亩，且以每年3万多亩的速度不断递增。[11]
四、“十二五”时期加强耕地保护的几点政策建议
(一)着力强化土地调控和规划引导，统筹城乡和区域各业各类用地
坚持最严格的耕地保护制度和节约集约用地制度，以需求引导和供给调节合理确定新增建设用地规模，从严控制建设用地总规模。加快推进规划体制改革，强化土地利用总体规划和年度计划对新增建设用地规模、结构和时序安排的调控，落实差别化土地利用政策，建立土地利用规划动态调整机制，城市、村镇、交通、水利、能源等相关规划必须符合土地利用总体规划确定的用地规模和总体布局安排，满足保护耕地和节约集约用地的要求。严格界定公益性和经营性建设用地，严格规范城乡建设用地增减挂钩，调整优化城乡用地结构和布局，逐步建立城乡统一的建设用地市场。要充分尊重农民在进城和留乡问题上的自主选择权，完善农村集体经营性建设用地流转和宅基地管理机制，切实保护农民承包地、宅基地等合法权益。[12]
(二)进一步健全耕地保护长效机制，充分调动地方政府重农抓粮、农民务农种粮的积极性
统筹土地资源的开发、利用和保护，既要立足于提高农业综合生产能力，保障国家粮食安全，严格保护耕地特别是基本农田，加大土地整理复垦开发补充耕地力度，也要加快推进工业化城镇化建设，有效开发、合理利用土地资源，加快由外延扩张向内涵挖潜、由粗放低效向集约高效转变，更要强化土地生态保护与治理，构建生态安全屏障，走出一条生产发展、生活富裕、生态良好的新路子。要积极探索完善土地利用总体规划的管控机制和节约集约用地的保障机制，包括土地开发、复垦和整理的补充机制和耕地保护基金的补偿机制，还包括地方政府官员保护耕地的考核机制和土地执法监察的监督机制。中央应进一步加大粮食主产区投入力度，加强耕地抗灾能力建设，尤其是以农田水利为重点的农业基础设施建设，加快中低产田改造，大规模建设旱涝保收高标准农田，全面提升农业综合生产能力，并依据粮食产量或商品量给予粮食主产区扶持或补偿。在依法、自愿、有偿和加强服务管理的基础上，完善土地承包经营权流转市场，使土地向专业大户、家庭农场、农业产业化龙头企业集中，发展多种形式的适度规模经营。通过经济补偿机制、市场调节机制等方式，引导农业结构调整朝着有利于增加耕地面积的方向发展。
(三)探索实施符合现阶段国情、农情和地情的城镇化发展模式
城镇化水平不是越高越好，也不是越快越好，必须坚持大中小城市并举和小城镇协调发展，优先发展区位优势明显、资源环境承载能力较强的中小城市，统筹地上地下市政公用设施建设，有重点地发展小城镇，增强小城镇公共服务和居住功能。认真总结统筹城乡综合配套改革试点经验，提高乡镇村庄规划管理水平，积极推行节地型城、镇、村更新改造，创新农村废弃地复垦和宅基地管理机制；有条件的地方在充分尊重农民意愿的前提下，引导农民集中建房
，建设新农村社区；治理化肥、农药、重金属等面源污染，加快推动农村垃圾集中处理，强化土壤污染防治监督管理。
(四)以深化财税、土地管理体制为突破口，努力破解地方政府“土地财政”困境
分税制财政体制改革形成“财权上收、事权下移”倾向，以及地方政府对土地一级市场的垄断格局，是土地财政形成的重要根源。为此，必须进一步健全中央和地方财力与事权相匹配的财政体制，积极推进省直管县财政管理方式改革，增加一般性转移支付尤其是均衡性转移支付的规模和比例，建立县级基本财力保障机制，并在加快转变政府职能、明确政府和市场作用边界的基础上，逐步划清中央和地方在基本公共服务领域的支出责任。同时，必须从根本上改革征地制度，缩小征地范围，严格征地程序，彻底打破政府垄断土地一级市场的格局，做好失地农民就业培训和社会保障工作，并积极探索农村集体建设用地进入市场的有效途径，允许农民集体建设用地合法转让、抵押，让农民以土地财产权益和级差收益分享工业化、城镇化发展成果。[13]
